LEIASS

LINHA EDITORIAL INTERNACIONAL DE APOIO AOS SISTEMAS DE SAÚDE

O enfrentamento da COVID-19
nos países da Comunidade dos
Países de Língua Portuguesa – CPLP
PRIMEIRO IMPACTO
 Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde – LEIASS

O enfrentamento da COVID-19 nos países da

Comunidade dos Países de Língua Portuguesa – CPLP
Primeiro Impacto

Brasília, 2020 – 1ª Edição

© 2020 – 1a Edição
CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS DE SAÚDE – CONASS

Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde – LEIASS – Volume 5

É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde que citadas a fonte e a autoria.

Tiragem: 500 exemplares.

Brasília, novembro de 2020.

 SECRETÁRIOS DE ESTADO DA SAÚDE 2020

AC Alysson Bestene PB Geraldo Antônio de Macedo

AL Alexandre Ayres PE André Longo
AM Marcellus Campelo PI Florentino Alves Veras Neto
AP Juan Mendes da Silva PR Beto Preto
BA Fábio Vilas Boas RJ Alex da Silva Bousquet
CE Carlos Roberto Martins Rodrigues Sobrinho RN Cipriano Maia
DF Osney Okumoto RO Fernando Rodrigues Máximo
ES Nésio Fernandes de Medeiros Junior RR Marcelo Lima Lopes
GO Ismael Alexandrino Júnior RS Arita Gilda Hübner Bergmann
MA Carlos Eduardo de Oliveira Lula SC André Motta Ribeiro
MG Carlos Eduardo Amaral Pereira da Silva SE Mércia Feitosa
MS Geraldo Resende SP Jean Gorinchteyn
MT Gilberto Figueiredo TO Luiz Edgar Leão Tolini
PA Rômulo Rodovalho

DIRETORIA DO CONASS 2020/2021

PRESIDENTE
Carlos Eduardo de Oliveira Lula (MA)

VICE-PRESIDENTES
Região Centro-Oeste
Gilberto Figueiredo (MT)
Região Nordeste
André Longo (PE)
Região Norte
Fernando Rodrigues Máximo (RO)
Região Sudeste
Carlos Eduardo Amaral Pereira da Silva (MG)
Região Sul
Beto Preto (PR)
 EQUIPE TÉCNICA DO CONASS

SECRETÁRIO EXECUTIVO COORDENAÇÃO TÉCNICA

Jurandi Frutuoso Fernando P. Cupertino de Barros

COORDENAÇÃO TÉCNICA E ASSESSORIA ASSESSORIA TÉCNICA

DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS Carla Ulhoa André
Fernando Passos Cupertino de Barros Eliana Maria Ribeiro Dourado
Fernando Campos Avendanho
COORDENAÇÃO DE ADMINISTRAÇÃO
Haroldo Jorge de Carvalho Pontes
E FINANÇAS
Antônio Carlos Rosa de Oliveira Junior Heber Dobis Bernarde
Luciana Tolêdo Lopes
COORDENAÇÃO DE Maria José Evangelista
DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL Nereu Henrique Mansano
Ricardo F. Scotti René José Moreira dos Santos
Rita de Cássia Bertão Cataneli
ASSESSORIA JURÍDICA Tereza Cristina Lins Amaral
Alethele de Oliveira Santos
CONSELHO EDITORIAL
ASSESSORIA PARLAMENTAR Alethele de Oliveira Santos
Leonardo Moura Vilela Adriane Cruz
Fernando P. Cupertino de Barros
ASSESSORIA DE
COMUNICAÇÃO SOCIAL Jurandi Frutuoso Silva
Adriane Cruz Marcus Carvalho
Lígia Formenti René José Moreira dos Santos
Marcus Carvalho Tatiana Rosa
Tatiana Rosa

INSTITUTO DE HIGIENE E MEDICINA TROPICAL – IHMT

CONSELHO DE GESTÃO GABINETE DE COMUNICAÇÃO

Filomeno Fortes (Diretor) E MARKETING
Miguel Viveiros (Subdiretor) Ana Sofia Calaça
Filomena Pereira (Subdiretora)
Teresa Pires (Administradora) UNIDADES DE ENSINO
E DE INVESTIGAÇÃO
CONSELHO CIENTÍFICO Clínica Tropical
Paulo Almeida (Presidente) Jorge Seixas

CONSELHO PEDAGÓGICO Microbiologia Médica

Maria do Rosário Martins (Presidente) Celso Cunha

CONSELHO DE ÉTICA Parasitologia Médica

Claudia Conceição (Presidente) João Pinto

GABINETE DE COOPERAÇÃO Saúde Pública e Internacional

E RELAÇÕES EXTERNAS e Bioestatística
Deolinda Cruz (Coordenadora) Ana Abecasis
 ELABORAÇÃO

CONSELHO EDITORIAL – LEIASS

CONASS
Fernando Passos Cupertino de Barros
Jurandi Frutuoso Silva
René José Moreira dos Santos

IHMT
Isabel Craveiro
Luis Lapão
Zulmira Hartz

EDITORES CIENTÍFICOS
Fernando Passos Cupertino de Barros
Zulmira Hartz

EDITORES CIENTÍFICOS CONVIDADOS

Filomeno Fortes
Paulo Ferrinho

ORGANIZAÇÃO
Fernando Passos Cupertino de Barros
Paulo Ferrinho
Zulmira Hartz

REVISÃO ORTOGRÁFICA
Aurora Verso e Prosa

PROGRAMAÇÃO VISUAL E DIAGRAMAÇÃO

Marcus Vinícius de Carvalho
SUMÁRIO
Apresentação............................................................................................................ 8

Capítulo 1 – Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária

(Dados e Desafios).....................................................................................................10

Capítulo 2 – Cabo Verde: a primeira onda covid-19 nos Estados-Membros da CPLP

de março a agosto de 2020......................................................................................... 58

Capítulo 3 – A Primeira Onda COVID-19 nos Estados Membros da CPLP:

o caso da Guiné-Bissau..............................................................................................74

Capítulo 4 – Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios......94

Capítulo 5 – As formas de organização do Estado em seis países da

região europeia, os modelos de sistemas de saúde e os resultados em saúde
em resposta à covid-19...............................................................................................120

Capítulo 6 – A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19:

exemplos para a CPLP...............................................................................................140

Capítulo 7 – O Brasil e o enfrentamento da covid-19.............................................170

APRESENTAÇÃO
 Apresentação

A presente publicação, a quinta da série LEIASS (Linha Editorial Internacional

de Apoio aos Sistemas de Saúde), do Conass e do Instituto de Higiene e Medicina
Tropical da Universidade Nova de Lisboa, reúne artigos oriundos de vários dos
Estados-Membros da Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP). O intuito
foi o de registrar como esses países enfrentaram a chamada primeira onda da Co-
vid-19, na singularidade de seus respectivos contextos.
Registra-se aqui um agradecimento muito especial aos doutores Mário Fresta,
Helga Freitas e Tânia Lourenço (Angola); Magda Robalo, Plácido Cardoso, Jamila
Bathy, Joana Cortez e Rachel Schwartz (Guiné-Bissau); Mohsin Sidat e Ilesh Jani
(Moçambique); António Pedro Costa Delgado, Artur Jorge Correia, Maria da Luz
Lima Mendonça, Francisca Suassuna Freyre Monteiro (Cabo Verde); Jorge Simões,
André Biscaia, João Paulo Magalhães, António Pereira, Gonçalo Figueiredo Augus-
to, Inês Fronteira e Manuel Clarote Lapão (Portugal); Fernando Passos Cupertino de
Barros, Jurandi Frutuoso Silva e Nereu Henrique Mansano (Brasil) que aceitaram de
muito bom grado o convite para contribuir para o propósito deste volume dedicado
especialmente a documentar a atuação dos diferentes países diante da emergência
internacional de saúde pública provocada pela pandemia da covid-19. Infelizmente, a
despeito dos esforços dos editores, não foi possível obter o contributo de São Tomé e
Príncipe, da Guiné Equatorial e de Timor Leste.
Para além do registro das estratégias adotadas, das dificuldades enfrentadas e das
perspectivas de uma pandemia ainda em curso, os textos servem, também, para evi-
denciar, como em um instantâneo, a imagem da situação transcorrida desde o final
do mês de fevereiro até o mês de setembro de 2020, data em que findou a coleta dos
artigos. De tudo isso, espera-se que lições tenham sido aprendidas para que, tanto
agora como no futuro, em situações de similar gravidade, possam servir aos nossos
sistemas de saúde como alavancas capazes de garantir as respostas adequadas e efica-
zes na proteção de toda a população.

Carlos Lula Filomeno Fortes

Presidente do CONASS Diretor do IHMT NOVA

9
 CAPÍTULO 1

COVID-19 EM ANGOLA:
DO INÍCIO À CIRCULAÇÃO
COMUNITÁRIA (DADOS E DESAFIOS)

Mário Fresta1
Helga Freitas2
Tânia Lourenço3

1. Médico Especialista em Fisiologia e Professor Catedrático, Centro de Estudos Avançados em Educação e Formação
Médica (Cedumed) da Universidade Agostinho Neto (Luanda, Angola). Correspondência: Má-
rio Fresta, CEDUMED, UAN. Av. Hoji ya Henda (recinto do Hospital Américo Boavida), Luanda, Angola.
Telefone; +244.923636805, E-mail: [email protected]
2. Médica e Mestra em Saúde Pública.
3. Consultora e Especialista Sénior de Monitoria e Avaliação do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

Resumo

Apresenta-se e discute-se o desenvolvimento da covid-19 em Angola desde 21 de mar-

ço, quando foram confirmados os primeiros dois casos (importados), até 31 de agosto
de 2020, quando registava 2.654 casos (62,8% masculinos e 37,2% femininos, idade
modal 30-39 anos com 769 casos (30,0%)), com lenta evolução durante os primeiros
seis meses, potencialmente devido às fortes medidas de saúde pública de prevenção e
contenção impostas precocemente com mobilização de consideráveis recursos. A evo-
lução (ainda ascendente) foi lenta, com aumento significativo na 24ª semana epide-
miológica e observando-se o maior número até agora (473) na 32ª semana (3-9 de
agosto). Considerando a prolongada recessão econômica que Angola vive, prevalência
de pobreza, baixas taxas de escolarização e alguma debilidade nos serviços de saúde
(no entanto, reforçados durante a pandemia), a progressão tem sido admissível; aliás,
inferior às projeções. A capacidade científica em Angola é baixa, e a publicação sobre co-
vid, incipiente; mas foram instalados dois grandes projetos de investigação para produzir
novo conhecimento local sobre a doença e o vírus, reforçar a contenção da pandemia
e melhorar a qualidade da assistência médico-medicamentosa, designadamente “Perfil
Epidemiológico, Clínico e Laboratorial da Covid-19 em Angola” e “Criando Capacidade
Covid em Angola”. É imprevisível uma segunda onda.

Palavras-chave: COVID-19. Angola. Primeira Onda.

Abstract

The COVID-19 development in Angola is reported and discussed since March 21st, when
the first two (imported) cases were confirmed, until August 31st 2020 when 2654 total
cases were attained (62.8% male and 37.2% female, modal age 30-39 years with 769
cases (30.0%)), showing a slow evolution during the first six months, potentially due to
strong prevention and containment public health measures early imposed, mobilizing
considerable resources. The (still climbing) progression has been slow, with a significant
increase in the 24th epidemiological week and the highest number so far (473) was ob-
served in the 32nd week (3-9 August). Bearing in mind the prolonged Angolan economic
recession, poverty prevalence, low schooling rates and health services weaknesses (in
spite of strong health measures undertaken), the pandemic progression has been ac-
ceptable, indeed far lower than projections. Scientific capacity in Angola is low and the

11
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

COVID research is incipient, but two major research projects have been installed to pro-
duce new local knowledge about the disease and the virus, reinforce the containment of
the pandemic and improve the quality of health services, namely “COVID-19 Epidemiolo-
gical, Clinical and Laboratory Profile in Angola” and “Creating COVID Capacity in Angola”.
A second wave is unpredictable at this stage.

Palavras-chave: COVID-19. Angola. First wave.

1. INTRODUÇÃO

Angola situa-se na região ocidental da África Austral, ocupando 1.246.700 km²,

tem 1.650 Km de costa Atlântica e fronteiras terrestres com a República do Congo, a Re-
pública Democrática do Congo, a República da Zâmbia e a República da Namíbia. Tem
muitas reservas de água doce, incluindo o rio Kwanza com 1.000 Km de comprimento,
o Kubango o Cunene e o Zaire, grande riqueza e diversidade de flora e fauna, elevado
potencial para os negócios de interesse turístico ou mistos do tipo comércio-turismo ou
ainda a prática do ecoturismo. É potencialmente rica em recursos minerais, estimando-
-se que o seu subsolo albergue 35 dos 45 mais importantes do comércio mundial, en-
tre os quais se destacam: petróleo, gás natural, diamantes, fosfatos, substâncias betu-
minosas, ferro, cobre, magnésio, ouro e rochas ornamentais. Existem 32,9 milhões de
habitantes (46,4% de 0 a 14 anos, 51,4% de 15 a 64 e 2,2% com 65 e mais; havendo
32,8% indivíduos dos 10 aos 24 anos) e um crescimento anual de 3,3%, a esperança de
vida ao nascer é de 61 anos e a taxa de fertilidade total é 5,4 filhos por mulher. O país
está integrado na União Africana (UA) e na Comunidade de Desenvolvimento da África
Austral (SADC), sendo parte dos Acordos de Livre circulação de pessoas e bens em vigor
na Região.
O risco de entrada de pessoas contaminadas com covid-19 no país é modera-
do. Nota-se que Angola possui cerca de 32 pontos de entrada distribuídos pelas fron-
teiras aéreas, marítimas, ferroviárias e terrestres, o que eleva o risco de importação
pela impossibilidade de controle da entrada de pessoas nomeadamente nas fronteiras
terrestres. Pela via marítima, a preocupação é direcionada às embarcações de carga,
petroleiros e barcos pesqueiros na sub-região. Na via ferroviária, a atenção está voltada
para a atividade dos Caminhos-de-ferro de Benguela, enquanto na via rodoviária, ela é
direcionada para a camionagem de longo curso com entradas nos postos do Luvo, Luau
(Província de Moxico) e em “Santa Clara” (Província de Cunene).

12
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

Sendo a covid-19 uma doença de fácil propagação, o risco de contágio é mais ele-
vado nas áreas urbanas, relacionado com viagens internacionais e com a vida citadina.
A progressão para transmissão local e, consequentemente, comunitária implica que to-
das as comunidades poderão estar em risco da covid-19, considerando a grande mobi-
lidade em todo o território, concertação populacional ao redor das zonas urbanas, baixa
cobertura dos serviços de saúde, limitada capacidade de resposta das equipes locais,
baixas condições higienicossanitárias nas comunidades e baixa literacia da população.
É uma constante para Angola tentar manter o equilíbrio entre a implementação de
medidas de saúde pública para reduzir a propagação da covid-19 e a esfera econômica
e social do país. Neste capítulo, trazemos aos leitores uma detalhada apresentação
da resposta à covid-19, com o objetivo de reduzir ao mínimo o risco de introdução e
disseminação do coronavírus da síndrome respiratória aguda grave 2 (SARS-CoV-2) em
Angola e o impacto negativo que a pandemia pode causar na sociedade angolana.
Neste capítulo, os leitores encontram dados, informações e questões que a co-
vid-19 tem colocado a Angola desde 21 de março até 31 de agosto de 2020, com a
circulação comunitária estabelecida na Província de Luanda e o vírus circulando na
maioria do território – um grande desafio. Foi redigido em um salutar ambiente de liber-
dade acadêmica proporcionado pelos editores. Os autores interpretaram com grande
autonomia o que incluir e como apresentar, que dados fornecer e que análises desen-
volver. A inclusão deste capítulo em uma obra sobre a Comunidade de Países de Língua
Portuguesa (CPLP) vai certamente aprofundar o nosso conhecimento mútuo, coesão e
solidariedade, promovendo a própria matriz da CPLP, e preparar-nos melhor na preven-
ção e gestão de uma eventual “segunda onda” da covid-19 nos nossos países. Cada
leitor é mais um obreiro deste capítulo, pelo que os autores agradecem desde já todos
os comentários e contribuições que generosamente queiram compartilhar.

2. ANÁLISE

2.1 EVOLUÇÃO EPIDEMIOLÓGICA DA COVID-19 EM ANGOLA

Desde o relato do primeiro caso de covid-19 na Província de Wuhan na China,

em dezembro de 2019, o vírus SARS-CoV-2 tem-se propagado rapidamente pelo mundo
afora, afetando os sete continentes1. Dados da Organização Mundial da Saúde (OMS)
indicam que o continente africano foi o último a apresentar casos; e, até este momento,
é um dos que apresentam menos casos de covid-19, depois da Oceânia2.

13
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Em Angola, os primeiros dois casos confirmados da covid-19 foram notificados no

dia 21 de março de 20203. Após investigação, identificou-se que esses casos tinham
viajado de Portugal para Angola no voo do dia 13 de março. Apesar da detecção desses
casos, não significou necessariamente que tenha originado em um surto imediato, uma
vez que a trajetória da pandemia em Angola tem sido lenta (Figura 1), potencialmente
devido às medidas de saúde pública de prevenção e de contenção impostas que reduzi-
ram a probabilidade de importação e de transmissão local do vírus4.

Figura 1. Curva epidêmica da covid-19 em Angola (até 31 de agosto)

Fonte: DNSP, CPDE 2020.

Angola, sendo considerada um país de risco moderado de importação do vírus5,

era provável que os primeiros casos notificados fossem importados de países com pre-
sença comprovada do SARS-CoV-2 a uma velocidade moderada. Nessa conformidade,
até ao dia 25 de abril, todos os 26 casos notificados eram de transmissão importada,
maioritariamente de Portugal. No dia 26 de abril, foi notificado o primeiro caso de trans-
missão local em Luanda, cidade capital de Angola6.
Até ao dia 31 de agosto de 2020, foi registrado um total de 2.654 casos positivos
de covid-19, com 1.475 casos ativos (55,6%), 1.071 recuperados (40,3%) e 108 óbitos
(4,1%)7. Com relação à distribuição dos casos por sexo, 62,8% são do sexo masculino
enquanto 37,2% são do sexo feminino (Figura 2)7. A faixa etária que apresenta mais
casos até ao momento é representada pela população dos 30-39 anos, com 769 casos
(30,0%) (Figura 2)7.

14
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

Figura 2. Distribuição etária e sexo dos casos confirmados da covid-19 em Angola

(até 31 de agosto)
600

491
500

400 376

300 278 Feminino

245
240 Masculino
197
200
148 146
136

100 84
60 66
55 46 57
29

0
0-9 10-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70+

Fonte: DNSP, CPDE 2020.

A curva epidêmica (Figura 1) ilustra que a evolução da pandemia foi relativamente

lenta até a 24ª semana epidemiológica, altura em que se observou um aumento signifi-
cativo do número de casos, tendo este atingido um pico na 32ª semana epidemiológica
(3-9 de agosto de 2020), em que foram notificados 473 casos em uma única semana7.
O aumento do número de casos registado na 24ª semana pode ser justificado não só
pelo maior número de testes realizados no período em análise, pela testagem nas co-
munidades que estiveram expostas aos casos 26 e 31, considerados casos supertrans-
missores, como também pelo levantamento do Estado de Emergência8 e transição para
a Situação de Calamidade Pública9. Essa transição foi acompanhada por um conjunto
de medidas que contribuíram para o relaxamento do confinamento9, que, por sua vez,
aumentaram a probabilidade de transmissão do SARS-CoV-2.
Entre esse aumento do número de casos da covid-19, foram registados até a data
um total de 110 em profissionais de saúde10. Esse fato demonstra que não só os profis-
sionais de saúde devem estar capacitados em matéria de biossegurança, como também
devem ter, à sua disposição, o equipamento adequado para se protegerem da covid-19.
Na 33ª semana, a pandemia apresentou uma tendência de desaceleração, tendo
sido registados cada vez menos casos7. Na 35ª semana, Angola registou um aumento
significativo no número de casos notificados, com 417 casos7.
Com relação à distribuição geográfica de casos, até ao dia 20 de junho de 202011,
os casos confirmados estiveram limitados à Província de Luanda, por ser o maior ponto

15
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

de entrada internacional onde foram diagnosticados os primeiros casos. Nessa data,

três casos foram notificados na Província do Cuanza Norte, no Município do Cazengo
(município sede da província)11. A investigação epidemiológica determinou que esses
casos eram contatos do caso 31, já identificado acima como um caso supertransmissor.
Dos 2.654 casos registados até a data, 94% foram notificados em Luanda7. Atualmente,
15 Províncias apresentam casos confirmados da covid-19 (Figura 3 e Tabela 1)7.

Figura 3. Distribuição geográfica dos casos de covid-19 em Angola

(até ao dia 31 de agosto)

Fonte: DNSP, CPDE 2020.

Tabela 1. Distribuição geográfica dos casos de covid-19 em Angola

(até ao dia 31 de agosto)
Província Casos ativos Recuperados Óbitos Total
Bengo 6 1 7
Benguela 7 4 1 12
Bié 1 1
Cabinda 25 25

16
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

Província Casos ativos Recuperados Óbitos Total

Cuanza Norte 7 14 1 22
Cuanza Sul 1 2 1 4
Cunene 0 3 3
Huíla 2 2
Luanda 1.342 1.050 104 2.496
Lunda Sul 1 1
Lunda Norte 1 1
Malanje 1 1
Moxico 3 3
Uíge 1 1
Zaire 75 75
Total 1.471 1.075 108 2.654
Fonte: DNSP, CPDE 2020.

Para conhecer melhor a situação epidemiológica, foram realizados inquéritos

soroepidemiológicos em amostras de conveniência na população geral desde a pri-
meira semana de julho de 2020 nas 18 províncias do país, utilizando o teste rápido da
Abbott (covid-19 IgG/IgM Rapid teste device). Os resultados indicavam que até ao dia
9 de agosto, de 45 149 testes rápidos realizados, 2.763 pessoas tinham anticorpos do
SARS-CoV-2, o que significa que cerca de 6,1% da população testada estivera exposta
(Tabela 2)12.

Tabela 2. Rastreio de casos de covid-19 com testes sorológicos por província

Província Nº Rastreado IgG IgM IgG/IgM % Reativo
Bengo 326 24 4 0 8,6
Benguela 553 13 14 3 5,4
Bié 271 14 12 4 11,1
Cabinda 869 25 7 2 3,9
Cunene 588 4 6 1 1,9
Huambo 792 7 50 3 7,6
Huíla 214 7 10 2 8,9
Cuando Cubango 35 0 0 0 0,0
Cuanza Norte 2.293 95 40 4 6,1
Cuanza Sul 618 17 28 1 7,4
Luanda 35.585 1.699 414 81 6,2
Lunda Norte 641 32 56 4 14,4

17
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Província Nº Rastreado IgG IgM IgG/IgM % Reativo

Lunda Sul 83 2 1 0 3,6
Malanje 549 11 11 0 4,0
Moxico 477 10 2 0 2,5
Namibe 180 3 0 0 1,7
Uíge 164 2 3 0 3,0
Zaire 911 3 17 15 3,8
Fonte: DNSP, CPDE 2020.

Os fatos acima mencionados mostram que o cenário atual de transmissão varia

dependendo da localização geográfica (Tabela 3). Existem províncias onde não se regis-
tam casos confirmados, outras com transmissão local confirmada e locais com circula-
ção comunitária sustentada (Província de Luanda), neste caso, poderá desencadear em
uma demanda massiva de atendimento de casos moderados e graves dessa doença,
com risco crescente de colapsar a rede de serviços caso não se reforce a aplicação as
medidas previstas.

Tabela 3. Cenários de transmissão da pandemia em Angola (até ao dia 31 de agosto)

Cenário Províncias
Cenário A: províncias e municípios sem casos confirmados da Cuando Cubango, Huambo,
covid-19. Namibe, Lunda Sul
Cenário B: províncias e municípios com um ou mais casos Bengo, Benguela Bié, Cuanza
confirmados da covid-19, esporádicos, importados ou transmitidos Sul, Cunene, Huíla, Lunda
localmente. Norte, Malanje, Moxico, Uíge
Cenário C: províncias e municípios com aglomerados de casos Cuanza Norte, Zaire Cabinda
confirmados da covid-19; a maior parte dos quais de transmissão
local, relacionados com as cadeias de transmissão conhecidas.
Cenário D: províncias e municípios com grande número de Luanda
casos confirmados da covid-19 e surtos, que não têm vínculo
epidemiológico com casos confirmados e cadeias de transmissão
conhecidas, ou pelo aumento consistente de testes positivos da
covid-19 em amostras de Sítios Sentinela estabelecidos pela
DNSP/INIS.

Com relação à apresentação da covid-19, esta varia de casos leves, moderados

a graves. O período de estadia dos doentes na unidade hospitalar é longo. O indivíduo

18
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

infectado por SARS-CoV-2 pode ser assintomático. Nos casos em que se desenvolvem
sintomas, o doente pode apenas apresentar manifestações de uma síndrome gripal, que
ocorre, na maioria dos casos leves, na primeira semana de infecção. As situações mais
severas traduzidas pela síndrome respiratória aguda grave (SARS) podem variar de leve
a grave ou ainda evoluir para sépsis com falência multiorgânica. Em Angola, verifica-se
que 92,7% dos casos registados são assintomáticos, e apenas 7,3% apresentam sin-
tomas7. A razão dessa elevada percentagem de casos assintomáticos em Angola, em
comparação com a registada em outros países da Europa e Asia13, não é clara, contudo,
pode ser justificada pelo fato de 66% da população angolana ser menor de 25 anos, e
45% ter menos de 15 anos de idade14. A realização de estudos clínicos e imunológicos é
necessária para melhor entender a razão pela qual a população angolana é maioritaria-
mente assintomática ao SARS-CoV-2.
Esse fato, pode ser considerado um elemento favorável para o sistema de saúde
angolano, que já apresenta debilidades de várias ordens15, reduzindo assim o fardo que
um vasto número de pacientes pode causar nas unidades sanitárias. Contudo, olhan-
do pelo prisma de controle da pandemia, existem evidências que suportam a hipótese
de indivíduos assintomáticos poderem transmitir o vírus de forma eficiente15,16. Esses
transmissores silenciosos de SARS-CoV-2 causam diversas dificuldades uma vez que os
casos assintomáticos não são, por norma, identificados e, por sua vez, não são inves-
tigados, desconhecendo-se assim importantes cadeias de transmissão do vírus, preju-
dicando as atividades de controle da pandemia. Por outro lado, as evidências também
sugerem que o vírus permanece mais tempo no corpo de um caso assintomático do que
nos sintomáticos18. Mediante a interpretação desse contexto, favorece-se o reforço das
medidas de confinamento, distanciamento físico, higienização constante das mãos e
o uso da máscara em locais públicos para conter a propagação da doença em Angola.
Dos 108 óbitos registados até ao dia 31 de agosto (Figura 4), a maior parte incide
sob a população com idade superior a 70 anos (24,7%). Dos óbitos, 61% ocorreram em
casos do sexo masculino, e 39%, do sexo feminino. É de realçar que esses óbitos estão
todos associados a comorbidades existentes, como, por exemplo, diabetes, hipertensão
arterial, tuberculose, HIV, anemia falciforme, doenças cardiovasculares, doenças pulmo-
nares crônicas e doenças renais crônicas7.

19
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Figura 4. Distribuição etária dos óbitos por covid-19 em Angola (até 31 de agosto)
30
27
26
25
22

20

15
12 12

10

5
5 4

0
0
0-9 10-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70+

Fonte: DNSP, CPDE 2020.

Os dados apresentados nesta seção devem ser interpretados com cautela, uma
vez que o verdadeiro número de casos da covid-19 no país pode continuar indetectável
devido à baixa capacidade de testagem, ao vasto número de casos assintomáticos e à
indisponibilidade de realizar um inquérito sorológico em todo o território nacional.

2.2 RESPOSTA DO PAÍS

2.2.1 PAPEL DO ESTADO

A pandemia da covid-19 foi assumida ao mais alto nível, como uma questão de
segurança de Estado. Desde março de 2020 que a covid-19 ocupa o primeiro lugar da
agenda nacional. O Estado tenta procurar o equilíbrio entre o impacto negativo sobre a
área econômica e social do país. O grande desafio é não deixar morrer a economia, sem
deixar morrer as pessoas.
De acordo com a Constituição da República de Angola, o Estado tem o papel de
garantir a paz e a segurança nacional conforme explicita o art. 21, alínea j19. Em situa-
ções em que se considera que existe risco de a pandemia se converter em uma situação
de calamidade pública, o Estado exerceu o seu papel para a proteção da Nação tendo
tomado medidas de severa restrição dos direitos e liberdades, em especial no que con-

20
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

cerne aos direitos de circulação e às liberdades econômicas por meio da aplicação do

Estado de Emergência20. Isso implicou também o envolvimento ativo dos vários setores
que integram o Executivo angolano (Tabela 4).

Tabela 4. Missão / Responsabilidades de cada setor no âmbito do papel

do Estado na resposta da covid-19
Setor Missão / Responsabilidade
Buscar o Reforço do sistema de vigilância, gestão de riscos, de resposta, gestão
Saúde
de casos, divulgação de normas, literacia da população.
Reforçar o Sistema Nacional de Vigilância, Alerta, Resposta e Gestão dos Riscos;
Interior
Controlo das fronteiras.
Relações
Apoiar a coordenação na esfera internacional.
Exteriores
Garantir as trocas comerciais seguras e promover e acompanhar o controle da
Comércio e qualidade dos alimentos e serviços no contexto da pandemia de modo a garantir
Indústria a segurança alimentar; Promover e sensibilizar os industriais na distribuição ativa
da produção de materiais de biossegurança.
Sensibilizar e envolver a participação da comunidade na preparação e vigilância;
Cultura Promover a adopção dos novos hábitos e costumes a população das zonas rurais e
periurbanas para evitar a propagação do Coronavírus.
Contribuir para a melhoria do conhecimento da população em idade escolar sobre
Educação
a prevenção da doença.
Comunicação Promover ações de comunicação social visando ao aumento da consciência e
Social participação da população nas atividades de vigilância e controle da doença.
Administração
do Território Garantir o engajamento das autoridades provinciais e municipais para a
e Reforma do implementação do Plano a esses níveis.
Estado
Acção Social,
Promover ações visando o aumento da consciência e participação da população
Família e
nas atividades de vigilância e controle da doença; apoio social psicológico às
Promoção da
famílias mais desfavorecidas e aos estudantes no exterior do país.
Mulher
Garantir e disponibilizar o orçamento para execução do Plano Nacional de
Finanças Preparação e Resposta e agilizar mecanismos de procedimentos administrativos
no desalfandegamento de meios, equipamentos e produtos sanitários.

21
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Setor Missão / Responsabilidade

Implementar ações que visam à restrição da deslocação de pessoas e bens em
Transportes todo o território nacional e garantir a aplicação das medidas de biossegurança
estabelecidas pelo país, bem como pela IATA; apoio no transporte de bens.
Agricultura e Buscar o Reforço do Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica Veterinária
Pescas e o reforço da segurança alimentar.
Ensino Superior,
ciência,
Contribuir no apoio técnico-científico.
tecnologia e
inovação
Complementar o esforço do Sistema Nacional de Vigilância e Controlo da
Recursos Doença, em todas as instalações mineiras e petrolíferas, e promover ações
Minerais e que visam o aumento da consciência e participação destas comunidades nas
Petróleos atividades de vigilância e controle da doença nas plataformas petrolífera e outros
ambientes de trabalho.
Assegurar a continuidade do serviço de abastecimento de água, assim como o
Energia e reforço/reparação de outros sistemas de água, fundamentalmente para as zonas
Águas sensíveis; e contribuir para a melhoria da implementação das medidas para boas
práticas de higiene.
Construção e Priorizar ações que visam ao aumento da capacidade de resposta do governo para
Obras Públicas a gestão de casos e outras situações necessárias.
Contribuir na tomada de medidas conducentes a prevenção, dos aspectos
Hotelaria e higienicossanitários, dos movimentos dos turistas que entram nas fronteiras e que
Turismo frequentam os estabelecimentos; selecionar unidades hoteleiras para quarentenas;
estabelecer normas para o funcionamento das instituições hoteleiras.
Garantir a segurança ambiental particularmente a gestão adequada dos resíduos
Ambiente
hospitalares e urbanos.
Defesa e Reforçar o Sistema Nacional de Vigilância e gestão dos riscos específicos para a
Veteranos da saúde e resposta; Reforçar o controle de fronteiras, diagnóstico e gestão de casos;
Pátria apoio no transporte de bens.

O Estado tem exercido um papel de coordenação, orientação e de gestão, alta-

mente coeso e harmonioso, o que tem permitido estabelecer medidas de acordo com a
situação epidemiológica do país, acompanhando e adaptando as orientações e diretri-
zes da OMS, União Africana e SADC. O Estado reconhece que as medidas que têm vindo
a ser implementadas não foram possíveis sem o apoio das Organizações da Socieda-
de Civil, entidades religiosas, autoridades tradicionais, associações profissionais, bem
como o engajamento da população.

22
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

O Executivo angolano coordenou os esforços conjuntos de todos os parceiros que

atuam nas várias esferas do desenvolvimento no país na resposta à covid-19, tendo em
conta as lacunas identificadas pelo Estado.
Para o Estado angolano, responder à pandemia não significa apenas controlar a
covid-19. A situação epidemiológica em Angola é caracterizada essencialmente por do-
enças transmissíveis, como a malária, a tuberculose e o HIV, bem como as doenças crô-
nicas não transmissíveis, como a diabetes, a hipertensão, doença renal crónica e ane-
mia falciforme21, tornando o nosso país ainda mais vulnerável devido à pandemia que
se vive. Nesse contexto, foi necessário aplicar medidas fortes para mitigar os efeitos da
pandemia no controle das outras doenças ou eventos de saúde pública. Foram emitidas
várias normas direcionadas essencialmente às unidades sanitárias do sistema nacional
de saúde, bem como foram acautelados produtos de saúde específicos. Destacamos os
seguintes: i) priorização do atendimento da gestante e crianças; ii) dispensação de an-
tirretrovirais para um período suficiente de três meses; iii) reforço da disponibilização de
testes rápidos de malária para o diagnóstico diferencial; iv) reforço da disponibilização
de reagentes para o diagnóstico da tuberculose.

2.2.2 MEDIDAS IMPLEMENTADAS E IMPACTO

Em Angola, estão a ser implementado um conjunto de medidas em nível nacional

por cada setor do Governo com o objetivo de reduzir a magnitude da pandemia, reduzir
a transmissão através da aplicação de medidas de proteção individual, coletiva e am-
biental e, por conseguinte, reduzir o número total de infecções22.
Um estudo realizado para avaliar a preparação e a vulnerabilidade de países afri-
canos contra o risco de importação do SARS-CoV-2 colocou Angola no grupo de paí-
ses que apresentavam um risco moderado de importação do vírus, como também uma
capacidade média de detectar e de responder a uma emergência de saúde pública23.
Contudo, o estudo também demonstrou que Angola apresenta um baixo índice de vulne-
rabilidade às doenças infecciosas (IDVI), o que reflete uma alta vulnerabilidade do país
à covid-1923.
As debilidades que o sistema de saúde angolano apresenta, acompanhado pelo
fato de uma grande parte da população estar imunocomprometida devido à existência
de malnutrição, anemia, malária, HIV/aids, tuberculose24, distinguem Angola de países
de outros continentes que também têm de lidar com a covid-19.
Foi nesse contexto que o Governo de Angola instituiu uma série de medidas para
responder e conter a propagação da covid-1922, bem como para mitigar os seus efeitos,

23
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

tal como pode ser observado na linha do tempo apresentada na Figura 5 que ilustra os
principais marcos da resposta. O Governo de Angola, bem como a sua população, tem
encarado esta pandemia com bastante seriedade e sentido de dever cívico e dever para
com a Pátria25.

Figura 5. Linha de tempo da resposta de Angola

à pandemia da covid-19 e principais marcos

A resposta de Angola a esse flagelo de saúde pública teve início em meados do

mês de janeiro, após a República Popular da China ter notificado casos de pneumonia
viral de causa desconhecida. Nessa altura, foi imediatamente criado um grupo técnico
ao nível do Ministério da Saúde para a elaboração de um plano multissetorial de con-
tingência para o controle da pandemia da covid-19. Quando a OMS declara o surto pelo
novo coronavírus como uma Emergência de Saúde Pública Global no dia 30 de janeiro
de 202026, Angola já tinha um plano multissetorial em modo de implementação, com
ações-chave para cada setor, que foi sofrendo ajustes ao longo do surgimento de no-
vas evidências e recomendações da OMS22. Nessa mesma data, foi criada a Comissão
Interministerial para Resposta à Epidemia por Covid-19, coordenada pelo Ministro de
Estado e Chefe da Casa de Segurança do Presidente da República. Essa Comissão tem
sido chave na implementação das medidas de forma que todos os setores caminhem
lado a lado na luta contra a covid-19 para que os esforços estejam concertados e que os
recursos humanos e financeiros, já limitados, sejam otimizados.

24
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

No dia 1º de fevereiro de 2020, Angola estabeleceu que todos os passageiros

provenientes da República Popular da China deveriam ficar em quarentena institucional
durante um período de 14 dias, de forma a monitorizar o surgimento e o desenvolvimen-
to de sinais e sintomas da covid-19. Nessa mesma data, iniciou-se o rastreio de casos
suspeitos no Aeroporto Internacional de Luanda. Deu-se início, também, à capacitação
dos profissionais de saúde em medidas de biossegurança e a implementação da estra-
tégia de comunicação de risco prevista no Plano de Contingência.
No dia 2 de fevereiro, foi criado o primeiro Centro de Tratamento da Covid-19 (Bar-
ra do Kwanza), tendo nas próximas semanas sido criados mais dois Centros de Quaren-
tena e de Tratamento (Calumbo I e Calumbo II) 27,28.
No dia 10 de março de 2020, foi criada a capacidade nacional para o diagnóstico
laboratorial da covid-19, por meio da metodologia de RT-PCR, considerada gold stan-
dard. No dia 11 de março, a OMS declarou a covid-19 como pandemia26, o que levou
Angola a estabelecer a quarentena institucional e a testagem de todos os passageiros
provenientes do exterior do país no dia 17 de março de 2020, bem como todos os seus
contatos (casos suspeitos e prováveis). Essa medida corajosa, implementada, de certo
modo “tardia”, permitiu identificar os primeiros dois casos da covid-19 no país no dia
21 de março29. Esse evento deu lugar a ativação das várias medidas previstas no plano
de contingência22. Nessa mesma data, foram encerrados todos os pontos fronteiriços
do país, foram ativadas as equipes de resposta rápida já formadas, foi aberta a linha
telefónica 111 do Centro Integrado de Segurança Pública para apoio à população, deu-
-se início à investigação dos contatos dos casos positivos que estiveram em quarentena
institucional, incrementaram-se as ações de busca-ativa e estabeleceu-se uma garantia
de reserva estratégica de medicamentos e outros produtos de saúde.
No dia 25 de março de 2020, Angola declarou Estado de Emergência30 que se pro-
longou durante dois meses. Nesse período, medidas de confinamento domiciliar foram
instituídas, bem como o encerramento de instituições de ensino e religiosas. Iniciou-se
o processo de instalação de mais de 3 mil camas hospitalares para casos leves e mode-
rados e 600 camas para casos graves.
Entre 3 e 13 de abril de 2020, foi realizado o exercício da quantificação de produ-
tos de saúde para a resposta à covid-19, que contou com a participação do Ministério
da Saúde, do Projecto de Fortalecimento do Sistema de Saúde com financiamento do
Banco Mundial, do Programa Mundial de Alimentação das Nações Unidas e do Progra-
ma das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Dessa forma, foi possível quantificar as
necessidades de Angola com relação aos equipamentos de biossegurança, reagentes,
testes e equipamentos para o diagnóstico, camas para cuidados intensivos, ventiladores

25
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

invasivos e não invasivos, entre outros. Após esse exercício, o país realizou mais de 49
voos para o transporte dos meios e produtos adquiridos31-34.
O uso da máscara pela população geral tornou-se obrigatório no dia 14 de abril35,
e no dia 30 de abril, a Ministra da Saúde anunciou a ampliação da capacidade laborato-
rial para a realização de aproximadamente 600 testes por dia36.
Durante o Estado de emergência, o país estabeleceu que todos os casos confir-
mados de SARS-CoV-2 (mesmo sem apresentação de sintomas) deveriam ser acompa-
nhados em uma unidade sanitária de referência para o tratamento da covid-19 e lá per-
manecer até a obtenção da alta clínica como da alta epidemiológica. Isso foi necessário
para conter a transmissão, uma vez que esses casos são transmissores da doença; e,
na maioria das vezes, os utentes não têm condições de cumprirem com os requisitos da
quarentena domiciliar. Durante o Estado de Emergência, uma cerca sanitária foi imposta
em todo o território nacional, incluindo as fronteiras interprovinciais.
Esse conjunto de medidas permitiu conter a propagação do SARS-CoV-2 em Ango-
la e serviu para o país se preparar para um potencial aumento do número de casos da
covid-19. Até ter sido decretada a Situação de Calamidade Pública no dia 25 de maio de
202037, o país contava apenas com 70 casos diagnosticados de covid-1938, em que a
maioria era representada por casos importados e casos de transmissão local (desde o
dia 27 de abril de 202039). Durante a Situação de Calamidade a cerca sanitária nacional
bem como a cerca sanitária imposta à Província de Luanda e do Cuanza Norte continuou
a vigorar37.
Durante o mês de junho, foram inaugurados um hospital de campanha (Viana)
e um Centro de Rastreio e Tratamento da Covid-19 da Clínica Girassol (Quilómetro 27)
para responder a eventuais casos de covid-1940,41.
Apesar das medidas recomendadas de distanciamento físico, higienização cons-
tante das mãos, uso obrigatório da máscara em locais públicos e etiqueta respiratória
continuarem efetivas durante a Situação de Calamidade Pública, o fato de ter permitido
o desconfinamento parcial da população levou a um aumento exponencial do número
de casos, tal como ilustra a curva epidêmica apresentada na Figura 1. Desde o dia 10
de junho, começou-se a observar um aumento inicialmente paulatino do número de
casos, tendo se registado um aumento acentuado nas semanas seguintes, que alarmou
as autoridades sanitárias. Nessa senda, foi verificada uma reduzida disponibilidade de
camas para esses utentes que testaram positivo para o SARS-CoV-2. No dia 20 de junho
de 2020, foram notificados os primeiros três casos fora da Província de Luanda.
A testagem serológica da população em sítios sentinela deu-se início no dia 8 de
julho. Essa medida permitiu conhecer o nível de exposição da população ao SARS-CoV-2.

26
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

Concluiu-se que 17 das 18 províncias tinham a presença do vírus42. A transmissão co-

munitária foi declarada pela Ministra da Saúde no dia 15 de julho de 202043, quatro me-
ses após a notificação do primeiro caso. Entretanto, não tardou para começar a notificar
casos em outros pontos do país. Atualmente, existem 100 casos espalhados por outras
13 províncias do país.
Devido à evolução epidemiológica da covid-19 no país, com a transmissão comu-
nitária na Província de Luanda, acionou-se a fase 3 do plano de contingência no dia 17
de julho. Desse modo, uma das mudanças a destacar no mês de agosto foi a transição
da quarentena institucional para quarentena domiciliar de todos os viajantes provenien-
tes do exterior do país em voos humanitários, acompanhada pela implementação do iso-
lamento domiciliar de todos os casos positivos assintomáticos44,45. Todos os casos em
quarentena e em isolamento são acompanhados por uma equipe municipal de resposta
rápida, com o apoio indispensável da administração local e da sociedade civil. Estão su-
jeitos à realização de testagem obrigatória após o período estabelecido pela autoridade
sanitária local, mediante orientação da Direcção Nacional de Saúde Pública. O incum-
primento dessa medida está sujeito à aplicação de multas conforme disposto no art. 22
do Decreto Presidencial nº 212/20, de 7 de agosto, que remete para o art. 24 da Lei nº
28/3, de 7 de novembro, com a redacção dada pela Lei nº 14/20, de 22 de maio, sem
prejuízo das sanções administrativas aplicáveis45. Ainda em agosto, foram inaugurados
mais três hospitais de campanha na Província de Cabinda, da Lunda Norte e Uíge46-48.

Plano Nacional de Contingência

O Plano Nacional de Contingência (PNC) serve de documento orientador para a im-

plementação de ações de prevenção e resposta ao surgimento de um surto pelo SARS-
-CoV222.
O plano apresenta oito pilares de preparação para prevenção e resposta. O pri-
meiro pilar é representado pelo estabelecimento de mecanismos de coordenação e de
planejamento estratégico, em que as estruturas nacionais de gestão de emergências
em saúde pública devem ser ativadas com o envolvimento dos setores relevantes. O se-
gundo pilar é caracterizado pela comunicação de risco e mobilização social. Esse é um
pilar-chave que pretende informar e mobilizar as famílias e comunidades para promover
condutas de prevenção da infecção, por serem as intervenções mais importantes para o
controle da pandemia. Diariamente, é elaborado e divulgado um boletim informativo da
covid-19 no qual constam informações sobre a situação epidemiológica atualizada. São
igualmente realizadas diariamente uma divulgação televisiva pelo Ministério da Saúde
e uma conferência de impressa semanal para responder a inquietações da população,

27
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

informar os órgãos da comunicação social e promover a transparência da informação

disseminada, de modo a melhorar a literacia da sociedade sobre a doença.
O terceiro pilar, sobre a vigilância epidemiológica, equipes de resposta rápida e in-
vestigação de casos, tem como objetivo a detecção de casos importados, rastreamento
abrangente e rápido de contatos bem como no seu seguimento. Em nível nacional, foram
criadas 161 equipes de resposta rápida e de um Centro de Coordenação da Resposta
Rápida à Covid-19. O quarto pilar, denominado por “Pontos de Entrada”, corresponde à
atividade de vigilância epidemiológica ativa e gestão de casos suspeitos ou confirmados
nos postos fronteiriços. O quinto pilar, representado pela rede laboratorial nacional, tem
como base a preparação da capacidade dos laboratórios para gerir e realizar testagem
em grande escala para a covid-19. Até a data, existem seis laboratórios na Província de
Luanda e um cada na Província de Benguela e da Huíla que realizam RT-PCR. A previsão
é que cada província tenha pelo menos um laboratório funcional para a realização do
diagnóstico da covid-19. O sexto pilar corresponde à prevenção e ao controle de infecção
nas unidades sanitárias como nas comunidades e tem como objetivo impedir a trans-
missão a profissionais de saúde, a pacientes e à comunidade. O sétimo pilar é caracteri-
zado pela gestão de casos, em que se orienta que as unidades sanitárias e funcionários
devem estar familiarizados com a definição de caso suspeito, provável e confirmado e
dar o devido acompanhamento. O oitavo pilar, e último, refere-se ao suporte operacional
e logístico de resposta à pandemia que orienta a implementação de um conjunto de
atividades direcionadas ao planejamento das compras, operacionalização e utilização
dos meios adquiridos.

2.3 RESPOSTA CIENTÍFICA NACIONAL

Investigação Científica em Angola

A covid-19 e o seu agente causal desencadearam justificadamente uma resposta

científica sem precedentes, sistematizada pela OMS que contabilizava 64.438 publicações
em 31 de agosto de 2020, das quais 64.352 em 202049, mas também uma “infodemia”
ímpar, caracterizada por alto débito e baixa qualidade informativa, potenciada pelo grande
desenvolvimento da comunicação social e das redes sociais no mundo de hoje50,51, bem
como posicionamentos e ações à margem das boas práticas científicas e da bioética52-54.
No caso de Angola, essa resposta é condicionada pela baixa capacidade nacional
em termos de ciência, tecnologia e inovação (CTI) que está documentada pela Unesco55
e foi consolidada pelo “ciencia.ao” nos seguintes termos56:

28
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

Gastos públicos em Educação: 3.5 % do PIB (2010); Não estão disponíveis dados sobre
os gastos em Investigação e Desenvolvimento (I&D); Patentes: 7 (2008-2013); Política
Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação: Sim (2011); Investigadores por um milhão
de habitantes: 73 (2011), dos quais 27.1% são mulheres; Angola tem tido um forte cres-
cimento, embora ainda com valores relativos muito baixos, em termos de publicações:
de 17 em 2005 para 45 em 2014; As publicações em Angola têm incidido principalmente
nas seguintes áreas: Ciências médicas (61 publicações, 35.7%), Ciências biológicas (48
publicações, 28.1%) e Geociências (38 publicações, 22.2 %), de 2008 a 2014; Publicações
por milhão de habitantes: 2 (2014); Principais parceiros de investigação internacionais:
Portugal (73 publicações), USA (34 publicações), Brasil (32 publicações), UK (31 publi-
cações) e Espanha/França (26 publicações), de 2008 a 2014; Estado do sistema nacional
de inovação: Viável (a UNESCO prevê 3 níveis: Frágil, Viável e Evoluindo); Número de
universidades: Mais de 60; Número de estudantes no ensino superior: Mais de 200.000;
Existe o Plano Nacional de Formação de Quadros (PNFQ).

No que tange ao gênero, é interessante registar que:

[...] de acordo com o 2º Inquérito Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação o percentual

de mulheres na ciência passou de 17% em 2011/2012 para cerca de 34% em 2013/2014,
sendo que os últimos dados mostram que a área de conhecimento com mais mulheres é
a das ciências naturais com 10.7% (15.4% de homens). A área das ciências sociais e das
ciências médicas vem logo a seguir com 9% (25.3% de homens) e da saúde com 7.5%
(7.4% de homens). Em termos de idades, o maior percentual de mulheres, 10.2%, pode ser
encontrado entre os 35 e os 44 anos, enquanto que em relação aos homens, o maior número
de investigadores científicos pode ser encontrado entre os 45 e os 54 anos de idade, 19.6%57.

Especificamente quanto à investigação em saúde, ela podia caracterizar-se da

seguinte forma até 2014: o número de publicações vinha aumentando constantemente
na última década, maioritariamente sobre malária, seguido do HIV e da tripanossomose;
a maioria era composta por estudos de epidemiologia ou saúde pública; as doenças
infecciosas representaram 59% dos papers; Angola foi o país com o maior número de
afiliações do primeiro autor; a contribuição das instituições angolanas foi relativamente
baixa; e eram poucos os estudos de determinantes socioeconômicos da saúde, políticas
ou sistemas de saúde, recursos humanos ou educação médica58.
A avaliação da política e estratégia em CTI em Angola, no período 2013-2017, con-
siderou bom o quadro legal e institucionalização; insuficiente o financiamento (estimado
em 0,07% do Produto Interno Bruto – PIB); e regulares as restantes dimensões59,60. O Mi-
nistério do Ensino Superior, Ciência, Tecnologia e Inovação (MESCTI) tem dois programas
inscritos no Plano de Desenvolvimento Nacional de Angola para 2018-2022 (PDN 2018-
2020), designadamente “Melhoria da Qualidade do Ensino Superior e Desenvolvimento
da Investigação Científica” e “Promoção da Investigação e Transferência de Tecnologia”,
e está consciente que o impacto da covid-19 é maior nos países com sistemas de saúde
frágeis, frequentemente também com sistemas de ciência e tecnologia incipientes60; por
outro lado, a atual pandemia constitui também um desafio para esses mesmos países
reforçarem o financiamento da ciência, nomeadamente em saúde, alavancarem a for-

29
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

mação de recursos humanos e a capacidade infraestrutural para a pesquisa em saúde,

como acontece em Angola com o Projecto de Desenvolvimento de Ciência e Tecnologia
(PDCT) financiado pelo Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) com cem milhões de
euros, dos quais sete milhões destinados a financiar projetos (tendo sido aprovados 25;
e rejeitados 39 na primeira fase)60.
Em síntese, em Angola, o quadro jurídico-legal da ciência está definido, a realiza-
ção dos Inquéritos Nacionais de Ciência, Tecnologia e Inovação inseriu o país no panora-
ma mundial e criou uma nova dinâmica (primeiro inquérito em 2011/2012, segundo em
2013/2014 e terceiro relativo ao período 2015-2018 com dados ainda não disponíveis),
mas o número e a qualificação dos investigadores, assim como a capacidade laborato-
rial, são baixas, o financiamento é incipiente (primeiro edital público em 2018) e, con-
sequentemente, a atividade e a produção científica são ainda escassas (sendo também
difícil avaliar o alinhamento com as políticas públicas e o seu impacto).

Resposta Científica à covid-19

Perante o desafio da corrente pandemia, foi elaborado o PNC para a covid-19 de

Angola a cargo da Comissão Interministerial para as Emergências, incluindo a análise de
risco, o faseamento da pandemia, as intervenções estratégicas e a resposta setorial61,
cabendo ao MESCTI a missão/responsabilidade de contribuir no apoio técnico-científico,
com as seguinte medidas/intervenções: disponibilização de recursos humanos capaci-
tados para integrarem as equipes de investigação; apoio na identificação e calibração
de equipamentos (sensores de registo de temperatura para humanos); criação de plata-
formas dinâmicas para suporte de informação e registo; e apoio técnico na elaboração
dos manuais formatados como banda desenhada e vídeos61 (33-34).
Posteriormente e nesse quadro, o MESCTI criou, em 26 de março, o chamado
Grupo de Trabalho Técnico-Científico (GTC, com um total de 17 membros nominalmente
designados e a faculdade de poder convidar outros profissionais, coordenado pela Prof.ª
Fernanda Monteiro coadjuvada pelo Prof. Albano Ferreira)62; e elaborou um Plano Sec-
torial de Contingência (PSC), apresentando, atualizando e sistematizando um conjunto
de ações em curso desde meados de março de 202063(5). O GTC funcionaria no quadro
e na dependência do MESCTI (sob a liderança nacional da Comissão Inter-Ministerial) e
integraria sete subgrupos envolvendo Instituições de Ensino Superior (IES) e Instituições
de Investigação e Desenvolvimento (II&D), designadamente Saúde Pública, Clínica e Te-
rapêutica, Laboratórios, Engenharias e Tecnologias, Ciências Sociais e Humanidades,
Tecnologias de Informação e, por último, Divulgação Científica63(14), a que posteriormente
se juntou um oitavo subgrupo de Bioética.

30
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

Esse GTC tem, no âmbito da covid-19, o objetivo geral de “prestar apoio técnico-
-científico aos órgãos responsáveis pela implementação do PNC, produzindo informação
relevante, com base na evidência científica disponível e atualizada que sirva de reco-
mendação e de base para a tomada de decisões”63(6) e, como objetivos específicos,

“Elaborar documentos de referência, com evidência científica para os profissionais de

saúde e para apoio às equipes de investigação científica; Dar suporte à realização de tra-
balhos de investigação científica e de formação técnica e profissional [...]; Congregar e
apoiar o fortalecimento de iniciativas procedentes de diferentes actores do SNCTI [...]; e
Projectar e/ou propor a realização de atividades de divulgação da ciência, de sessões de
debate científico e de formação contínua [...]”63(7).

Cada objetivo específico integrava um pacote de atividades, das quais destaca-

mos, como atividades/produtos científicos propriamente ditos (originando artigos, rela-
tórios e “documentos de referência”), a revisão da literatura e a produção de recomen-
dações com base nos níveis da evidência científica; a elaboração de protocolos/projetos
de investigação científica aplicada e operacional, a partir de problemas identificados;
a realização de atividades de investigação científica no quadro dos projetos; e a produ-
ção de artigos científicos para publicação e posterior disseminação e divulgação63(7-9). A
essas atividades, acrescentavam-se outras, não menos importantes em termos de res-
ponsabilidade social, visando a promoção, formação, gestão e divulgação científica dos
profissionais e da população63(7-9), como o Programa “Ciência para a Vida”, em parceria
com a Academia Angolana de Ciência, que se destina a recolher, gerir e divulgar os fatos
científicos, nesta primeira fase dedicado à covid-1964.
Concomitantemente, o MESCTI suspendeu o ensino superior a partir de 24 de
março65 (simultaneamente à suspensão em todo o sistema de educação e ensino que
iniciara recentemente, em 2 de março66, com impacto no intimamente relacionado Sis-
tema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (SNCTI).
A essa altura, o Presidente da República de Angola declarava o Estado de Emer-
gência em todo o território pelo período de 15 dias a partir de 27 de março, suspenden-
do parcialmente um conjunto de direitos, com a finalidade de prevenir e conter a trans-
missão do vírus67, que foi regulamentado e complementado por diversas disposições.
Essa situação foi sendo prorrogada e finalmente sucedida pela declaração da Situação
de Calamidade Pública a 25 de maio, atualizando as medidas de proteção individuais
e estabelecendo um amplo conjunto de regras individuais e institucionais, tanto trans-
versais como setoriais, incluindo a previsão de reinício da atividade letiva no ensino
superior a partir de 13 de julho (dependente da evolução da situação epidemiológica)68
que não veio a acontecer69.

31
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Ações e Produtos no âmbito do Grupo Técnico-Científico

Nessa conjuntura, o GTC, funcionando principalmente em teletrabalho, desenvol-

veu os seguintes projetos, atividades e produtos científicos:
1. Publicação evolutiva de um livro digital70, organizado nas seguintes seções e
contendo (até agora) os seguintes capítulos: Introdução, Sumário e Recomen-
dações, Virologia e Biologia Molecular (Virologia e Biologia Molecular; Genoma
e Variações Genéticas dos Coronavírus; Sobrevivência do SARS-Cov-2 em Con-
dições Variáveis de Temperatura e Humidade; e Ocorrência Sazonal da Co-
vid-19 e Transmissão do SARS-Cov-2 de Humanos para Animais e Vice-Versa),
Epidemiologia e Fisiopatologia (As pandemias e a sua relevância e Epidemiolo-
gia e Fisiopatologia), Quadro Clínico e Diagnóstico, Tratamento (Tratamento e
Aprofundamento farmacológico específico para covid-19), Evolução, Manuseio
dos Casos, Situações Especiais (A covid-19 na gravidez, parto, puerpério e
amamentação), Vigilância Epidemiológica, Medidas de Prevenção e, finalmen-
te, Aspectos Bioéticos (Covid-19 em Angola: que desafios bioéticos? Como “fa-
zer o bem”?).
2. Publicação de videoaulas gravadas (destinadas à divulgação científica ao
grande público)64, até agora: Programa Ciência para a Vida; O que são Pande-
mias?; O que são Vírus?; Pessoas em Risco, Infectadas e Doentes de covid-19;
Contaminação de Superfícies e de Objectos pelo vírus da covid-19; O uso cor-
reto de máscaras como medida de proteção à covid-19; Como se comporta o
vírus da covid-19 na célula; e Fique em Casa, Evite a Transmissão Comunitária.
3. Projetos de Investigação
Foi proposto o primeiro projeto de doutoramento sobre covid-19 em Angola
(Avaliação da carga viral em pacientes com a covid-19 da Doutoranda Evelise
Machado, orientada pela Prof.ª Maria Madalena Chimpolo da UAN e pelo Prof.
Celso Cunha do IHMT).
De forma muito significativa, o MESCTI procedeu, em 20 de julho de 2020, à
apresentação pública dos seguintes dois projetos de investigação científica no
âmbito da covid-19 e à assinatura dos respectivos acordos de financiamento,
no quadro do PDCT estabelecido entre o Governo de Angola e o BAD, com a
colaboração prevista da OMS e do Centro para o Controlo e Prevenção de Do-
enças (CDC)71.
3.1.Perfil Epidemiológico, Clínico e Laboratorial da covid-19 em Angola71
Projeto financiado em US$ 431.590,12 para 12 meses de execução, com
uma equipe de 40 investigadores liderada pela Faculdade de Medicina da

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 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

Universidade Agostinho Neto (Prof.ª Fernanda Dias Monteiro, coordena-

dora do GTC de Apoio à Comissão Interministerial), com a participação do
Instituto de Higiene e Medicina Tropical de Lisboa – NOVA (Portugal) e do
Instituto Karolinska (Suécia).
O seu objetivo geral é caracterizar os casos do ponto de vista epidemioló-
gico, clínico e laboratorial, contribuindo para a tomada de decisão basea-
da na evidência e, consequentemente, a melhoria dos cuidados médicos
prestados.
3.2 Criando Capacidade covid em Angola71
Projeto financiado em US$ 613.029,00 para 18 meses de execução, com
uma equipe de 9 investigadores liderada pelo Instituto Nacional de Inves-
tigação em Saúde – INIS (Doutora Joana Morais Afonso, Diretora do INIS),
com a participação de cinco outras instituições, bem como das universi-
dades de Ulster e Oxford, ambas britânicas, e de São Paulo, Brasil.
O seu objetivo geral é reforçar a infraestrutura de Angola para diagnóstico
do SARS-CoV-2 e fornecer a base científica para a tomada de decisões
para mitigar o impacto da pandemia covid-19.

Produção Científica sobre covid-19 e Angola

No que concerne ao universo de publicações que envolvem covid-19 e Angola, a

base de dados da OMS regista apenas duas publicações com a palavra Angola72, uma
referente ao confinamento com apoio policial73 e uma avaliação do currículo do Labora-
tório Móvel Angolano (CHERRT) para resposta a desastres e pandemia74, ambas aparen-
temente sem envolvimento de instituições ou autores nacionais.
A primeira referência denuncia que, apesar da declaração do Estado de Emer-
gência em Angola e da intervenção das forças da ordem para garantir o seu cumpri-
mento, as multidões continuam a aglomerar-se nos mercados, em frente às lojas e
nos pontos de abastecimento de água, porque muitos angolanos consideram legítimo
(ou precisam de) sair de casa para ganhar dinheiro, encontrar comida e conseguir
água; e que essa situação pode manter-se com o agravamento da pobreza e a dimi-
nuição continuada da receita nacional (pelo efeito conjugado da diminuição do preço
do petróleo nos mercados mundiais e da baixa da produção nacional por imposição
da Organização dos Países Exportadores de Petróleo – Opec)73. A segunda referência
demonstra a melhoria da autoavaliação da capacidade de 32 participantes da “Equipa
de Resposta Rápida” (RRT) no diagnóstico por Polimerase Chain Reaction (PCR) em
situação de risco de Ebola, depois de um seminário de 14 dias realizado em Luanda,

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

em dezembro de 2019 (embora publicada digitalmente em 13 de abril e impressa em

3 de maio de 2020)74.
O Pubmed devolve quatro publicações, sendo uma delas comum à base da OMS26
e outras duas que referem “acidentalmente” Angola: uma sumariza um projeto de inves-
tigação registado em Espanha em 1º de abril de 2020, com o código EudraCT number:
2020-001474-29, sobre os efeitos projetores da Ivermectina, que tem como critério de
exclusão “recent travel history to countries that are endemic for Loa loa (Angola) [...]”75;
enquanto a outra anuncia a entrevista televisiva de um médico cubano sobre a pande-
mia da covid-19 no mundo, nas Américas e em Cuba, constando do currículo do autor,
citamos “Abroad, he served as advisor to Angola’s Minister of Health [...]”76. Apenas a
restante publicação é relevante, embora feita em um contexto mais lato: trata-se de um
estudo de modelagem sobre a preparação e vulnerabilidade dos países africanos contra
as importações de covid-19, em que se considera que Angola tem risco moderado de
importação da covid-19 (juntamente com a Nigéria, Etiópia, Sudão, Tanzânia, Gana e
Quênia, todos com alta vulnerabilidade, mas com capacidade variável para responder
a surtos) e tem um valor intermédio do indicador IHR MEF (um conjunto de quatro com-
ponentes desenvolvidos pela OMS para apoiar a avaliação da capacidade funcional de
um país para detectar e responder a uma emergência de saúde), com um valor mais
desfavorável do “Infectious Disease Vulnerability Index (IDVI)” (introduzido como um indi-
cador sintético consolidando um conjunto de fatores indiretos adicionais – como sejam
demográficos, ambientais, socioeconômicos e políticos – que comprometem o controle
de epidemias emergentes)77.
A Biblioteca Virtual em Saúde (BVS) devolve cinco publicações, das quais quatro
já referidas74-77 e sendo a última o relatório periódico da OMS de 21 de março de 2020
que reporta os primeiros (dois) casos de Angola78.
É ainda de referir o anúncio na comunicação social angolana da criação, por um
engenheiro angolano, de um equipamento à base de raios ultravioletas, para a elimina-
ção de microrganismos, que já é utilizado no tratamento de água em Angola desde 2012
e que servirá agora para o combate ao novo coronavírus, visando atender ao mercado
global, depois de conseguir reduzir o atual custo e produzir em grande escala79. Como
já é conhecido o efeito germicida da radiação ultravioleta que pode ser agora inclusiva-
mente usada na esterilização de ventiladores80 – havendo também evidência de que
a radiação ultravioleta-B (UVB) pode reduzir as mortes por covid-1981 e estando em in-
vestigação a utilização da radiação Ultravioleta-C distante (Far-UVC light) por ser inócua
ao organismo humano82 –, fica por esclarecer se existe, na referida “criação” angolana,
algum elemento de inovação (mais do que, aparentemente, invenção ou descoberta) ou

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 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

se constitui unicamente uma nova marca comercial para um esterilizador ultravioleta

que, nesse contexto, possa ser utilizado no combate ao SARS-CoV-2.
Para além das publicações disponíveis nos repositórios de saúde acima descritas,
o Google Acadêmico permite recuperar algumas fontes relevantes sobre o combate à
covid-19 em Angola ou em África (aplicáveis a Angola), destacando-se um estudo local
que identifica a experiência Angolana na gestão de diversas epidemias como uma van-
tagem no combate à covid-19, no entanto, contrariada por problemas preexistentes,
como o analfabetismo, a pobreza, a falta de água potável, a habitabilidade precária e o
saneamento básico inadequado que comprometem a manutenção das medidas e sua
sustentabilidade em médio e longo prazo83.
Outro estudo prevê o impacto da covid-19 na África Subsaariana em diferentes
cenários, concluindo que a pandemia vai apagar muito do progresso feito na luta contra
a pobreza nos últimos anos, retrocedendo as metas definidas no mundo e na região
africana; e a situação de saúde vai piorar significativamente à medida que aumentam
as infecções e a mortalidade por covid-19, mas o impacto econômico (e não a morta-
lidade) será a principal causa do sofrimento em África84. Esse estudo preconiza (para
evitar outra “década perdida” em África, mitigar o impacto socioeconômico negativo a
curto prazo e impulsionar o crescimento a longo prazo) fortalecer os sistemas nacionais
de saúde e melhorar o acesso à água e ao saneamento, usar tecnologias digitais para
acelerar a transformação estrutural econômica, promover a boa governança e propor-
cionar o alívio substancial da dívida84. Especificamente em Angola, o estudo prevê que
o PIB per capita diminua US$ 163,00 em 2020 (Figura 4); que a população em pobreza
extrema (12,5 milhões em 2019 e que, sem covid-19, seria de 12,98, de 15,94 e de
16,60 milhões, respectivamente, nos anos de 2020, 2025 e 2030) aumentaria no pior
cenário para 13,19, para 16,94 e para 17,89 milhões, respectivamente, nos anos de
2020, 2025 e 2030) (Anexo A); e um crescimento econômico de -0,40, de 0,95 e de
3,30, respectivamente, em 2020, 2021 e 2022 (cenário U) ou de -1,40, de 0,43 e de
2,27 (cenário L) (Anexo C, p. 33)84.
Noutro trabalho sobre a África Subsaariana, identifica-se que Angola (como os
outros grandes exportadores de petróleo) enfrenta a desvalorização da moeda e dimi-
nuição das reservas, comprometendo a segurança alimentar que depende, em gran-
de parte, das importações de trigo e arroz; e que os preços domésticos dos alimentos
aumentam constantemente colocando muita pressão nas populações já com baixos
rendimentos, ao mesmo tempo que encerramentos locais e a redução da atividade eco-
nômica e mesmo encerramentos de empresas levam a perdas adicionais da renda; reco-
mendando, nessa base, facilitar a burocracia comercial e as barreiras tarifárias, evitar o

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

reforço autárquico e a desglobalização nessa conjuntura precária85. Outro estudo refere

que Angola, cujo orçamento de 2020 foi planeado com um preço do US$ 55,00 por
barril de petróleo, teve cortes substanciais nas dotações orçamentais que resultaram
em receitas limitadas, cortes nas despesas e investimentos inadequados nos setores
da energia, enquanto a perfuração planejada de alguns campos de petróleo também foi
adiada para, pelo menos, 2021 devido à pandemia de coronavírus; e, consequentemen-
te, o governo angolano anunciou um pacote de saúde de US$ 40 milhões, uma isenção
de impostos sobre a ajuda humanitária e atraso nos desembolsos fiscais, para reduzir
o impacto do covid-19 na economia que não recuperou da crise de petróleo de 2014-
201686. Finalmente, outra publicação denuncia que Angola é um país com marcadas de-
sigualdades na saúde, onde 17 milhões de habitantes (mais da metade da população)
não têm instalações para lavar as mãos87.

Conclusão

Em síntese, Angola é um país com baixo desenvolvimento científico e tecnológico

que se reflete na escassez de publicações científicas sobre a covid-19. Não obstante,
assistiu-se, na última década, à edificação jurídico-regulamentar (publicação da política,
estratégia e mecanismo de coordenação do SNCTI e outros diplomas sobre as II&D e os
Conselhos Científicos), um considerável reforço do diagnóstico e organização do setor
(com a realização de três inquéritos nacionais sobre CTI) e a publicação, em 2018, do
primeiro edital público para financiamento da investigação (que já apoia 9 projetos, es-
tando em fase de desembolso outros 16). Significativamente, foram recentemente ins-
talados, por iniciativa do Governo de Angola e com financiamento do BAD, dois projetos
estruturantes dedicados à covid-19 e ao SARS-CoV-2, designadamente “Perfil Epidemio-
lógico, Clínico e Laboratorial da covid-19 em Angola” e “Criando Capacidade covid em
Angola”, visando reforçar a contenção da pandemia e melhorar a qualidade da assistên-
cia médico-medicamentosa.

2.4 ESPECIFICIDADES LOCAIS E GRUPOS DESFAVORECIDOS

Introdução

O impacto da covid-19, em qualquer país, é modelado pelo seu perfil e contexto.

No caso de Angola, diversas variáveis que passamos a discutir sucintamente podem
influir negativa ou positivamente, nomeadamente em alguns grupos-alvo, embora a evi-

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 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

dência científica propriamente dita possa ainda não estar disponível (forçando-nos a
recorrer à comunicação social e analogias ou diferenças com outras realidades). Em
linhas gerais, Angola é um país da África Subsaariana, com médio desenvolvimento
humano, mas grandes assimetrias sociais, muito dependente da exportação de petró-
leo, “pós-conflito”, com elevado potencial socioeconômico e que, desde 2017, combate
abertamente a corrupção e a impunidade.

Educação/Ensino e covid-19

A taxa bruta de matrícula escolar para meninos e meninas é de, respectivamente,

157 e 100 (ensino primário), 35 e 23 (secundário), 10 e 8 (terciário)88. A pirâmide etária
muito jovem implica uma grande demanda de escolaridade e, perante a pandemia da
covid-19, coloca maiores desafios ao reinício das aulas (que se encontram suspensas
em todos os níveis desde março) para garantir condições de biossegurança a tantas
pessoas (estudantes, professores e funcionários) na vasta rede escolar dispersa pelo
território e porque o reinício escolar acarreta grande aumento na circulação e contatos
pessoais mais difíceis de controlar nas crianças e jovens.
Por outro lado, a substituição ou a complementação do ensino presencial pelo en-
sino a distância (EAD) é agravado pela pouca tradição nacional nesse domínio e por limi-
tações de infraestruturas, tecnologia de informação e comunicação, sinal de internet (de
qualidade variável e custo relativamente elevado), escassez de materiais apropriados e
desmaterializados. A parcela de população em Angola usando a Internet em 2016 era
de 13% (3,75 milhões); e as subscrições de telemóvel, em 2017, eram de 44,73%89, en-
quanto, em 31 de dezembro de 2019, os utilizadores de Internet eram 7.078.067 (21%),
e as subscrições do Facebook, 2,244,000 (7%)90, acreditando-se que “a maior parte dos
utilizadores pode ter vários aplicativos instalados, mas no final acaba por utilizar mais
o WhatsApp”91. Para além dessas percentagens relativamente baixas (embora crescen-
tes), faltam a formação e os hábitos de utilização em EAD, tanto entre estudantes como
entre docentes, que estão agora a ser paulatinamente desenvolvidos também “a distân-
cia”. Mesmo a primeira regulamentação do EAD no ensino superior só foi publicada em
março de 202092, o que obstou a sua oferta anteriormente e manteve demasiado tempo
o bem equipado Centro de Ensino a Distância da Universidade Agostinho Neto como um
“gigante adormecido”93,94.

Saúde e covid-19

Angola tem Taxas de Mortalidade de Adultos (homens 324% e mulheres 220%)95,

Materna (241/100 mil nascidos vivos)96, Infantojuvenil (77,2%o), Infantil (51,6%o) e Ne-

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

onatal (28,5%o)97 relativamente elevadas (embora reduzindo consideravelmente nas

últimas décadas); e a despesa com a saúde é relativamente baixa (US$ 239,00 per ca-
pita, equivalentes a 3,3% do PIB)98, segundo estimativas de várias fontes mais recentes
do que a última informação nacional disponível99-100. As grandes causas de morbimorta-
lidade incluem tanto doenças infecciosas e transmissíveis (malária, como primeira cau-
sa, tuberculose, HIV-aids e doenças negligenciadas) como crônicas e degenerativas (hi-
pertensão arterial, diabetes mellitus, neoplasias), a que acrescem toxicodependências,
doença mental, violência e acidentes rodoviários (estes últimos a segunda causa)101,
agora agravadas pela covid-19 que veio acentuar a fragilidade do sistema de saúde e
comprometer a prestação dos serviços (“triplo fardo da doença”, passe o termo).
As notícias e os debates na comunicação social nacional e redes sociais têm-se
focalizado na importância da boa comunicação para assegurar o melhor cumprimento
por parte da população, da formação em quantidade e qualidade dos clínicos gerais
e da mobilização dos mais jovens102, da garantia de materiais de biossegurança para
os profissionais de saúde103, de compatibilizar o combate à pandemia com a atividade
econômica, a circulação da população e as relações com o exterior104 e da utilização da
máscara facial105.

Economia e covid-19

Do ponto de vista econômico, em 2013, o setor petrolífero angolano representava

57% do PIB, 80% das receitas, e 97% das exportações106; e em 2019 – ano em que o PIB
foi de US$ 94,6 bilhões107 –, o setor petrolífero representou mais de 20% do PIB e 95%
das exportações, fazendo com que a economia angolana seja cada vez mais vulnerável
a choques externos, causados pela volatilidade do preço do petróleo e, adicionalmente,
tenha uma forte dependência externa, no que diz respeito à oferta de bens e serviços
(importações), sobretudo de produtos industriais e alimentares, colocando pressão so-
bre os níveis das reservas internacionais108. O ano de 2019 foi o quarto seguido de con-
tração econômica, registando uma recessão de 0,9% do PIB109, e o país deve manter-se
em recessão em 2020 e 2021, podendo prolongar o crescimento negativo até 2023, es-
sencialmente devido à pandemia de covid-19 e ao petróleo barato110. Na realidade, não
apenas pela baixa do preço do petróleo, mas também pela diminuição da exploração
que se acentua ao longo dos anos. A percentagem do PIB investido por Angola (versus
países de renda média, onde recentemente foi incluída) é, na saúde, 3,3% (vs. 5,8%);
na educação, 3,5% (vs. 4,1%); na proteção social de pensionistas, 1,7% (vs. 0,034%); na
economia real, 8,4% (vs. 31,3%)88. Em síntese, a situação macroeconômica é desfavorá-
vel, agravada (e agravando, em um tenebroso feedback positivo) pela covid-19.

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 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

No entanto, o efeito da covid-19 na economia Angolana diferencia-se, em parte,

do que acontece nos países industrializados da Europa, América e Ásia não produtores
de petróleo, em que a covid-19 veio diminuir a procura e a produção de produtos e servi-
ços diversificados, a cargo de um vasto tecido industrial e empresarial (micro, pequenas,
médias e algumas grandes empresas): Angola começou a decair pelos efeitos indire-
tos da crise mundial do subprime (desde 2007) e, mais acentuadamente, pelo efeito
direto da baixa do preço do crude (a partir de 2014, acentuando-se com a pandemia
em 2019) – decorrente da contração da economia mundial –, pela escassez de novos
investimentos petrolíferos em Angola e, parcialmente, em cumprimento de decisões da
Organização dos Países Exportadores de Petróleo (Opep). O efeito sobre o relativamente
reduzido tecido empresarial e capacidade industrial instalada foi dramático, como em
outros países, mas com menor efeito no PIB e em outros indicadores macroeconômicos
do que nas economias desenvolvidas dos países industrializados.
Por outro lado, a pandemia e as respectivas medidas de contenção estão a ter
um efeito direto amplo e profundo em nível da predominante economia informal, como
permitiam já antecipar os trabalhos (independentes um do outro e anteriores à covid-19)
de Elsa Barber111 e de Francisco Queirós112. Essas obras revelam que uma grande parte
de população vive (ou sobrevive), principalmente, nos enormes subúrbios das grandes
cidades, de pequenos “expedientes”, biscates ou serviços informais prestados na via pú-
blica ou em residências (localmente designados bifeiro, kandongueiro, lotador, kupapa-
ta, roboteiro, kinguila, kitandeira/zungueira, arrumador de carros, clínica de telemóveis,
casa de tranças, pintura de unhas, engraxador de sapatos, lavador de carros, chamadas
telefônicas e tantos outros)111; e que o setor informal é um fenômeno estrutural de gran-
de dimensão em Angola e demais economias africanas (não necessariamente ilegal ou
criminoso, mas à margem dos impostos e das estatísticas), exigindo soluções macroeco-
nômicas e culturais inovadoras112. Consequentemente, as restrições à circulação e aos
contatos exigidos pelas cercas sanitárias (nacional, provinciais e locais), o confinamento
geral da população, a quarentena de pessoas com risco de exposição e o isolamento
de infectados/doentes podem ser praticamente uma “sentença de morte” para o traba-
lhador informal que ganha para comer cada dia, enquanto constituem desconforto ou
prejuízo para a classe média, empresários e funcionários públicos. Em contrapartida, a
maior circulação, proximidade e contatos associados à economia informal colocam esses
trabalhadores em maior risco de exposição à covid-19. Em Angola, decorre um público e
vigoroso programa de “combate à corrupção e à impunidade” desencadeado pelo Partido
no poder, assumido pelo Estado e pela sociedade civil, para controlar essa situação que,
reconhecidamente, é o pior flagelo do país, a seguir à guerra que terminou em 2022113,114.

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Desenvolvimento Humano e covid-19

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de Angola em 2018 foi de 0,574,

correspondente a um ranking mundial 149 (contra 147 em 2017) que é 16 posições
inferiores ao seu ranking mundial pelo PIB per capita, enquanto o IDH médio da África
Subsaariana foi de 0,541115. Comparando os determinantes do IDH de Angola versus
os da África Subsaariana, regista-se uma esperança de vida ao nascer de 60,8 anos (vs.
61,2), uma duração média de escolaridade de 5,1 anos de escolaridade (vs. 5,7) e um
PIB per capita de US$ 5.555,00 (vs. US$ 3.443,00)115, demonstrando que o maior IDH
de Angola na região deve-se exclusivamente ao PIB (devido à exportação de petróleo),
já que tanto a esperança de vida como a escolaridade são mesmo um pouco menores
que a média regional. Mais ainda, o Índice de Desenvolvimento Humano Ajustado às
Desigualdades (IHDI) é 0,392 (31,8% menor que o IDH), e o coeficiente de Gini é 42,7115,
revelando que Angola tem grandes assimetrias socioeconômicas, mas também algum
potencial econômico para transformar em desenvolvimento humano. O Índice de Pobre-
za Multidimensional (MPI) é de 0.282 (com 51,1% da população abrangida, e 32,5% em
pobreza multidimensional grave, a que acrescem outros 15,5% em risco), ligeiramente
menos gravoso que a média da África Subsaariana115. Portanto, como teria de acontecer
perante indicadores sanitários, educacionais e econômicos desfavoráveis, o desenvolvi-
mento humano em Angola é relativamente baixo (apesar de ter ascendido recentemente
de país de baixo para médio desenvolvimento humano).
Para aliviar os constrangimentos agravados da população, foi lançado o programa
Kwenda que prevê beneficiar 1,608 milhão de famílias vulneráveis de todo o país, com
financiamento global de US$ 420 milhões (sendo US$ 320 milhões concedidos pelo
Banco Mundial; e os restantes US$ 100 milhões, pelo Executivo angolano) para atribuir
trimestralmente às famílias 25 mil Kwanzas, durante um ano, visando inserir os benefi-
ciários em atividades produtivas e geradoras de rendimentos116.
As análises públicas disponíveis sobre o desenvolvimento humano e seu impacto
na pandemia incidem principalmente na incapacidade do (baixo) consumo interno reani-
mar a economia, no baixo investimento direto estrangeiro e igualmente nacional (devido
aos compromissos com o Fundo Monetário Internacional), na dificuldade em acelerar a
consolidação orçamental (pela sua incidência deletéria na pobreza e no desemprego)
e, pelas mesmas razões, na entrada em vigor do novo Imposto de Rendimento de Tra-
balho117, na necessidade de melhorar a qualidade da despesa pública e minimizar os
efeitos potenciais da austeridade na educação e na saúde118. É preocupante a involução
da capacidade aquisitiva dos cidadãos nos últimos seis anos, como ilustra a diminuição
nesse período de 55,1%, do poder de compra do salário mínimo nacional da agricultura,

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 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

apesar de o seu valor nominal ter aumentado 43,0%, devido ao concomitante aumento
de 218,4% no Índice de Preços ao Consumidor119.

Conclusão

Angola, país independente desde 1975 depois de 14 anos de luta armada, viveu
uma violenta guerra até 2002 (28 anos), proclamando esperançadamente a paz, a “re-
construção nacional” (de um país com total destruição das infraestruturas), o cresci-
mento econômico (sob a bandeira da “diversificação da economia”) e o desenvolvimento
humano (nos planos educacional, sanitário e econômico; mas também social, cultural,
moral e espiritual). Poucos anos depois (a partir de 2007), instalou-se em todo o mundo
a crise do subprime, de que Angola não deixou de sentir os efeitos indiretos; e, desde
2014, a acentuada queda do preço do petróleo nos mercados mundiais comprometeu a
almejada diversificação da economia e afetou profundamente a economia angolana (en-
ferma da chamada “Doença Holandesa”), sobrevindo, em 2019, a pandemia covid-19
que, mais do que simplesmente uma doença, constitui uma tragédia global (global pela
expansão mundial, mas também por afetar todas as dimensões da vida humana), trans-
formando o “duplo fardo” que até aí afligia a saúde nacional (acumulação das novéis
“doenças do desenvolvimento” às tradicionais “doenças tropicais”) em um verdadeiro
“triplo fardo” (passe o termo).
A recessão econômica instalada em Angola, que pode manter-se mais alguns
anos, é agravada pela corrupção endêmica (atualmente objeto de declarado combate),
pela elevada prevalência de pobreza e pelas acentuadas assimetrias regionais. Esse
ambiente, a que se acrescentam insuficiências nos sistemas de ensino e de saúde,
lança à Nação Angolana o provocante e indeclinável desafio de relançar o crescimento
econômico e o desenvolvimento humano sustentável no quadro da pandemia covid-19.
É imperioso continuar e aprofundar o combate à corrupção e à impunidade e,
mais ainda, qualificar o sistema de ensino a todos os níveis, educar (para além de ins-
truir), dignificar e reconhecer o trabalho honesto e produtivo e moralizar a sociedade.
Nesse ambiente, captar investimento externo (observando as recomendações e regras
bem conhecidas de boa gestão, transparência, compliance, doing business e outras, na
banca e nas empresas) para os megaclusters prioritários e projetos estruturantes nas
áreas de maior vantagem comparativa, competitiva e rentabilidade, bem como apoiar os
(verdadeiros) empresário nacionais. É uma visão e missão para todos: governo, banca,
empresariado, instituições, igrejas, sociedade civil, cidadãos…
No que tange à covid-19, em que o conhecimento se atualiza todos os dias e tem
de ser (re)validado, é necessário prudência, equilíbrio e coesão em torno de um pro-

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

grama consensual, promovido por um marketing eficaz para os diversos grupos-alvo da

população (dos quais os habitantes na periferia das grandes cidades e os agregados fa-
miliares mais pobres – em grande parte sobrepostos – serão os principais grupos desfa-
vorecidos). Ainda, colocar o país em posição vantajosa para aquisição e distribuição de
uma vacina eficaz e segura, assim como de medicações específicas, logo que existirem.
Entretanto, é obrigatório melhorar a qualidade e reduzir os custos das telecomuni-
cações, de que dependem tanto o ensino a distância como a telemedicina, ambos cada
vez mais necessários, se bem que o ensino a distância não dependa apenas da Internet,
podendo ser reforçado por materiais e serviços disseminados pelo correio convencio-
nal, por sinal de rádio e de televisão (muitas vezes como blended-learning). As famílias
devem ser mais apoiadas para resgatar alguma da sua responsabilidade educacional e
mesmo instrutiva, criando-se mais condições para acompanhamento da aprendizagem
em casa, nomeadamente no ensino primário e secundário. Nesse sentido, os atuais
Adecos (agentes de desenvolvimento comunitário, até agora mais mobilizados para a
saúde pública) podem ser capacitados para um maior envolvimento na educação, princi-
palmente em comunidades rurais e periurbanas. Os smartphones (mais que os person-
nal computers e os tablets, de maior custo), já usados por grande parte da população
(inclusivamente jovem e mesmo infantil), podem ser mais aproveitados para a aprendi-
zagem. Também alguns recursos de elevado capital humano (como idosos, reformados
e desocupados) poderiam ser mobilizados organizadamente (em voluntariado ou de ou-
tra maneira) para reforçarem programas sociais.
Como “não há nada novo debaixo do sol”, restaria adotar as medidas há muito
reconhecidas: esquecer definitivamente a miragem do petróleo (que não trouxe signifi-
cativo desenvolvimento humano quando era exportado a bom preço e em quantidade);
resgatar o espírito nacionalista (no bom sentido); reforçar o papel da família na socie-
dade e construir uma economia sustentável com todo o enorme potencial que desde
sempre existiu em Angola (população jovem, hospitalidade africana, climas amenos,
reservas de água doce, flora e fauna diversificadas, belezas naturais, grande potencial
agrícola, imensa riqueza mineral…).

2.5 SEGUNDA ONDA E PERSPECTIVAS

De acordo com a curva epidemiológica apresentada na Tabela 1, Angola ainda se

encontra na primeira onda, com o mês de agosto a figurar o período com mais casos no-
tificados. Observa-se também que durante esse mês, apesar de terem sido observadas
oscilações com relação ao número de casos notificados, a tendência é de continuar a

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 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

crescer, com o epicentro da transmissão a permanecer na Província de Luanda e com

um incremento da transmissão em aglomerados de cadeias de transmissão conhecidas
por todo o território nacional120.
Um fator que poderá explicar a evolução lenta da pandemia e com os poucos
casos que têm sido observados em Angola, em comparação com outros países do con-
tinente africano, como a Nigéria, a África do Sul e o Gana, e outros países do continente
europeu, é a baixa densidade populacional que se regista no nosso país. A importância
da densidade populacional já foi demonstrada como um fator que contribui para a pro-
pagação da covid-19121. Para cada km² da Província de Luanda, residem 347 pessoas122,
em comparação com Lagos, na Nigéria, que tem 7.941 pessoas/km2, e Joanesburgo, na
África do Sul, que tem 2.364 pessoas/km²123-124. Essas cidades são as que apresentam
o maior número de casos até ao dia 26 de agosto de 2020125.
Nesse contexto, ainda não é possível prever a possibilidade de uma segunda onda
da pandemia em Angola. O país está a entrar na época chuvosa e quente, que se es-
tenderá até maio de 2021, prevendo-se uma redução da transmissão do SARS-CoV-2,
provavelmente por uma maior exposição da população à luz solar que foi documentada
como um fator protetor que contribui para o fortalecimento do sistema imunitário, desa-
celerando o desenvolvimento de patógenos como a influenza e o SARS no corpo huma-
no126-127. A OMS também faz referência ao benefício da luz solar, quando combinada com
outras medidas de prevenção128.
Apesar de Angola ainda registar um aumento do número de casos de covid-19,
a tendência que se observa na região africana é de desaceleração conforme está do-
cumentado no relatório de situação da região africana da OMS de 26 de agosto de
2020125. Se esta tendência continuar, é possível que a região africana esteja no final
desta onda de transmissão do SARS-CoV-2. As razões para esse desaceleramento não
são claras e devem ser investigadas.
No contexto epidemiológico da covid-19 em que o país se encontra, consideramos
que, agora mais do que nunca, os princípios e a prática dos cuidados primários de saúde
assumem uma dimensão estratégica para reposicionar as prioridades em saúde mais
focadas nas necessidades essenciais e nas intervenções mais efetivas para garantir
prevenção e tratamento das principais doenças transmissíveis e doenças crônicas não
transmissíveis, como diabetes, doença renal crónica, anemia falciforme, entre outras,
que se tornaram grupos mais vulneráveis à covid-19.
Para mapear e avaliar o nível de exposição da população ao SARS-CoV-2, deve-se
continuar a realizar estudos sorológicos. Isso permite informar e orientar as estratégias
de modo que estas sejam baseadas em evidências.

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Tendo em conta que os países terão de conviver com a covid-19 durante muito
tempo, devido à falta de um tratamento eficaz, a imunização contra esse flagelo apre-
senta-se como a melhor estratégia. Angola faz parte da iniciativa Covax (GAVI-OMS-CE-
PI), que é uma aliança criada para garantir o acesso equitativo de vacinas contra a co-
vid-19129. Com essa aliança, Angola assegurou 12 milhões de doses para pessoas de
alto risco. Um desafio será o financiamento das restantes doses necessárias para cobrir
as necessidades de imunização.

3. CONCLUSÃO
Este convite foi um desafio e igualmente estimulante, pois existem muitos dados
dispersos em documentos oficiais nacionais, na literatura cinzenta, em bases de da-
dos internacionais e na comunicação social, mas produção científica sobre a covid-19
em Angola é ainda escassa, como seria de esperar em uma situação sanitária recente,
mas, principalmente, pelo desenvolvimento científico e tecnológico relativamente baixo
do país. Considerando a prolongada recessão econômica que Angola vive, as baixas
taxas de escolarização e alguma debilidade nos serviços de saúde (no entanto reforça-
dos durante a pandemia), existe um contexto adverso, principalmente nas famílias em
situação de pobreza e nos subúrbios das grandes cidades, mas a antecipação, a mobi-
lização de consideráveis recursos e a organização do combate à covid-19 poderão con-
trariar parcialmente esse handicap. O sucesso do combate à pandemia está também a
ser favorecido por dois projetos de investigação estruturantes – designadamente “Perfil
Epidemiológico, Clínico e Laboratorial da covid-19 em Angola” e “Criando Capacidade
covid em Angola” – que visam reforçar a contenção da pandemia e melhorar a qualidade
da assistência médico-medicamentosa, ao mesmo tempo que promovem a geração de
novo conhecimento local e a publicação nesse domínio.
A proteção contra ameaças como a covid-19 assenta não só na capacidade de
saúde pública que cada país tem como também na vontade política para combater esta
pandemia. A forte liderança política que se observa na resposta de Angola à covid-19
contribui largamente para a situação epidemiológica em que o país se encontra, em
que o maior número de casos foi observado apenas quatro meses após a notificação do
primeiro caso, o que permitiu que o país se preparasse para a demanda aos serviços
de saúde.
O fato de Angola ser um país que está habituado a responder a epidemias e/ou
emergências de saúde pública facilitou a preparação da resposta. Contudo, esta pan-
demia traz diversos desafios que obrigaram os profissionais de saúde a rapidamente

44
 Covid-19 em Angola: do início à circulação comunitária (Dados e Desafios)

adotarem estratégias nunca utilizadas, como as quarentenas e os isolamentos institu-

cionais e domiciliares. Por outro lado, esta pandemia veio reforçar o sistema nacional de
vigilância epidemiológica, a todos os níveis e contextos.
A resposta de Angola tem sido atempada, mas, apesar do número de casos ser
baixo, ainda existe um risco elevado, devido, principalmente, ao grande número de ca-
sos assintomáticos que podem ser considerados os impulsionadores da transmissão
pela sua especificidade. Nessa conformidade, as autoridades sanitárias devem reforçar
a prevenção e a gestão dos casos, em que o governo deve continuar a assumir a pres-
tação de cuidados, e as comunidades devem assumir a promoção e a prevenção da co-
vid-19: a prevenção é adoptada por mim, pela minha família, pela minha comunidade,
pelo meu município, pela minha província, pelo país.

AGRADECIMENTOS
Os autores agradecem aos Editores da série LEIASS (Zulmira Hartz & Fernando
Cupertino) e aos Editores convidados (Filomeno Fortes e Paulo Ferrinho) pelo honroso e
estimulante convite para a redação do capítulo sobre Angola.
Os autores agradecem também à Comissão Multissectorial para a Prevenção e
Combate à covid-19, e em especial à Ministra da Saúde, Dr.ª Sílvia Valentim Lutucuta, pela
transparência e partilha de informação que foram cruciais para redacção deste capítulo.
Os autores agradecem ainda às instituições, autoridades e colegas, em Angola,
com quem têm compartilhado e debatido os desafios da covid-19, ajudando, dessa for-
ma, a construir uma visão e um acervo nesse domínio, embora todos os dados incluídos
no trabalho sejam públicos e da exclusiva responsabilidade dos autores.
A todos que estão na linha da frente na resposta a esta pandemia, o nosso agra-
decimento especial.

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CONFLITOS DE INTERESSE
Mário Fresta é Director do Centro de Educação Médica da UAN (CEDUMED) e Co-
ordenador do Subgrupo de Bioética do Grupo de Trabalho Técnico-Científico (GTC) criado
pelo Ministério de Ensino Superior, Ciência, Tecnologia e Inovação (MESCTI) no âmbito
do PNC para a covid-19 de Angola. A responsabilidade deste trabalho é individual, são
suas opiniões pessoais e não vinculam essas instituições.
Helga Reis de Freitas é Directora Nacional de Saúde Pública do Ministério da Saú-
de de Angola. A responsabilidade deste trabalho é individual, são suas opiniões pesso-
ais e não vinculam esta instituição.
Tânia Lourenço é consultora do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvi-
mento. A responsabilidade deste trabalho é individual, são suas opiniões pessoais e não
vinculam esta instituição.

57
 CAPÍTULO 2

CABO VERDE: A PRIMEIRA ONDA

COVID-19 NOS ESTADOS-MEMBROS DA
CPLP DE MARÇO A AGOSTO DE 2020

Delgado APC1
Correia AJ2
Mendonça MLL3
Monteiro FSF4

1. António Pedro Costa Delgado. MD, PhD. GHTM/ IHMT/Universidade Nova de Lisboa. Professor Auxiliar. Universidade de
Cabo Verde. [email protected]; αAutor correspondente.
2. Artur Jorge Correia, MPH, PhD, Diretor Nacional de Saúde de Cabo Verde, MSSS. Professor Auxiliar. Universidade de Cabo
Verde e Universidade de Santiago. [email protected]; [email protected].
3. Maria da Luz Lima Mendonça. Mestre em Saúde Pública, Presidente do Instituto Nacional de Saúde Pública de Cabo Verde,
[email protected].
4. Francisca Suassuna Freyre Monteiro; Psicóloga, PhD, Professora Auxiliar. Universidade de Cabo Verde (Uni-CV) francisca.
[email protected].
 Cabo Verde: a primeira onda covid-19 nos Estados-Membros da CPLP de março a agosto de 2020

Resumo

Cabo Verde registou a sua a primeira infecção por SARS-CoV-2, importada, em 18 de

março de 2020, em Boa Vista, uma das ilhas mais turísticas do país. Até 27 de agosto
de 2020, acumulou 3.699 casos e 38 óbitos, concentrados na capital Praia (80%), Sal
(15,5%) e Fogo, mais recente (0,8%), os três principais focos de infecção. Há casos
dispersos pelas outras ilhas, menos a Ilha Brava. O impacto da covid-19 foi sentido nos
diversos setores, como um dos maiores desafios para o sistema nacional de saúde.
Atingiu os setores econômico-financeiro e sociais e interrompeu o fluxo turístico, respon-
sável por cerca de 25% PIB. As medidas de Emergência Nacional, estado de calamidade,
distanciamento social, quarentena para os contatos e isolamento dos casos positivos,
e apoio ao setor informal de economia e às famílias mais desfavorecidas amenizaram
os primeiros impactos, mas não os travaram. O vírus chegou provocando uma espécie
de cataclismo, instalando o medo, “outra epidemia”: logo após o primeiro caso positivo,
cerca de 50 pessoas estavam infectadas. Algum fatalismo era percebido entre as pes-
soas, talvez por causa da grande rapidez e quantidade de contágios e óbitos noticiados,
na altura, em países como a Itália e a Espanha. Contudo, a primeira onda continua em
Cabo Verde.

Palavras-chave: Cabo Verde; covid-19; CPLP; pandemia.

Abstract

Cape Verde, registered its first infection with SARS-CoV-2, imported, on March 18, 2020
in Boa Vista, one of the most touristic islands in the country. Up to 27 / August / 2020,
it accumulated 3,699 cases and 38 deaths, concentrated in the capital Praia (80%),
Sal (15.5%) and Fogo, most recent (0.8%), the three main sources of infection. There
are cases spread over the other islands, except the island Brava. Covid-19’s impact was
felt in different sectors, as one of the biggest challenges for the national health system.
It reached the economic-financial and social sectors and interrupted the tourist flow,
responsible for about 25% GDP. The measures of National Emergency, state of calamity,
social distance, quarantine for contacts and isolation of positive cases and support for
the informal sector of the economy and for the most disadvantaged families, will have al-
leviated the first impacts, but have not stopped them. The virus arrived causing a kind of
cataclysm, installing fear, “another epidemic”: shortly after the first positive case, about

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

50 people were infected. Some fatalism was perceived among people, perhaps because
of the great speed and amount of contagions and deaths reported at the time, in coun-
tries like Italy, Spain. But the first wave continues in Cape Verde.

Keywords: Cape Verde; Covid-19; CPLP; pandemic.

Introdução

Cabo Verde, enquanto país pequeno e insular com grande mobilidade de viajantes
nacionais e estrangeiros e com ligações por meio dos quatro aeroportos internacionais,
prontamente iniciou a operacionalização das recomendações emanadas da Organiza-
ção Mundial da Saúde (OMS) e, ao mesmo tempo, acompanhou a evolução dos co-
nhecimentos científicos globalmente disponibilizados por intermédio das publicações de
pesquisa sobre a covid-19.
A primeira infecção por coronavírus da síndrome respiratória aguda grave 2 (SARS-
-CoV-2), importada, foi registada em 18 de março de 2020, na Ilha da Boa Vista, uma
das ilhas mais turísticas de Cabo Verde. Até o dia 27 de agosto de 2020, o país havia
acumulado 3.699 casos de pessoas infectadas e confirmadas com o novo coronavírus,
em oito das nove ilhas habitadas do arquipélago. Entre esses casos, há a registar 38 óbi-
tos e 2.749 pessoas recuperadas (INSP/www.covid19.cv). O impacto da pandemia por
covid-19 em Cabo Verde tem-se feito sentir em diversos setores: econômico, financeiro,
do turismo, da saúde, sendo um dos maiores desafios para o sistema nacional de saúde
cabo-verdiano na era pós-independência.
A estratégia que Cabo Verde adotou desde o início da pandemia com a imple-
mentação de diagnóstico pela técnica de biologia molecular (PCR-RT) a todos os casos
suspeitos, aos contatos de casos positivos da doença e isolamento institucional de to-
dos os casos positivos de infecção por SARS-CoV-2 permitiu que os serviços de saúde
não ficassem sobrecarregados com situações mais complicadas, obtendo uma taxa de
letalidade relativamente baixa (1%).
Para a sociedade cabo-verdiana, o vírus chegou provocando muita preocupação,
uma espécie de cataclismo: ao ser detectado o primeiro caso positivo, tão logo mais um
contingente de cerca de 50 pessoas estava infetado. Fato que, a princípio, gerou um
choque, uma comoção nacional, até com traços de alguma marginalização em relação
à Ilha da Boa Vista, por poucos dias a única do arquipélago com resultados positivos
ao SARS-CoV-2. Algum fatalismo era percebido entre as pessoas, talvez por herança da

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 Cabo Verde: a primeira onda covid-19 nos Estados-Membros da CPLP de março a agosto de 2020

avantajada rapidez e quantidade de contágios e óbitos que vinham sendo noticiados, na

altura, na terceira semana de março, em países como a Itália, a Espanha.

Resposta nacional à Pandemia da covid-19

Logo após a declaração do Evento de Saúde Pública de alcance internacional,

feita pela OMS em 30 de Janeiro de 2020, justificada pela evolução rápida dos números
registados de casos suspeitos, confirmados de infeções por SARS-CoV-2 e reportados
pela República de China, mas, sobretudo, pela possibilidade de ocorrência de casos im-
portados em outros países, o que rapidamente aconteceu; as recomendações emitidas
pela OMS estimularam todos os países a se prepararem e para implementar medidas
de alerta por meio de campanhas de informação, vigilância ativa, detecção precoce,
gestão de casos, rastreamento de contatos e prevenção da propagação da infecção por
covid-19, bem como a partilha de dados completos com a OMS.
Cabo Verde elaborou um Plano Nacional de Contingência para a Prevenção e
Controlo do Covid-191, validado em março, na presença de altas individualidades na-
cionais e internacionais, com o objetivo de sistematizar todas as ações e procedi-
mentos já em curso no país e outras a serem implementadas, com identificação e
distribuição de tarefas desde o nível central até às unidades mais descentralizadas de
prestação de cuidados de saúde, abrangendo a participação de todos os setores rele-
vantes nesse processo. É um documento sujeito a atualizações periódicas, de acordo
com o cenário epidemiológico e com base nas evidências técnicas e científicas nacio-
nais e/ou internacionais.
Assim, março de 2020 foi considerado o mês de consolidação da preparação da
resposta nacional à pandemia em Cabo Verde. Desde então, começou a preparação sob
a coordenação do Ministério da Saúde e da Segurança Social com encontros regulares
da equipa técnica nacional de intervenção rápida (Etnir) e o reforço de medidas de vi-
gilância nos pontos de entrada. Com a notificação de casos suspeitos em países com
maior ligação com Cabo Verde, sobretudo países europeus, as autoridades sanitárias
começaram a implementar medidas de alerta e de risco iminente que se mantiveram
até a confirmação do primeiro caso confirmado de infecção por SARS-CoV-2.
Durante essa fase, foram várias as medidas de saúde pública implementadas,
das quais se destacam a complementar à elaboração e validação do plano nacional de
contingência: o encerramento de voos internacionais; a suspensão dos voos e ligações
marítimas entre as ilhas, apenas permitidas algumas para situações excecionais, pre-

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

viamente autorizadas e para circulação de mercadorias; a imposição de quarentena a

viajantes oriundos de países com casos de covid-19; a implementação da Linha Verde
COVID-19 – 800 11 12, para atendimento, triagem e encaminhamento de utentes; a
criação de capacidade nacional de resposta laboratorial à Covid-19 e uma forte estraté-
gia de comunicação de risco e envolvimento comunitário, nomeadamente o lançamento
do site oficial da covid-19, https://covid19.cv.
Ante o risco iminente de surgimento de casos, o governo de Cabo Verde declarou
a “Situação de Contingência”, abrangendo todo o território nacional, com a adoção de
várias medidas de caráter excepcional, entre elas, reforço e apoio na área da Saúde
Pública, encerramento e restrição de espaços que propiciem aglomeração de pessoas.
O Presidente da República decretou o “Estado de Emergência Nacional”2 com efei-
to a partir da zero hora do dia 29 de março, por 20 dias, até o dia 17 de abril, por meio
do Decreto-Lei nº 44/2020. Seguiram-se prorrogações por mais 15 dias, em todo o ter-
ritório nacional, por mais 12 dias nas Ilhas de Boa Vista e Santiago, locais de prováveis
disseminação comunitária, e, posteriormente, por mais 14 dias para a Ilha de Santiago
com transmissão comunitária comprovada.
Com a institucionalização do “estado de calamidade”, imediatamente, acionou-se
o Conselho Nacional da Proteção Civil, um órgão multissetorial (incluindo saúde, prote-
ção civil, polícia, defesa, reguladoras em saúde e em aviação civil, comunicação social,
previdência social etc.), presidido pelo Ministro da Administração Interna.
O governo tomou medidas para apoiar o setor informal de economia e as famílias
mais desfavorecidas. Destaca-se a pronta resposta e solidariedade dos parceiros bila-
terais e multilaterais, incluindo as Nações Unidas, de associações e individualidades,
consubstanciadas em assistência técnica, acompanhamento, apoio material e finan-
ceiro da OMS, da Organização Oeste Africana da Saúde (Ooas), do Fundo das Nações
Unidas para a Infância (Unicef), do Fundo de População das Nações Unidas (Unfpa),
entre outros.
O distanciamento social, a obrigatoriedade da quarentena para os contatos e o
isolamento dos casos positivos foram medidas efetivas adotadas por Cabo Verde à se-
melhança de vários países. Espera-se, com isso, ter impedido o crescimento exponencial
de novos casos e, consequentemente, reduzir a demanda e a sobrecarga dos serviços
de saúde, evitando o colapso das estruturas de saúde.

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 Cabo Verde: a primeira onda covid-19 nos Estados-Membros da CPLP de março a agosto de 2020

A situação epidemiológica da covid-19 em Cabo Verde

O diagnóstico laboratorial do SARS-CoV-2, inicialmente, foi realizado no Instituto

Ricardo Jorge de Portugal, enquanto não eram criadas as condições técnicas para tal no
país, o que veio a acontecer em 14 de março, quando foi feito o primeiro teste molecular
para covid-19, em Cabo Verde, por PCR-RT, no Laboratório de Virologia do Instituto Na-
cional de Saúde Pública de Cabo Verde (INSP), na Praia. Hoje existem mais dois labora-
tórios funcionando em São Vicente e no Sal, com perspectivas de abertura de mais um
na Ilha do Fogo e outro na Praia, na Universidade de Cabo Verde.
O país dispõe, também, de capacidade para realizar testes rápidos sorológicos
para pesquisa de anticorpos, para auxiliar na investigação da circulação do vírus na
comunidade, na triagem de casos positivos a anticorpos, para a realização de teste mo-
lecular e no esclarecimento de certas linhas de investigação sobre a origem de casos
positivos de covid-19.
Uma pesquisa soroepidemiológica de anticorpos realizada pelo INSP, entre 25
de junho e 4 de julho 2020, forneceu, como resultados, uma prevalência de 0,4%, indi-
ciando uma ainda grande vulnerabilidade da população cabo-verdiana à infecção pelo
SARS-CoV-2.
Cronologicamente, aos três casos iniciais de covid-19 reportados em 21 de março
em turistas de visita à Ilha da Boavista, acrescentou-se, em 25 de março, na cidade da
Praia, um primeiro caso em um indivíduo cabo-verdiano, mas também importado, por-
que a pessoa regressara de visita a países europeus com infecção e foi confirmada com
covid-19, tendo desenvolvido a doença durante o período de quarentena no domicílio.
O primeiro caso em São Vicente, a terceira ilha afetada, foi confirmado em 4 de abril,
também em uma pessoa com ligações ao exterior do país. Portanto, os primeiros casos
registados nas primeiras semanas foram casos importados.
Ainda nesse mês, em 15 de abril, houve um episódio extraordinário de contamina-
ção na Ilha da Boa Vista com a confirmação de 45 casos de infecção entre trabalhadores
que ficaram em quarentena no hotel no qual surgiu o primeiro caso de covid-19. Até 3 de
maio de 2020, foram registados, nessa ilha, 56 casos de covid-19, parando a transmis-
são. Boa parte dessas pessoas era oriunda de outras ilhas, que migraram para prestar
serviços para o afluxo turístico.
A Ilha de Santiago, mais precisamente o concelho da Praia, rapidamente passou
a ser o epicentro da pandemia em Cabo Verde, provavelmente por contágios a partir de
casos provenientes da Boa Vista, não suficientemente esclarecidos, e de casos impor-
tados, com o regresso de vários cabo-verdianos provenientes da Europa. No entanto,

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

foram gradualmente surgindo casos de infecção, confirmados, em todos os nove conce-

lhos de Santiago.
A Ilha do Sal, igualmente uma ilha turística, teve comportamento atípico. Não ma-
nifestou sinais de infecção que pudesse ser considerada importada, no início da co-
vid-19, registando a sua primeira infecção dois meses após a declaração da pandemia
no país, com uma transmissão comunitária, tal como Santiago, de origem ainda não
completamente esclarecida.
Já a Ilha de São Vicente apresentou outra atipicidade. Após a identificação do
primeiro caso em uma pessoa residente, sem viagens, não foram reportados mais ca-
sos ativos da doença. No entanto, ensaios sorológicos posteriores, efetuados em conta-
tos próximos a esse caso positivo, revelaram positividade a anticorpos específicos para
SARS-CoV-2 em duas pessoas, tendo uma delas regressado de uma viagem ao exterior,
cerca de três semanas antes. A partir de junho, surgiram, nessa ilha, vários casos impor-
tados de São Nicolau, Sal e Santiago, ainda sem explicação epidemiológica convincente.
Com o fim do estado de emergência na Ilha de Santiago, em 29 de maio, deu-se
abertura progressiva a atividades econômicas e sociais, abertura dos estabelecimentos
comerciais e das instituições públicas e privadas, e a entrada em vigor da obrigatorie-
dade de várias medidas para a contenção da circulação do vírus e controle efetivo da
doença, entre as quais, o uso obrigatório de máscaras nos espaços públicos e fechados,
a partir dos 7 anos de idade, bem como o distanciamento social.
A Figura 1, extraída do sítio digital da covid-19 do país, mostra-nos a evolução de
dados epidemiológicos, ao longo do período da pandemia, até finais de agosto, ofere-
cendo uma fotografia da situação atual.

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 Cabo Verde: a primeira onda covid-19 nos Estados-Membros da CPLP de março a agosto de 2020

Figura 1. Evolução dos dados epidemiológicos 18 de março

até 27 de agosto de 2020

Fonte: www.covid19.cv3

Em 27 de agosto de 2020, a pouco mais de 5 meses de início, a pandemia havia

atingido oito das nove ilhas habitadas – menos a Ilha Brava –, com transmissão ativa
em Santiago, destacando-se aqui o concelho da Praia como o mais atingido (80% dos
casos acumulados do país), Sal respondendo por 15,5% dos casos e Fogo, que é a mais
recentemente atingida, ainda no início (0,8%). São esses três locais que constituem os
atuais principais focos de infecção.
Os casos registados apresentavam uma distribuição equitativa por sexo. Por gru-
pos etários, verificava-se que as pessoas em idade ativa, dos 20-60 anos, eram as que
apresentavam o maior número de casos, 2.556, representando 69,1% do total, dos
quais resultaram 8 óbitos, correspondente a uma letalidade de 0,31%.
Entre as pessoas mais idosas, de 60 a mais de 90 anos, acumularam-se 359
casos, que representam 9,7% do total, com um registo de 29 óbitos, ou seja, uma leta-
lidade de 8,08%.
Nas pessoas com menos de 20 anos, foram registados 784 casos (21,2% do total)
e 1 óbito, traduzindo-se em uma baixa letalidade de 0,13%.
Os óbitos ocorreram, na sua grande maioria, na Ilha de Santiago (78,9%), sendo o
concelho da Praia com a quase totalidade dos óbitos da ilha, excetuando-se dois casos.

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Outra característica dessa pandemia é que cerca de 70% dos casos confirmados
são assintomáticos, afetando, sobretudo, pessoas com idades compreendidas entre
20 e 40 anos (49,5% dos casos infetados); e menos de 5% são considerados casos
críticos3.
A distribuição por semanas epidemiológicas (Figura 2) permite visualizar a evolu-
ção dos casos confirmados da pandemia ao longo do tempo, com variações dos valores
semanais, mas com uma tendência linear crescente. Analisando a curva do gráfico por
semanas, repetem-se períodos de 3-4 semanas em planalto com valores semelhantes,
seguidos de picos e, novamente, planalto de dados, mas sempre em patamares numé-
ricos superiores, traduzindo um crescimento por surtos, uma irregularidade no apare-
cimento das infeções, provavelmente ligado ao tamanho e distribuição da população,
às formas de contaminação, provavelmente por casos assintomáticos, e à capacidade
instalada de testagem por PCR-RT para despistagem epidemiológica.

Figura 2. Cabo Verde covid-19: distribuição de casos por

semanas epidemiológicas entre 16-22/03 e 17-23/08 de 2020
450
391380
400
341
350
291
300 267265275 268
250
Nº de casos

194 199
200 179 178

150
76 84
100 59 60 70 63
44
50
3 3 1 3
0
1ª 2ª 3ª 4ª 5ª 6ª 7ª 8ª 9ª 10ª 11ª 12ª 13ª 14ª 15ª 16ª 17ª 18ª 19ª 20ª 21ª 22ª 23ª
-50

-100
Semanas Epidemiológicas

Fonte: Direção Nacional de Saúde, Serviço de Vigilância Integrada e Resposta /SVIR, 2020

Aspetos psicológicos da covid-19, respostas e atendimentos aos

afetados pela pandemia

Não obstante as medidas tomadas em termos epidemiológicos, sociais, econô-

micos e de equidade, não tardou, e o vírus, da Boa Vista, chegou à Ilha de Santiago;

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 Cabo Verde: a primeira onda covid-19 nos Estados-Membros da CPLP de março a agosto de 2020

e tão logo a São Vicente e às outras ilhas. Com ele, espalhavam-se a informação e a
desinformação, quase como uma epidemia paralela. Instalou-se o medo como sensa-
ção presente e recorrente. O Estado de Emergência decretado. A vida redirecionada.
Escolas esvaziadas. Trabalhos remotos. O confinamento. A incerteza. A solidão. O medo
presente e persistente. Impreciso e líquido, como diria Bauman4(31): “As oportunidades
de ter medo estão entre as poucas coisas que não se encontram em falta nesta nossa
época, altamente carente em matéria de certeza, de segurança e proteção. Os medos
são muitos e variados”.
Os primeiros diagnósticos – com o impacto agravado pelo primeiro diagnóstico
resultar no primeiro óbito – acentuaram outros tantos medos já previamente instalados
e indefinidos, que encontravam na pandemia a oportunidade de manifestarem-se.
Com o confinamento, as redes sociais passaram a funcionar como espaço de en-
contros, de manifestos, de catarse – o que poderia ter-se configurado em algo saudável,
mas que, por vezes, ultrapassava as fronteiras da intolerância, de alguma espécie de xe-
nofobia em relação às gentes das ilhas onde registavam-se casos positivos de covid-19.
O medo parecia estar movendo o cidadão comum do lugar-comum, sem que este
tivesse a dar-se conta. As chamadas na Linha Verde, disponibilizadas à população nesse
período, e apoiadas por um conjunto de profissionais médicos, enfermeiros e psicólogos,
clamavam por proteção, por respostas às infindáveis perguntas em busca de tecer algu-
ma certeza e segurança. Estava sendo declarada guerra contra o vírus que necessitaria
do envolvimento de toda a população; e ela, a população, cheia de incertezas e inde-
finições, clama, em linha, por proteção, por segurança, por alguma certeza legitimada
no assombro de contaminar-se, de adoecer, de necessitar de cuidados intensivos, de
perder pessoas próximas para a covid-19, de falecer. Ademais, buscava na Linha Verde
ouvidos que acolhessem suas questões, seus assombros, seu sentido de desproteção.
Alguém que ali estivesse de modo a não se deixar esquecer. Foram muitas as chama-
das dos cidadãos comuns, dos profissionais de saúde, que buscavam “simplesmente”
certificar-se de que alguém ali do outro lado da Linha atenderia ao seu chamado caso
necessitasse. Descodificar esses medos desordenados tornava-se uma desafiante tare-
fa imposta nesta nova ordem quotidiana continuamente em construção.
A cada dia, surgiam novas advertências globais, internacionais, nacionais, locais.
Flutuavam teorias e recomendações. Derivavam-se os medos de outras paragens; e
Cabo Verde começava a desenhar o que viria a se tornar quase o padrão da manifes-
tação pela covid-19 na sua população: o adoecer assintomático ou manifesto através
de sintomatologia leve. Desta junção entre medos derivados da experiência de outros
países e a manifestação quase sempre assintomática da infecção, os medos iniciais,

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

que até então perduravam nos sucessivos Estados de Emergência decretados, foram
sendo “desgarrados” dos perigos reais que os nutriam. E assim, “as reações defensivas
ou agressivas resultantes, destinadas a mitigar o medo, podem assim ser dirigidas para
longe dos perigos realmente responsáveis pela suspeita de insegurança”4(8).
Os medos que eram, a princípio, densos, evocando incansáveis cuidados, pru-
dência e segurança, foram sendo naturalizados, como se toda uma nação fosse apren-
dendo a conviver com eles na tentativa de libertar-se do pavor e da tensão inicial.
Dessa convivência, diferentes comportamentos, mais ou menos prudentes, foram ma-
nifestados, cada vez mais acintosamente por parte de alguns – de uma minoria, é
verdade, mas de uma minoria que renova a propagação do vírus e sentencia o coletivo
às permanentes restrições.
Pouco a pouco, vai-se reprimindo o horror ao perigo e tornando a vida com medo
algo tolerável, mesmo porque, com o passar do tempo e a situação inicial de suspensão
de atividades econômicas, turísticas e culturais persistir e atingir diretamente boa parte
da população da Ilha de Santiago e das ilhas eminentemente turísticas, como Sal e Boa
Vista, os medos passaram a ser redirecionados. A desaceleração econômica, o encer-
ramento persistente das fronteiras, a proibição da circulação de pessoas interilhas de
ou para ilhas com o vírus ativo, no momento, Santiago e Sal, evocaram outros medos,
multiplicaram preocupações, inauguram outros pavores.
O desemprego, a falta de rendimento no setor informal, a dificuldade na manu-
tenção de empresas privadas – neste momento, privadas ou quase privadas da sua
atividade econômica –, a fome, o agravamento de outros diagnósticos pelas faltas às
consultas de seguimento temendo o contágio nas estruturas de saúde, a comunicação
social que prioriza buscar falhas no cumprimento das medidas implementadas pelas
autoridades sanitárias em detrimento de ações educativas, a polarização política que
pouco ou nada contribuiu para a melhoria da informação e sensibilização da população
que vai se intoxicando com a permanência persistente do vírus ativo no país, com as
redes sociais – que muito sobre culpas e culpados apontam, mas muito pouco recomen-
dam ou sugerem possíveis soluções. A intolerância parece ser uma das características
sociais que descarrilhou desgovernadamente ao longo desta pandemia. Surgem hordas
de “iluminados”, teorizando como se tivessem adotado a crise, que já ultrapassa e muito
as fronteiras sanitárias e necessita retomar a ordem ou propor uma nova ordem à toda
a desordem por ela provocada.
O confinamento limitou um tanto a propagação do vírus, mas acarretou outros
agravos, nomeadamente em relação às situações de violência baseada no gênero (VBG)
e violência sexual infantil. Segundo dados do Instituto Cabo-verdiano para Igualdade e

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 Cabo Verde: a primeira onda covid-19 nos Estados-Membros da CPLP de março a agosto de 2020

Equidade de Género (ICIEG), nos meses de abril e maio foram registadas 289 denúncias
de VBG na Polícia Nacional, tendo sido de 267 o número de queixas no mesmo período,
em 2019, e permanecendo a Cidade da Praia como maior referência, somando 71 des-
sas denúncias. Em relação à violência sexual infantil, segundo o Instituto Cabo-verdiano
da Criança e do Adolescente (ICCA), os dados de 2020 registam 83 casos denunciados
entre janeiro e julho, podendo, o período de isolamento social, ter agravado a situação,
pois estudos anteriores5 apontam a prevalência de situações de abuso sexual infantil
intrafamiliar em Cabo Verde, o que, no período de confinamento, desprotege a vítima e
dificulta a fuga, o pedido de ajuda, a denúncia.

Considerações sobre o futuro: a recuperação, uma segunda onda

O futuro pode parecer brumoso; os riscos, imprevisíveis. Neste momento, a saú-

de parece ter-se convertido naquilo que “se gasta” em busca de prazer. Do prazer do
desconfinamento, da convivência social, da ousadia de mal-usar ou tirar a máscara em
algum momento coletivo do dia, de baixar a guarda com os protocolos de higiene e eti-
queta respiratória.
O futuro é incerto para todos, e essa incerteza poderá gerar questionamentos
frouxos e inconsequentes utilizando uma roupagem pseudocrítica, ousada e aparente-
mente lúcida do tipo: valerá a pena este “sacrifício” de seguir as recomendações para
evitar uma infecção que poderei vir a ter, talvez só de forma leve ou assintomática? E na
iminência de viver o dia de hoje como se não houvesse amanhã, nessa busca incessan-
te por prazeres imediatos – sobretudo a camada jovem da população, que parece es-
quecer que viver o hoje como se não houvesse amanhã perde todo o sentido se houver
amanhã. Isto é, que o sentido do amanhã é a continuidade do hoje e que, por mais desa-
lentador que o futuro possa parecer, consumi-lo hoje, de forma inconsequente, poderá
gerar, no momento e situação atual, comportamentos de risco que sugiram, provoquem
e antecipem danos de grande porte, individuais e/ou coletivos e até mesmo a morte.
Nesse contexto, entre as medidas tomadas, a declaração do “Estado de Emergên-
cia” talvez tenha permitido moldar o que será o futuro da pandemia em Cabo Verde, a
par do que for acontecendo com a pandemia, sobretudo pelos bons efeitos que forem
sendo analisados e aproveitados como lições.
Constata-se uma melhoria na consciencialização da população sobre as medi-
das de prevenção e o controlo da covid-19. Segundo os dados do estudo CAP, realiza-
do pelo INSP sobre comportamentos, atitudes e práticas/CAP6, 90% da população tem

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

conhecimento sobre as características do vírus e da sua transmissão; há uma melhor

preparação do setor da saúde com melhoria de medidas preventivas e com destaque
pelo interesse na tomada de decisões, ocasionadas pelos resultados do estudo CAP e
do Inquérito soroepidemiológico7 e relacionadas com covid-19; um envolvimento maior
de outros setores, e um aumento da disponibilidade destes nas respostas à pandemia;
uma articulação e empenhamento de todos os setores sociais e econômicos parceiros
na coordenação da luta contra a covid-198; um engajamento político, traduzido em ini-
ciativas normativas, regulamentares e legislativas essenciais para fortalecer a lideran-
ça e vontade política em controlar a pandemia, considerar esse combate um desígnio
nacional e uma peça essencial para a mobilização dos apoios de parceiros nacionais e
internacionais.
Esse conjugar de esforços criou as condições para que alguns resultados, difíceis
em outras circunstâncias, fossem sendo alcançados e modelassem a situação atual. O
confinamento da transmissão da infecção a algumas ilhas; um controlo eficaz da trans-
missão, traduzida pelas taxas de ataque reduzidas nas ilhas afetadas; um aprendizado
para o reforço e alargamento das respostas do sistema de saúde são alguns exemplos.
No entanto, com o levantamento das medidas de emergência, em 31 de maio, a restitui-
ção do direito de circulação às pessoas, a sua deslocação, nomeadamente de retorno
aos locais de origem, contribuíram para o país assistir a um aumento de casos, mas de
crescimento moderado, há mais de dez semanas de evolução epidemiológica (Figura 2).
O encerramento dos aeroportos e da ligação com o exterior ocasionou atrasos na
disponibilização de consumíveis e reagentes do laboratório, máscaras, equipamentos
hospitalares, pela nossa dependência externa nessa matéria. A insuficiência de recur-
sos humanos para gestão e investigação de casos e limitação de recursos financeiros
para aquisição de equipamentos, recrutamento do pessoal adicional e para manter os
espaços de isolamento, bem como a fraca adesão da população às medidas preventivas
de confinamento domiciliar e distanciamento físico, são constrangimentos que obriga-
ram as autoridades do país a repensar a sua estratégia de comunicação para melhorar
as respostas.
Por tudo isso, o futuro é ainda incerto; os riscos, imponderáveis. Do ponto de vis-
ta epidemiológico, a segunda onda pode ser um fato, mas não uma fatalidade. Depen-
derá, por um lado, do comportamento do vírus, das novas características que ele possa
adotar em sucessivas mutações ou da imunidade que poderá resultar para proteger,
secundariamente, as pessoas que não forem infectadas na primeira onda. Por outro,
das atitudes de relaxamento e desistência de adoção das medidas individuais restriti-
vas e de fracos resultados palpáveis a olhos comuns ou displicentes, na esperança de

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 Cabo Verde: a primeira onda covid-19 nos Estados-Membros da CPLP de março a agosto de 2020

que não serão infectadas ou afetadas. Necessitará, sobretudo, dos conhecimentos e

produtos científicos que possam acontecer proximamente e da sua aplicação prática
em vacinas, em novas abordagens e tratamentos, na modelagem dos comportamen-
tos. Precisará, certamente, da recuperação sanitária, educacional, social, econômica e
financeira e da repercussão dessas recuperações na vida dos indivíduos, das empresas
e da sociedade, no seu todo, pressionados que foram nesse período calamitoso que
persiste em se manter.
Há crises que acontecem sem anúncio, que chegam e se instalam em silêncio.
Esta, apesar de anunciada, pareceu ter estado silenciosamente velada; e neste silên-
cio ensurdecedor, desdobrou-se. Logo, tornou-se difícil suportar o medo que provocou.
Desse modo, há quem opte por colocar os fones nos ouvidos com alta música e fugir à
solidão que aterroriza, aglomerando-se como se buscasse refúgio, segurança, proteção.
O medo não é imaginário: há cada vez mais pessoas infectadas, mortes – as notícias
comprovam! O medo cresce. Torna-se insuportável manter-se isolado, com medo de ser
excluído, esquecido. É quase intolerável o pavor de manter-se um seguidor das regras,
solitário e indefeso. Na luta contra esse sentido de desamparo, a busca de sensações,
de vivenciar experiências novas e diversificadas, incorporando o risco da atual situação
pandêmica, tomando o risco como meio de atingir os objetivos de agrupamento e sen-
tido de pertença, fatores importantes para suportar o desamparo e na contramão do
controle da pandemia.
Desse modo, surge uma questão de saúde mental que clama por cuidado, segu-
rança e proteção, em que o medo individual e abstrato desta catástrofe acaba por se so-
brepor à situação pandêmica, coletiva e real, desafiando os seus esforços de superação;
e quando não é possível contar com uma rede de apoio, tornam-se ainda mais comple-
xos e de difícil compreensão, inaugurando ou intensificando a impotência que provocam.
Os medos sinalizam a carência de habilidades, de ferramentas que não são um conjunto
estandardizado, mas uma combinação entre as ameaças percebidas diante da situação
de perigo e da forma que se reage a estas. A batalha contra o medo é individual e poderá
ser aprendida, as habilidades podem ser reforçadas para que haja um reconhecimento
e incremento dos recursos individuais, tendo em conta que responderá melhor às reco-
mendações uma população mais segura, amparada e autoconfiante.

71
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

O que a pandemia nos ensinou sobre o país, as suas gentes, as suas

capacidades, a sua resiliência, as suas fragilidades

Toda esta vivência precisa representar muito mais que um lembrete às situações
futuras. Esta pandemia veio revelar as fragilidades sanitárias e econômicas de peque-
nos estados insulares como é Cabo Verde, com uma forte dependência externa quer
para o crescimento econômico (turismo), quer para adequada resposta a situações sani-
tárias. Por outro lado, pode constituir uma oportunidade para a criação e a consolidação
de um sistema nacional de saúde mais forte e resiliente por meio de um aumento de
investimento na área da saúde como princípio para atrair outros investimentos.
Pessoas foram contaminadas, pessoas faleceram porque não conseguiram evitar
o contato de proximidade, porque pouco ou nada foram responsabilizadas por isso e por-
que boa parte delas não conseguiu manter um estado mental positivo diante da agonia
de várias ordens. Torna-se imprescindível cuidar da saúde mental da população como
proposta preventiva e em uma perspectiva de saúde pública, para tornar a população
paulatinamente responsável, como tanto foi dito nas recomendações sanitárias: “seja-
mos um agente de saúde pública”9.
As lições são várias, e esta história vivida jamais repetir-se-á, de modo que pode-
remos estar mais preparados para crises epidêmicas vindouras se realmente nos debru-
çarmos sobre esta crise atual com honestidade. Nesse sentido, precisamos:
Olhar, analisar e decidir sobre aspetos sanitários que apresentam fragilidades
para estarmos precavidos para que outra onda, outra pandemia ou o recrudescimento
de situações que já nos aflijam não nos apanhem desprevenidos;
Reforçar as medidas de vigilância sanitária e epidemiológica, de detecção e isola-
mento precoces para estarmos preparados para os inesperados das epidemias, na base
da estratégia “testar, diagnosticar, isolar, tratar e seguir” para uma resposta imediata
com desaceleração da dinâmica de transmissão;
Considerar fundamental uma integração institucional entre todos os setores so-
ciais e econômicos, privados e públicos, para suportar um desenvolvimento geral e sani-
tário efetivamente sustentável, a favor do bem-estar das pessoas;
Fortalecer o SNS para melhorar a resposta atempada, promocional, preventiva e de
tratamento precoce das situações crônicas e degenerativas, sobretudo aquelas às quais é
imputada, habitualmente, a maioria das causas colaterais das mortes por covid-19;
Fazer da saúde um desígnio nacional, implantado em todas as políticas, essencial
para o desenvolvimento geral da nação e estar mais atentos ao caos que uma doença,
a covid-19, provocou.

72
 Cabo Verde: a primeira onda covid-19 nos Estados-Membros da CPLP de março a agosto de 2020

Para além da saúde, há outros setores enfermos, nomeadamente e fortemente a

economia que, se não receber cuidados, se não forem encontradas soluções criativas,
volta o setor da saúde a padecer. É crescente a busca de cuidados de saúde mental por
sintomas de ansiedade, de pânico, de depressão, das ideias de suicídio. As fragilidades
que se conseguia manter à sombra vieram à luz. Nota-se – e é preciso que se diga – uma
reação positiva da população à procura de cuidados de saúde mental. Quiçá a pande-
mia da covid-19 esteja conseguindo quebrar um pouco o estigma dessa busca; e cuidar
da saúde mental inicie uma trajetória reconhecida como sendo de qualidade de vida. É
preciso não desistir da esperança.

Referências

1. Ministério da Saúde e da Segurança Social. Direcção Nacional da Saúde. Plano Nacional de

Contingência Covid-19 [Internet]. Direção Nacional de Saúde: DNS/01/020 [citado 2020. Ago.
21]. Disponível em: https://covid19.cv/wp-content/uploads/2020/03/PLANO-NACIONAL-DE-
-CONTING%C3%8ANCIA.pdf

2. República de Cabo Verde. Decreto Presidencial nº 06, de 28 de março de 2020. Declaração

de estado de emergência justificada por calamidade pública. Boletim Oficial [Internet]. 28 mar.
2020 [citado 2020.ago.21]. Disponível em: https://covid19.cv/wp-content/uploads/2020/04/
BO-38-DP-06_RES-109-IX-2020.pdf

3. Ministério da Saúde e da Segurança Social. Direcção Nacional da Saúde. Boletim epidemiológico

do Serviço de Vigilância e Resposta [Internet]. [acesso 2020.ago.22]. Disponível em: www.covid19.cv.

4. Bauman Z. Medo Líquido. Rio de Janeiro: Jorge Zahar; 2008.

5. Comissão Nacional para os Direitos Humanos e a Cidadania. Estudo Diagnóstico sobre o perfil dos
condenados por crimes sexuais contra menores: conhecer para melhor intervir. Praia: CNDHC; 2017.

6. Instituto Nacional de Saúde Pública. Relatório do Estudo: conhecimentos, atitudes e práticas

sobre à Covid-19 na população residente em Cabo Verde [Internet]. Praia; 2020 [citado 2020.
ago.25], https://covid19.cv/wp-content/uploads/2020/07/RELAT%C3%93RIO-FINAL-CAP_CO-
VID-19_INSP-17-07.pdf

7. Instituto Nacional de Saúde Pública. Estudo sero-epidemiológico COVID19. Praia; 2020.

8. Instituto Nacional de Estatísticas. Avaliação do impacto da pandemia da COVID-19: Inquérito

rápido às empresas. Praia: INE; 2020.

9 Portugal, Direção-Geral de Saúde Conselho da DGS, TSF 2020.mar.16.

73
 CAPÍTULO 3

A PRIMEIRA ONDA COVID-19 NOS

ESTADOS MEMBROS DA CPLP:
O CASO DA GUINÉ-BISSAU

Magda Robalo, MD, MSc1

Plácido Cardoso, MD2
Jamila Bathy, MD3
Joana Cortez, MD, MPH4
Rachel Schwartz5

1. Alta Comissária para a COVID-19.

2. Secretário do Alto Comissariado para a COVID-19.
3. Diretora Clínica do Hospital de Cumura.
4. Consultora OMS Guiné-Bissau.
5. Economista no Ministério da Saúde Pública da Guiné-Bissau.
 A Primeira Onda COVID-19 nos Estados Membros da CPLP: o caso da Guiné-Bissau

Resumo

A pandemia de covid-19 na Guiné-Bissau evolui com um pano de fundo de crise política

agudizada pela disputa pós-eleitoral. A fragilidade do sistema de saúde condicionou
a capacidade do país em confrontar este desafio global. As medidas de contenção da
propagação da pandemia tiveram um impacto social e econômico dramático. A suspen-
são da campanha da castanha de caju, principal produto de exportação, afetou toda
a cadeia de empresários e empreendedores envolvidos nessa atividade econômica. O
recolher obrigatório, o encerramento de fronteiras, escolas e mercados, e proibição de
circulação de transportes públicos privou famílias inteiras das suas fontes de rendimen-
to diárias e causou um empobrecimento generalizado. A primeira onda caracterizou-se
por cerca de oito semanas de evolução exponencial e disseminação para as regiões,
elevada taxa de infecção de profissionais de saúde e grande reticência e ceticismo da
população quanto à existência da doença. A solidariedade nacional e internacional, as
parcerias público-privadas, o envolvimento do poder tradicional e religioso, o recurso à
tecnologia e a mudança do paradigma em relação à delegação de tarefas são alguns
dos traços marcantes da gestão desta pandemia, que expandiu as desigualdades so-
ciais e acentuou as clivagens políticas.

Palavras-chave: COVID-19. Pandemia. Desafios. Instabilidade política. Sistema de saúde.

Introdução

A Guiné-Bissau registou o seu primeiro caso de covid-19 em 24 de março de 2020;

e o primeiro óbito ocorreu em 26 de abril, dando seguimento a uma onda de crescimen-
to exponencial de casos, a uma situação de pânico e de sobrecarga dos serviços labora-
toriais e de vigilância epidemiológica. Em menos de dois meses, em 17 de maio, o país
já havia registado mil casos dessa doença.
Nessa época, ainda não dispunha de infraestrutura de isolamento de casos sus-
peitos e/ou confirmados, assim, adotou uma estratégia de isolamento domiciliar desses
casos, o que deu origem a uma rápida evolução do cenário da pandemia, passando de
casos importados à transmissão local e, em seguida, à transmissão comunitária na ca-
pital, Bissau, com extensão a duas regiões do país, Biombo e Cacheu.
Com uma população de um pouco menos de 2 milhões de habitantes, e a braços
com uma grave crise sociopolítica, a Guiné-Bissau registou, em um curto período, uma

75
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

elevada taxa de infecção de governantes, quadros médios de instituições governamen-

tais, agentes de saúde, forças de defesa e segurança e empresários.
Os mecanismos de gestão da pandemia viriam a ser ajustados dois meses após
a notificação do primeiro caso, em um esforço para travar a evolução da pandemia. As
fronteiras e as escolas foram encerradas, instaurou-se o estado de emergência com
recolher obrigatório e foi instalada uma cerca sanitária entre as regiões, para além de
outras medidas de confinamento e de restrição de movimentos das populações, com o
intuito de desacelerar a progressão da epidemia e reduzir a transmissão da infecção.
Como em vários outros países, essas medidas foram adotadas praticamente sem
adaptação ao contexto social, cultural e econômico, o que rapidamente levou à resistên-
cia por parte das populações e desencadeou uma onda de desconfiança relativamente
à existência da doença no país, associado à crise política vigente.

Figura 1. Evolução semanal dos novos casos de covid-19

400
350 317
297
300 271

250
197
#Casos

200
133 121 135
150 97 110
85
100 51 49 45 56 61 56 40
33 41 30 28
50 2 16 22 10
0
13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37
Semanas epidemiológicas

Contexto

A Guiné-Bissau conheceu duas fases durante a primeira onda de evolução da co-

vid-19. A primeira evoluiu da notificação dos primeiros casos em março de 2020 (sema-
na epidemiológica 13) até à semana epidemiológica 23, quando teve início a segunda
fase, com a extinção da Comissão Inter-Ministerial, que foi substituída pelo Alto Comis-
sariado, instituído por Decreto Presidencial de 5 de junho de 2020.
O país escapou à devastadora epidemia de Ebola que assolou, entre 2014 e
2016, três países da África ocidental, entre os quais, um dos seus vizinhos fronteiriços, a
Guiné-Conakry. Contudo, logo foi inscrita na lista dos países africanos afetados pela co-
vid-19, já depois de, em 11 de março de 2020, a Organização Mundial da Saúde (OMS)

76
 A Primeira Onda COVID-19 nos Estados Membros da CPLP: o caso da Guiné-Bissau

ter declarado que o novo Coronavírus evoluía sob a forma de uma pandemia.
Com uma população essencialmente jovem (60% da população tem menos de 25
anos de idade), a Guiné-Bissau é um país instável e consequentemente frágil, devido
a uma crônica crise político-militar que data dos primórdios da sua independência. O
sistema de saúde é ineficiente, insuficientemente financiado (nos últimos 10 anos, as
despesas públicas em saúde representaram, em média, 3.5% das despesas totais (ou
0.7% do PIB)1,) e mal gerido, devido às frequentes mudanças no sistema de governação
e de liderança e à falta de investimento estratégico. As taxas de mortalidade materna e
infantil são das mais elevadas do mundo, a esperança de vida é baixa (59,8 anos)2 e o
rácio médico por 100 mil habitantes é inferior (1 médico por 5,964 habitantes)3 ao limiar
recomendado pela OMS.
A maioria da população vive no limiar da pobreza extrema e longe (mais de 5 km)
das unidades de saúde. O índice de alfabetização é baixo, e a taxa de prevalência do
HIV/aids é a mais alta da costa ocidental de África.
O índice de desenvolvimento humano tem sido consistentemente baixo, sendo
considerado um dos países mais pobres do mundo. A taxa de crescimento econômico
está estimada em 4.5% em 20191 e a forte dependência na monocultura do caju tem
condicionado o crescimento do PIB.
As previsões de crescimento econômico situavam-se em 5% para 2020, mas está
agora estimado que o PIB só irá crescer de 1,5% a 3,1%, dependendo da evolução da
pandemia. A baixa no preço da castanha de caju, associada à baixa da sua procura e da
capacidade de exportação estão na origem desse cenário menos favorável.
A urbanização é galopante, com um acelerado crescimento de subúrbios de habi-
tações precárias e insalubres nas imediações da capital, constituindo um enorme pro-
blema para a prestação de serviços de saúde, educação, acesso à água potável, sanea-
mento, eletricidade e outros serviços.
As infraestruturas rodoviárias são antigas, o que torna a evacuação de doentes e
a mobilidade intra e inter-regional muito difícil, apesar de ser um país muito pequeno
geograficamente.
No Relatório sobre o Índice de Segurança Sanitária Global de 2019, a Guiné-
-Bissau ocupa a posição 186, dentre 195 países, com um total de 20 pontos/100 na
avaliação global, muito abaixo da média, revelando falta de capacidade para enfrentar
uma emergência de saúde pública. Já em termos de detecção precoce e notificação de
epidemias com potencial de expansão internacional, o país está classificado na posição
145, com 23,4 pontos. Na avaliação da capacidade de resposta rápida e de controle
da expansão de uma pandemia, a Guiné-Bissau tem 17,8 pontos e situa-se na 190ª

77
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

posição4. Esperava-se que as lições aprendidas durante a fase de preparação para uma
possível epidemia de Ebola pudessem servir para colocar a Guiné-Bissau em um melhor
patamar de resposta, com retenção de experiência e práticas, mas ficou registado, com
esses resultados, que tal não foi o caso.

O período pré-pandemia

Em 26 de janeiro de 2020, o Ministério da Saúde Pública (Minsap) dava conta

ao país, por meio da sua página nas redes sociais e dos órgãos de comunicação social,
da existência de uma nova doença do foro respiratório, de contornos ainda pouco cla-
ros, declarada pela OMS e que ainda não tinha critérios para ser declarada como uma
Emergência de Saúde Pública de Âmbito Internacional. O Minsap exortava também a
população a adotar as medidas preventivas recomendadas pela OMS.
O Centro de Operações de Emergência em Saúde (Coes) foi ativado e iniciou as
suas reuniões de coordenação entre Governo e parceiros, em 29 de janeiro de 2020.
O rastreio de passageiros a partir dos Pontos de Entrada, nomeadamente em nível do
Aeroporto Internacional Osvaldo Vieira, foi operacionalizado; e o Ministério dos Negócios
Estrangeiros e das Comunidades envolveu-se em contatos com a China, dada a impor-
tante comunidade de estudantes guineenses presentes nesse país, que estava a braços
com a epidemia, dos quais várias centenas regressaram à Guiné-Bissau entre fevereiro
e março, de forma intempestiva e não programada, mas controlada pelas autoridades
sanitárias por meio da gestão dos pontos de entrada e de visitas domiciliares.
Foram iniciadas as atividades de informação e sensibilização da população, com
a produção de cartazes e mensagens para as rádios na língua nacional e em línguas
tradicionais dos vários grupos étnicos.
Em 5 de fevereiro, o governo reuniu a mais alta instância de coordenação, com a
presença de embaixadores e representantes de organismos internacionais, presidida
pelo Primeiro-Ministro. No decorrer dessa reunião, foi aprovado o primeiro Plano de
Contingência.
Os números gratuitos (1919/2020) do Centro de Chamadas foram ativados, em
colaboração com as operadoras de telecomunicação MTN e Orange, em uma parceria
público-privada que ainda está em curso, nesse e em vários outros domínios.
Os membros do Fórum de Jornalistas Promotores da Saúde e os jornalistas de
demais órgãos de comunicação social foram formados e sensibilizados sobre a doença
em 18 de fevereiro, em um exercício de colaboração entre o Minsap e a OMS. Conferên-

78
 A Primeira Onda COVID-19 nos Estados Membros da CPLP: o caso da Guiné-Bissau

cias de Imprensa semanais foram instituídas e realizadas todas as sextas-feiras, para

educar, informar e sensibilizar a população sobre a evolução da doença e as medidas de
prevenção. A essa altura, a OMS já havia declarado a epidemia como uma Emergência
de Saúde Pública de Âmbito Internacional, e a África já tinha registado os seus primeiros
casos de coronavírus.
Em 27 de fevereiro, ocorreu uma mudança no sistema político-institucional em vi-
gor, um acontecimento que interrompeu os esforços em curso para prevenir a entrada e
responder eficazmente à ameaça do novo coronavírus. Um novo processo de preparação
e resposta ao novo coronavírus foi iniciado em 5 de março, tendo a OMS declarado, em
11 de março, que o mundo estava enfrentando uma pandemia, a primeira do século XXI,
100 anos após a “gripe espanhola”.

Os bastidores da luta contra a covid-19 por profissionais

voluntários

A possibilidade eminente de surgimento de casos de covid-19 na Guiné-Bissau,

em uma altura de conturbada situação política e mudanças da estrutura diretiva do
Minsap, desencadeou, no seio de um grupo de médicos especialistas nacionais e es-
trangeiros, bem como profissionais que atuam em outras áreas da saúde, uma grande
preocupação. Decidiram realizar, de forma voluntária, reuniões técnicas presencias e
virtuais. Por inúmeras ocasiões, os encontros duraram horas a fio, por vezes noite aden-
tro. Estudaram vários protocolos clínicos internacionais, acompanharam as experiências
de outros países perante a covid-19 – aquela que viria a ser a mais temida pandemia
até então conhecida.
Criaram um grupo de trabalho no WhatsApp e, por meio dessa rede de comunica-
ção, partilharam vários artigos científicos, normas de orientações de outros países, bem
como planos de contingência. Discutiu-se a pertinência ou não de suas adaptações ao
contexto guineense.

Evolução da pandemia

Em 11 de março de 2020, a OMS declarou que o mundo estava perante uma pan-
demia causada pelo novo coronavírus, posteriormente designado como coronavírus da
síndrome respiratória aguda grave 2 (SARS-CoV2), agente causal da doença conhecida

79
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

por covid-19. Em 18 de março, as fronteiras da Guiné-Bissau foram encerradas; e, em

27 de março, foi declarado o Estado de Emergência, que viria a ser renovado por oito
vezes, até ser suspenso em 8 de setembro de 2020.
Na Guiné-Bissau, os dois primeiros casos (importados) foram notificados em
25 de março de 2020, e o primeiro óbito foi registado em 26 de abril de 2020, ori-
ginando uma expansão comunitária que iria registar um aumento exponencial de
casos em poucas semanas. Efetivamente, entre 26 de abril e 1º de maio de 2020, o
país quadruplicou o seu número de casos notificados, passando de 73 a 288, sem
possibilidades de isolamento institucional dos casos confirmados e suspeitos. Esse
fato contribuiu para a evolução da pandemia de transmissão local à transmissão co-
munitária em um curto período. Em 17 de maio, havia cerca de mil casos de covid-19
registados no país.
Ao mesmo tempo que os casos importados transmitiam a infecção localmente,
registava-se o crescimento de vários casos com origem em um empresário estrangei-
ro infectado, que faleceu no seu país de origem, e que infetou um certo número de
empresários com quem esteve em contato durante a sua semana de permanência no
país, propagando assim a doença para as regiões de Biombo e Cacheu. Estavam reu-
nidos os ingredientes para uma expansão comunitária da pandemia.
A ocorrência do primeiro óbito em menos de 24 horas após admissão do paciente
no maior hospital do país constituiu um ponto de viragem na evolução da pandemia. O
sistema de diagnóstico laboratorial e de vigilância epidemiológica mostraram-se inca-
pazes de responder à demanda, e gerou-se uma sobrecarga do sistema de saúde. Um
grande número de profissionais de saúde, governantes, políticos, agentes de segurança
e pessoal administrativo foi infectado, devido à aglomeração em torno de atividades
políticas em curso e à falta de medidas de prevenção.

Figura 2. Evolução da pandemia na Guiné-Bissau

80
 A Primeira Onda COVID-19 nos Estados Membros da CPLP: o caso da Guiné-Bissau

Estratégias de resposta

O Estado de Emergência vigorou na Guiné-Bissau de 27 de março a 8 de setem-

bro de 2020, com regimes variados de restrição dos direitos, liberdades e garantias da
população. Medidas de prevenção foram adotadas, com base na lavagem frequente das
mãos com água com lixívia ou água e sabão, no confinamento domiciliar para todos, e
só mais recentemente introduziu-se o uso universal de máscaras sociais.
Em termos de gestão clínica, a política adotada foi de manter em isolamento domi-
ciliar os casos suspeitos e confirmados, até à ocorrência do primeiro óbito, que causou
algum pânico no seio da população e levou a uma grande afluência em nível do Labora-
tório Nacional de Saúde Pública e aumento significativo no número de pessoas testadas.
Desenhou-se então uma estratégia de isolamento de casos em hotéis, estratégia
essa que viria a ser abandonada por falta de sustentabilidade. Os casos suspeitos eram
rastreados em consultas de triagem para doentes respiratórios e hospitalizados, em
função da sua gravidade.
A vigilância epidemiológica continua a ser um pilar importante do combate à pan-
demia, associada ao seguimento domiciliar dos casos confirmados e contatos. De uma
primeira fase de colheita manual dos dados, o país está agora utilizando soluções digi-
tais para facilitar a recolha e o tratamento rápido e atempado dos dados, que podem ser
partilhados com todos em tempo real.
A prevenção e o controle da infecção são uma das estratégias-chave do dispositivo
de contenção da pandemia e um pilar ativo em termos de formação dos profissionais
da saúde, uma categoria que se tornou uma vítima colateral da fragilidade do sistema
de saúde.
A comunicação de risco e o engajamento comunitário não foram estratégias privi-
legiadas no início da pandemia, o que dificultou a aderência da população às medidas
de prevenção e impactou negativamente o comportamento individual e coletivo em re-
lação à doença.
Tendo entrado na lista dos países com casos notificados de covid-19 com um
único laboratório capaz de realizar testes em real time de Reverse Transcription Polyme-
rase Chain Reaction (RT-PCR), rapidamente se instalaram os estrangulamentos relacio-
nados com as limitadas capacidades de responder à demanda e entregar os resultados
laboratoriais a tempo para uma notificação atempada e seguimento eficaz dos casos
positivos. Esse fato desestabilizou a vigilância epidemiológica e complicou o seguimento
dos contatos, à medida que a transmissão comunitária se instalava à volta de focos de
transmissão relativamente identificados.

81
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

A pesquisa operacional, sobretudo em relação a conhecimentos, comportamen-

tos, atitudes e práticas da população, foi introduzida como forma de melhor orientar as
estratégias de comunicação, engajamento comunitário e redução da transmissão da
infecção.
Uma equipe de profissionais de saúde cubanos e a assistência técnica da OMS
têm complementado os esforços dos médicos, enfermeiros, técnicos de laboratório, hi-
gienistas e outros profissionais na luta contra a pandemia.
A ajuda internacional de caráter humanitário tem apoiado o país no aprovisiona-
mento de materiais, equipamentos e consumíveis necessários à prevenção e ao contro-
le da infecção e ao manejo de casos, incluindo o fornecimento de oxigênio.

Figura 3. Evolução da capacidade laboratorial

Amostras testadas Casos confirmados

5 000
3960 3853
4000
2649 2788
3000
#Casos

2000
753 1047
1000 384 323 213
33
270
0 8
Março Abril Maio Junho Julho Agosto
Meses

A interface entre a saúde pública e a medicina hospitalar

Uma das grandes fragilidades do sistema de saúde da Guiné-Bissau é a falta de

uma rede de estruturas hospitalares funcional e eficaz, com um serviço de referência e
contrarreferência de doentes, profissionais e serviços organizados por especialidades,
com serviços diferenciados, especializados e cuidados intensivos, obedecendo a um sis-
tema matricial de interdependência de serviços, tendo o doente como elemento central.
Essa carência teve um impacto significativo na gestão dos doentes por covid-19 e na
propagação de infecções nosocomiais pelo coronavírus.
A Guiné-Bissau é um país tropical que não dispõe de uma unidade de interna-
mento por doenças infecciosas, o que dificultou o isolamento dos primeiros casos diag-
nosticados de covid-19. O país não dispõe de uma plataforma de rede hospitalar. Não
existe um repositório de informações que permita o conhecimento da real capacidade

82
 A Primeira Onda COVID-19 nos Estados Membros da CPLP: o caso da Guiné-Bissau

ou potencialidade das instituições hospitalares, quer do ponto de vista técnico, recur-

sos humanos ou materiais, independentemente de a natureza das instituições serem
públicas ou privadas de cariz social ou outra. Essa ferramenta facilitaria uma avaliação
rápida e eficaz das estruturas perante uma situação de emergência e a sua adequação
às necessidades.
As instituições hospitalares não são autônomas financeiramente, não gerem os
seus recursos humanos de forma autônoma e as suas estruturas administrativas e de
governação não são independentes na forma de exercer a gestão hospitalar. Perante
cenários de crise, é importante que as instituições hospitalares sejam capazes de solu-
cionar problemas sob a sua responsabilidade; por exemplo, a disponibilidade de enfer-
marias e camas para internamentos de casos de covid-19 deveria ser um problema para
as instituições hospitalares, que, ao elaborar o seu plano de contingência, deveriam
encontrar espaços adequados para isolar doentes de covid-19.
Os hospitais de referência devem ser priorizados do ponto de vista da sua fun-
cionalidade, dotados de recursos em todos os domínios e bem geridos. A título de
exemplo, as enfermarias no principal hospital do país não dispõem de rampas de
oxigênio, a fábrica de oxigênio encontrava-se avariada e o aparelho de radiologia não
funcionava. Sem contar com o deficit permanente de recursos humanos efetivos, ma-
teriais e equipamentos.
A medicina hospitalar sempre foi o parente pobre da medicina guineense. Nun-
ca se valorizou o médico do doente, a medicina familiar não é um conceito que tenha
ganhado terreno e que se tenha implantado. Muitos médicos abandonaram a prática
clínica ou pelo menos deixaram de se dedicar integralmente aos hospitais públicos.
Perante a pandemia, era imperativo a existência de uma vertente forte de saú-
de pública e outra vertente hospitalar capaz de dispensar cuidados intensivos e
diferenciados.
No início da pandemia, a diferença entre a gestão clínica hospitalar e a gestão de
casos na comunidade não era clara, assim como também havia falta de compreensão
sobre a importância que cada um desses pilares representava, no conjunto das com-
ponentes de resposta à pandemia. O principal centro de covid-19 no país, sendo um
centro para internamento de doentes complexos e graves, não foi gerido “ab inicio” por
um especialista clínico.
Os cuidados médicos intermédios ou intensivos ainda estão pouco desenvolvidos.
O país não dispõe de uma verdadeira unidade de cuidados intensivos, não consegue
gerir doentes sedados, entubados e ventilados mecanicamente. Muitos profissionais de
saúde carecem de capacitação na abordagem do doente crítico.

83
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Foi necessário incluir no protocolo nacional de tratamento da covid-19 ferramen-

tas básicas de manuseio de oxigenioterapia e tratamento de algumas doenças médicas
descompensadas. A pandemia veio pôr a nu as carências em formação especializada de
médicos, tanto de saúde pública como de intervenção hospitalar.
Deu-se pouca atenção às outras situações especiais, nomeadamente à população
pediátrica, às grávidas, aos doentes cirúrgicos e aos doentes não covid. Não houve equi-
pes de profissionais especializados para atendimento de casos pediátricos ou grávidas
com covid-19 e os blocos operatórios não foram preparados para cirurgias de casos
dessa doença.
A ausência de uma abordagem holística do paciente e do sistema é a causa prin-
cipal dessa negligência quase involuntária.
Apesar desse cenário pouco otimista, a melhoria progressiva do deficit de oxi-
gênio, várias formações de capacitação aos profissionais implicados no tratamento
de doentes com covid-19, a chegada de equipamentos médicos ao país, inicialmente
fruto de doações ad-hoc e apoio técnico médico, pela OMS, que deu resposta inicial
com a chegada da primeira equipe médica de emergência e posteriormente da Equipe
Cubana; foi possível, a partir de inícios de junho, montar e utilizar os primeiros venti-
ladores não invasivos no tratamento do doente respiratório agudo grave. As equipes
clínicas começaram, dessa forma, a assistir às primeiras altas bem-sucedidas dos
doentes graves.

As parcerias público-privadas

A pandemia de covid-19 veio demonstrar, se ainda fosse necessário, que o setor

da saúde não se limita ao Ministério da Saúde e que o atingimento dos objetivos de
mais e melhor saúde para a população depende da participação efetiva e coordenada
de todos os atores, incluindo os da sociedade civil, do setor privado e as comunidades.
A resposta à pandemia na Guiné-Bissau contou com a colaboração de vários
parceiros nacionais, cuja intervenção foi determinante para ajudar a mitigar o impacto
negativo da pandemia. Conta-se, nesse grupo, a contribuição das empresas de teleco-
municação, os supermercados, os empresários de vários ramos de atividade, pessoas
individuais e coletivas, associações de jovens e mulheres, que forneceram materiais e
consumíveis de proteção, nomeadamente baldes para água, sabão, lixívia, gêneros ali-
mentícios, disponibilidade de linhas de telefone e internet gratuitos, mensagens curtas
(SMS) e áudio etc.

84
 A Primeira Onda COVID-19 nos Estados Membros da CPLP: o caso da Guiné-Bissau

Outra importante e significante colaboração do setor privado não lucrativo foi

a disponibilização de enfermarias para a hospitalização de pacientes de covid-19
pelos dois hospitais da Caritas, uma organização não governamental dirigida pela
Igreja Católica.
Apesar de esses dois Hospitais de Cumura (tradicionalmente um hospital dedi-
cado ao tratamento de doentes com o Mal de Hansen, tuberculose e HIV/aids, mas
com outras valências) e Bôr (tradicionalmente um hospital pediátrico, mas também com
outras valências) terem tradição de colaboração e memorandos de entendimento assi-
nados com o Ministério da Saúde, a reorganização dos serviços nessas instituições para
acomodar casos de covid-19 foi valiosa para a gestão clínica dos doentes.
Os dois hospitais da Caritas têm, para além de serviços de radiologia funcionais
e laboratórios para análises clínicas funcionais, fábricas de oxigênio com rampas de co-
nexão às camas dos pacientes, uma característica importante no contexto da pandemia
de covid-19 (embora a fábrica do hospital de Cumura se encontrasse avariada, tal como
a do maior hospital do país, o Hospital Nacional Simão Mendes, e a fábrica do hospital
de Bôr ter revelado insuficiências no seu funcionamento).
Os procedimentos de transferência de doentes entre os hospitais foram estabele-
cidos, e a cooperação entre os clínicos foi-se enraizando, criando assim uma sinergia e
complementaridade entre os três centros de cuidados e desenvolvendo um espírito de
equipe entre os profissionais.
A Clínica Madrugada, uma instituição hospitalar privada que produz e comercializa
oxigênio, suspendeu o seu fornecimento a entidades privadas, no sentido de abastecer
o oxigênio necessário aos hospitais, que muito careciam desse gás vital.
Uma parceria público-privada digna de registo é a colaboração com a Universidade
Jean Piaget, cujo laboratório começou, em maio, a realizar testes de covid-19, aumen-
tando assim de forma significativa a capacidade nacional em testar os casos suspeitos.

85
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Figura 4: Cumulativo semanal de amostras, casos positivos,

recuperados, ativos e óbitos
20000 2500
Amostras testadas Positivos Recuperados Ativos Óbitos
18000
2.303
16000 2000
14000 17.175
12000 1.472 1500
#Testados

# Casos
10000
8000 1000
6000
786
4000 500
2000 45
0 0
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37
Semana epidemiológica

Quadro 1. Centros covid-19: o esforço em salvar vidas

Até à semana 38, a Guiné-Bissau registou 39 óbitos por covid-19, mais 6 óbitos de pacientes com
diagnóstico positivo de covid-19, mas avaliados como tendo sucumbido por causas outras que
as complicações habituais da doença. Três Centros de tratamento de covid-19 foram instalados
no Hospital Nacional Simão Mendes (HNSM), no Hospital de Cumura e no Hospital de Bôr. O
HNSM registou o maior número de internamentos, tendo atingido o seu pico máximo em agosto,
com 57 casos, o mês em que Cumura também registou o seu maior número de internamentos. A
maior parte dos doentes do HNSM pertence à faixa etária dos 40-60 anos, enquanto em Cumura,
a maioria dos doentes tem idade entre 20 e 40 anos. À chegada ao hospital, 44% dos doentes está
em estado considerado grave; 29%, em estado moderado; e 27% apresentam sintomas ligeiros.
Cerca de 80% dos doentes internados tinham comorbidades associadas, dos quais 16% com
hipertensão arterial, 17% com HIV, 8% com Tuberculose, 5% com HIV e Tuberculose associada e
5% com diabetes mellitus. Enquanto no Centro de tratamento do HNSM a dispneia (47%), a tosse
(40%) e a febre (23%) são os sintomas mais frequentes, em Cumura, a febre é mais prevalente
(70%), seguida de tosse (60%) e dispneia (40%). Nota-se que, no HNSM, a prevalência das
comorbidades está, sobretudo, associada às doenças crônicas, enquanto em Cumura, a prevalência
de doenças infecciosas é maior como comorbidade, o que está ligado à natureza do Hospital.
Dos 39 óbitos registados até à semana 38, cerca de 80% ocorreram em menos de 24 horas da
chegada ao hospital, o que está relacionado com recurso tardio às unidades hospitalares e errância
em várias unidades de saúde antes da chegada ao hospital e centro de tratamento de covid-19,
um aspecto a ser melhorado tanto nas comunidades como em nível das unidades de saúde, com
melhoria das consultas de triagem e referência dos doentes suspeitos de covid-19.

86
 A Primeira Onda COVID-19 nos Estados Membros da CPLP: o caso da Guiné-Bissau

Quadro 2. Oxigenoterapia: um investimento vital

Um total de 57 doentes, um pouco menos de 40% dos internados, teve necessidade de

oxigenoterapia. No início da pandemia, os clínicos guineenses tinham muito pouca experiência
na utilização de ventilação não assistida. Não havia concentradores de oxigênio e a produção
de oxigênio pelas fábricas em funcionamento no país era limitada. Foi necessário proceder à
importação de oxigênio do Senegal e à aquisição de ventiladores e concentradores de oxigénio,
com a ajuda dos parceiros de desenvolvimento. Assim, para o consumo dos três centros de
tratamento covid-19 em Bissau, entre 7 de julho e 22 de setembro, foi importado um total de
693 botijas de oxigênio (entre 4-10 m3 e 150-200 bars), por um custo total de cerca de $180,000
(cerca de 100 milhões de francos CFA). O consumo médio semanal foi de 63 botijas, durante o
período mencionado. Torna-se necessário investir na construção de fábricas de oxigênio e rampas
de distribuição nos hospitais, para evitar mortes por falta desse gás e reduzir as despesas com
compras de botijas e a logística de importação.

Uma doença que infeta mais os homens, mas afeta mais as mulheres

Como em todos os países, na Guiné-Bissau, a covid-19 como doença ou infecção

assintomática afetou mais os homens do que as mulheres, em uma proporção de 6:4.
No entanto, são as mulheres que mais sentiram o fardo dessa pandemia, tanto no setor
da saúde como nas esferas de atividades econômicas, na agricultura, no pequeno co-
mércio informal e nas lides domésticas.
Há registos de aumento da violência doméstica incluindo violência sexual. Cerca
de 60% do pessoal da saúde é do sexo feminino, dos quais, 72% são enfermeiras, par-
teiras e agentes de saúde comunitários. A dimensão gênero é uma componente ausente
das estratégias de combate à pandemia.
O encerramento das fronteiras, dos mercados e a interdição de circulação dos
transportes públicos colocaram as mulheres em situações de vulnerabilidade econômi-
ca e em risco elevado, na busca de meios de subsistência para a família, nomeadamen-
te as empregadas domésticas e as bideiras (vendedoras em mercados). Jovens moças
ficaram em risco de não regressar à escola e de serem submetidas ao casamento pre-
coce, ficando assim ainda mais vulneráveis à violência doméstica e baseada no gênero.
O Banco Mundial estima que, como consequência da pandemia, 18.400 mulhe-
res guineenses ficariam sem acesso a serviços de planeamento familiar e que poderia
ocorrer um aumento de 10% da mortalidade materna5.

87
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

O acentuar das desigualdades

As desigualdades sociais tornaram-se mais acentuadas, com os grupos mais vul-

neráveis da sociedade a serem as principais vítimas da pandemia, que não foi vivida
da mesma forma pelos guineenses. Se havia e há grupos populacionais que puderam
abastecer as suas casas com produtos de primeira necessidade para enfrentar o con-
finamento, a grande maioria da população, que vive dos rendimentos diários por meio
da economia informal, teve dificuldade em respeitar as restrições impostas pelo Estado
de Emergência.
O governo organizou donativos de gêneros de primeira necessidade para as popu-
lações mais desfavorecidas, mas a vasta maioria das famílias, os trabalhadores precá-
rios e informais perderam os seus rendimentos devido ao encerramento dos restauran-
tes, comércios, escolas, interdição de circulação de transportes públicos e mercados,
em razão interrupção do circuito de trocas comerciais6.

Desafiando a desvantagem digital

A utilização das tecnologias da informação e da comunicação no sistema de saú-

de e a penetração da internet na Guiné-Bissau são muito baixas. O sistema de vigilân-
cia epidemiológica é baseado na colheita e registo de dados por intermédio de fichas
preenchidas manualmente, com uma elevada margem de erros, comunicados de forma
irregular a grupos variados, à margem de um protocolo rigoroso de gestão de informa-
ção estratégica. Os dados são posteriormente introduzidos na plataforma do sistema de
informação sanitária (DHIS2), antes de serem analisados e publicados. Esse sistema
era manifestamente incompatível com uma gestão eficaz de uma pandemia, que exige
a disponibilidade de dados em tempo real para tomada de decisões, gestão de recursos
e advocacia.
Como estratégia para incentivar a disponibilidade de informação estratégica viá-
vel, a mais completa possível e atempadamente, foi introduzido um sistema de registo
e comunicação em rede de dados, por meio da utilização de tablets a vários níveis do
sistema, desde o centro de colheita de amostras, centros de saúde, passando pelo la-
boratório e pelos clínicos, que passariam assim a dispor de resultados laboratoriais dos
seus doentes em tempo útil.
A conceptualização do sistema inclui ainda a recepção de resultados laboratoriais
pelos utentes por SMS nos seus celulares, a possibilidade de marcação de testes on-

88
 A Primeira Onda COVID-19 nos Estados Membros da CPLP: o caso da Guiné-Bissau

-line e a disponibilidade dos resultados em nível das equipes de vigilância sanitária em

serviço nos pontos de entrada, para controlar a saída de passageiros.
Essa iniciativa deve ser expandida às regiões e sustentada, a fim de modernizar a
gestão de dados sanitários no país.

A liderança comunitária, religiosa e tradicional na abordagem

social e cultural da pandemia

A vida em sociedade foi profundamente abalada pela pandemia de covid-19 em

todos os países do mundo, devido à forma de propagação da doença. A Guiné-Bissau
não foi exceção. A forma tradicional de vida na nossa sociedade, as habitações exíguas
e sobrelotadas, que albergam várias gerações de uma mesma família e geralmente
sem condições mínimas de saneamento básico, o hábito de comer juntos numa grande
tigela e partilhar copos são alguns dos comportamentos que facilitam a disseminação
do vírus.
As cerimônias fúnebres aglomeram, durante vários dias, centenas de pessoas,
familiares e amigos. As cerimônias tradicionais, como o “toca-tchur”, e os momentos
de festa, como o batismo, são momentos de partilha e de comunhão que celebram a
morte e a vida e juntam centenas de pessoas por vários dias. Durante todo o processo,
prevalecem medidas precárias de higiene das mãos, condicionando, desse modo, focos
de propagação do vírus SARS-CoV-2.
Essas celebrações tradicionais fazem parte da cultura e são práticas cuja suspen-
são é difícil, sobretudo no seio de uma população que tem dificuldade em acreditar na
existência de uma doença que é assintomática para a maior parte dos infectados.
O receio das famílias e a problemática do enterro seguro, as restrições na manipu-
lação dos cadáveres, que os impede de cuidar dos seus entes queridos e dar-lhes a de-
vida honra no fim da vida traduzem-se no senso cultural, como uma morte não honrosa,
aliada ao agravante estigma da covid-19. Esses fatores condicionam a ida precoce aos
hospitais, favorece várias recusas de internamento e mortes por essa doença, pelo que
exigem abordagens multidisciplinares adequadas ao contexto local.
Durante o estado de emergência, as cerimônias e práticas tradicionais foram in-
terditas, para evitar e prevenir aglomerações e a propagação da doença.
A estratégia de contenção da pandemia passa pela consciencialização dos líderes
comunitários, religiosos e tradicionais, cuja autoridade e influência nas suas comunida-
des, bairros e tabancas podem reverter o curso da pandemia. Foi assim que cerca de

89
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

três centenas de líderes tradicionais e religiosos foram treinados sobre as medidas de

prevenção e armados com informação sobre a doença, para serem assim embaixadores
das autoridades nacionais com as populações. O impacto dessa estratégia será avalia-
do, e espera-se que seja positivo, como demonstram experiências similares no passado
e em outras paragens.

Serviços essenciais comprometidos

O sistema de saúde guineense não tem capacidade para lidar com uma crise
sanitária enquanto mantém os serviços de rotina funcionando normalmente, sobretudo
tendo em conta a natureza da pandemia de covid-19 e a forma de disseminação da do-
ença, complicada pelas medidas de restrição.
No início da pandemia, focalizou-se muito no doente adulto com covid-19 e deu-se
pouca atenção a situações especiais, nomeadamente a população pediátrica, as grávi-
das, os doentes cirúrgicos e os doentes com outras patologias.
O país carece de unidades específicas para casos de pediatria ou grávidas com
covid-19. Não se dispõe de equipes de profissionais e serviços especializados para aten-
dimento de casos pediátricos ou grávidas com essa doença. Os blocos operatórios não
foram preparados para cirurgias de casos covid-19, tendo havido períodos em que não
existiam blocos operatórios funcionais para cirurgias de urgência ou programadas.
Os doentes com patologias não covid-19 foram seguramente prejudicados, nos
seus atendimentos e seguimento de doenças crônicas ou mesmo agudas. As consultas
telefônicas não foram acionadas, e a maioria dos hospitais não dispõe de ferramentas
para essa alternativa.
Durante a fase mais crítica e restritiva do Estado de Emergência, as consultas de
atendimento pré-natal, de vacinação, acompanhamento nutricional e partos institucio-
nais reduziram-se consideravelmente, incluindo por falta de transportes públicos para
acesso aos serviços.
O sistema de informação sanitária não publica dados semanais, mensais ou anu-
ais sobre morbilidade e mortalidade, não sendo possível, por isso, avaliar de imediato a
real dimensão do impacto da pandemia no fornecimento de serviços essenciais.

90
 A Primeira Onda COVID-19 nos Estados Membros da CPLP: o caso da Guiné-Bissau

Conclusão

O impacto da pandemia de covid-19 sobre o setor da saúde e outros setores de

desenvolvimento da Guiné-Bissau é enorme, mas carece de uma avaliação cuidadosa
e detalhada.
O investimento estratégico e sustentado no setor da saúde, a boa governação e
a prestação de contas são elementos-chave para prevenir e reduzir o impacto de situa-
ções de emergência, tais como epidemias, catástrofes naturais ou provocadas por ação
do homem.
Uma atenção particular deve ser dada à formação de recursos humanos, à mo-
dernização dos serviços, ao funcionamento em rede e à implementação de políticas ten-
dentes a instaurar de forma gradual, mas sustentada, a cobertura sanitária universal.
O sistema de gestão de emergências deve ser repensado, tendo em conta as limi-
tações do atual modelo.

Agradecimentos

Os autores agradecem a todos os guineenses, aos parceiros de desenvolvimento,

a todas as entidades públicas e privadas, à sociedade civil e aos homens e mulheres de
boa vontade, bem como às autoridades governamentais pelo engajamento na luta con-
tra a covid-19. Os nossos sinceros agradecimentos vão para os profissionais da saúde
na primeira linha de atendimento e aos que têm dedicado o seu tempo e conhecimentos
na luta contra a pandemia. Louvamos os seus esforços e dedicação.

Referências

1. United Nations Guinea-Bissau (2020). Building back better starts now. COVID-19 Socio-Eco-
nomic Impact Analysis for Guinea-Bissau, acedido em https://www.undp.org/content/dam/
rba/docs/COVID-19-CO-Response/Guinea_Bissau_SocioEconomicImpact_UN.pdf em 15 de
Agosto 2020.

91
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

2. World Health Organization. World Health Statistics 2020: monitoring health for the SDGs, sus-
tainable development goals. Geneva: World Health Organization; 2020

3. Multiple Indicator Cluster Survey (MICS) 2014, acedido em http://mics.unicef.org/news_en-

tries/68/GUINEA-BISSAU-FINAL-REPORT-AND-DATASETS-RELEASED em 15 Agosto 2020

4. Global Health Security Index (GHSI). Global Health Security Index: Building Collective Action
and Accountability [Internet]. Nuclear Threat Initiative; and the Johns Hopkins Bloomberg School
of Public Health: Center for Health Security; 2019 [citado em 15 Agosto 2020]. Available from: ht-
tps://www.ghsindex.org/wp-content/uploads/2020/04/2019-Global-Health-Security-Index.pdf

5. Global Financing Facility. Preserve essential health services during the COVID-19 pandemic:
Guinea-Bissau [Internet]. 2020 [acedido em 15 Agosto 2020]. Available from: https://www.glo-
balfinancingfacility.org/sites/gff_new/files/documents/Guinea-Bissau-Covid-Brief_GFF.pdf

6. Fernandes S. Pandemia covid-19 face aos profissionais precários: PME’s, comerciantes am-
bulantes e “surniduris” [Internet]. Capital News; 23 jun 2020 [acedido em 15 Agosto 2020].
Disponível em: https://capitalnews.gw/pandemia-covid-19-face-aos-profissionais-precarios-
-pme%CA%B9s-comerciantes-ambulantes-e-surniduris/

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 CAPÍTULO 4

PANDEMIA DA COVID-19 EM
MOÇAMBIQUE: EXPERIÊNCIAS
E DESAFIOS

Mohsin Sidat, MD, PhD1

Ilesh Jani MD, PhD2

1. Departamento Académico de Saúde da Comunidade, Faculdade de Medicina, Universidade Eduardo Mondlane.

2. Direcção Geral, Instituto Nacional de Saúde de Moçambique.
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

Resumo

A COVID-19 passou com relativa rapidez de um surto localizado em Wuhan na China em

Dezembro de 2019 para uma pandemia em Março de 2020. Verificou-se uma rápida
evolução de casos e óbitos ao nível global sobretudo por causa da elevada contagiosida-
de quer através da transmissão pessoa-a-pessoa quer por meio dos fômites. Na maioria
dos países de África Sub-Sahariana, incluindo Moçambique, a epidemia teve uma evolu-
ção diferente daquela que foi observada na Ásia, Europa e nas Américas. Não há ainda
evidências concretas, mas algumas razões avançadas incluem aspectos como a demo-
grafia, prevalência populacional das co-morbidades, condições ambientais e adopção e
implementação precoce das medidas de saúde pública para achatar a curva epidêmica.
Neste capítulo descreve-se as experiências de Moçambique com relação à epidemia do
COVID-19, incluindo a evolução da epidemia desde a divulgação formal do primeiro caso
positivo para COVID-19 em Moçambique a 22 de março de 2020. São ainda discutidas
as medidas implementadas e os aspectos relacionados com o sistema de saúde do país
que se mostraram críticos no enfrentamento e contenção da epidemia de COVID-19.
Estando ainda a curva epidêmica da COVID-19 em crescimento, a resiliência e o impacto
a curto-médio prazo sobre o sistema de saúde e outros sectores sociais e econômicos é
ainda incerto sobretudo no contexto da pressão da sociedade moçambicana de querer
retornar à “normalidade” ou à chamada “nova normalidade” da era com COVID-19.

Abstract

COVID 19 moved relatively quickly from an outbreak located in Wuhan, China in

December 2019 to a full-blown pandemic in March 2020. A rapid evolution of cases
and deaths were registered at a global level, mainly due to high contagiousness throu-
gh either person-to-person transmission or fomites. In most countries in Sub-Saharan
Africa, including Mozambique, the epidemic has evolved differently than in Asia, Europe
and the Americas. There is still no concrete evidence to support this but some possible
reasons that were advanced include aspects such as demography, population prevalen-
ce of comorbidities, environmental conditions and, early adoption and implementation
of public health measures to flatten the epidemic curve. In this chapter, Mozambique’s
experiences in relation to the COVID 19 epidemic are described, including the evolution
of the epidemic since the formal disclosure of the first positive case of COVID 19 in
Mozambique on the 22nd of March, 2020. In addition, the measures implemented and

95
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

aspects relating to the country’s health system, which proved to be critical in the con-
frontation and containment of the COVID 19 epidemic, are discussed. As the epidemic
curve of COVID-19 continues to grow, resilience and the short-medium term impact on
the health system and other social, and economic, sectors remains uncertain, especially
in the context of pressure from the Mozambican society who want to return to “normalcy”
or the so-called “new normality” of the era with COVID-19.

Introdução

Nos finais de 2019, um número crescente de indivíduos com pneumonia de pro-

vável etiologia viral foi observado na Cidade de Wuhan, Província de Hubei, na China1.
Em meados de janeiro de 2020, análises moleculares das amostras colhidas do trato
respiratório dos pacientes acometidos com a referida pneumonia revelou um novo vírus
da família dos coronavírus, sendo designado coronavírus da síndrome respiratória agu-
da grave 2 (SARS-CoV-2)2. O aumento relativamente rápido de indivíduos infectados com
SARS-CoV-2 na China e em outros países levou a Organização Mundial da Saúde (OMS)
a declarar os caso, em 30 de janeiro de 2020, como uma emergência de saúde pública
de âmbito internacional, e em 10 de março de 2020, como pandemia. Dessa forma, a
OMS alertou sobre a necessidade de os países, em nível global, implementarem medi-
das de prevenção e controle conhecidas até àquela altura assim como intensificarem a
mobilização de recursos financeiros, materiais (incluindo material de proteção individu-
al, sobretudo para o pessoal da saúde), entre outros, de forma a melhor enfrentamento
da covid-193, designada pela OMS, em 11 de fevereiro de 2020, como a doença cau-
sada pelo SARS-CoV-24. A rápida disseminação da covid-19, resultando em pandemia,
ocorreu, sobretudo, por causa da elevada contagiosidade quer por meio da transmissão
pessoa a pessoa, quer por meio das gotículas respiratórias aéreas e fômites5. A doença
evolui para um quadro clínico severo e morte em uma proporção importante de doentes,
sobretudo na presença de comorbilidades5.
Neste Capítulo, iremos descrever as experiências de Moçambique com relação à
pandemia da covid-19, incluindo a sua evolução desde a divulgação formal do primeiro
caso positivo para covid-19 em Moçambique até as diversas medidas definidas pelo
governo. Finalmente, serão discutidos alguns aspectos na perspectiva de sistema de
saúde que se mostraram críticos para o país no enfrentamento e contenção da pande-
mia de covid-19.

96
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

Epidemiologia da pandemia da covid-19

O surto da covid-19 teve início nos finais de dezembro de 2019, na Cidade de

Wuhan, na China, com cerca de 12 mil casos e mais de 250 óbitos reportados até
finais de janeiro de 2020. Ainda em janeiro, casos de covid-19 começaram a ser re-
portados em outros países da Ásia, da Europa e da América do Norte, levando a OMS
a declarar Emergência de Saúde Pública de Âmbito Internacional6. No início de março,
observou-se um rápido crescimento em número de casos e de países afetados. Mais
de 110 mil casos de covid-19 foram reportados em mais de 100 países, afetando to-
dos os continentes7.
De acordo com os dados publicados na plataforma WHO Coronavirus Disease
(COVI-19) Dashboard, até a data da preparação deste manuscrito, haviam sido reporta-
dos mais de 28,2 milhões de casos cumulativos da covid-19 em nível mundial, com mais
de 911 mil mortesi.
Na Figura 1, estão sumarizadas as estatísticas mundiais da covid-19.

Figura 1. Estatísticas dos casos e óbitos por covid-19 em nível Mundial

O primeiro caso da covid-19 em África foi reportado no Egito, em 14 de fevereiro

de 2020, seguido da Argélia, em 25 de fevereiro de 2020, e da Nigéria, em 27 de feve-
reiro de 20205. O primeiro caso da covid-19 em Moçambique foi diagnosticado em 22 de
março de 2020, na Cidade de Maputo3. Ao nível do continente africano, de acordo com
Africa CDC, mais de 1,3 milhão de casos cumulativos foi reportado com mais de 32 mil

i. https://covid19.who.int/ – dados de 12 de setembro de 2020

97
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

mortes, sendo a região da Austral de África a mais afetada, sobretudo a República da

África do Sul (RAS) com 646.398 casos e 15.378 óbitos reportados por covid-19ii.
Na Figura 2, estão sumarizadas as estatísticas da covid-19
nos países africanos mais afetados.

Figura 2. Estatísticas dos casos e óbitos por covid-19

nos países africanos mais afetados

Excluindo a RSA, os outros países vizinhos de Moçambique têm uma pandemia

com cenário comparável, como ilustra a Figura 3 (abaixo).

Figura 3. Total de casos (cumulativos) da covid-19 reportados

nos países vizinhos de Moçambique

Fonte: CDC AFRICA, Informação 10:00 horas de 11/09/2020.

ii. https://africacdc.org/covid-19/ – dados de 12 de setembro de 2020

98
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

No que diz respeito a Moçambique, a pandemia está ainda na fase de crescimen-

to e já reportou 4.918 cumulativos e 31 óbitos por covid-19, tendo realizado mais de 1,9
milhão de indivíduos rastreados com 110.310 testagens, com 105.392 testagens com
resultados negativoiii.
A ocorrência e a distribuição de casos em Moçambique são desiguais, com algu-
mas províncias mais afetadas que outras. Na Figura 4, são apresentados os casos repor-
tados cumulativos por províncias em Moçambique até ao dia 11 de setembro de 2020.

Figura 4. Distribuição dos casos reportados cumulativos da covid-19 por províncias

em Moçambique até ao dia 11 de setembro de 2020 . iv

Nota-se, na Figura 4, o predomínio dos casos na Cidade de Maputo e Província

de Maputo, seguido de Cabo Delgado e Nampula. Vários fatores poderão justificar
as diferenças, incluindo o contato com outros países vizinhos (por exemplo, RSA) ou
países altamente afetados pela covid-19 por meio das ligações aéreas (como RSA,
Portugal, outros), densidade e mobilidade interna e/ou externa da população nas pro-
víncias, nível de desenvolvimento urbano e das atividades socioeconômicas nas pro-
víncias, entre outras.
Moçambique tem realizado inquéritos soroepidemiológicos para SARS-CoV-2
(InCOVID 2020) por intermédio do seu Instituto Nacional de Saúde. Até a data, já fo-
ram realizados e divulgados os resultados preliminares dos inquéritos realizados em:

iii. https://www.misau.gov.mz/index.php/informacao-sobre-coronavirus-covid-19 – dados de 12 de setembro de 2020

iv. Informacão divulgada pelo Ministério da Saúde de Moçambique a 11/09/2020

99
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Nampula (divulgados em 01/07/2020); Pemba (divulgados em 27/07/2020); Maputo

(divulgados em 31/08/2020) e Quelimane (divulgados em 3/10/2020). Na altura da
preparação deste Capítulo, estava em curso o inquérito soroepidemiológico em Tete.
Os testes sorológicos utilizados detectavam a presença de anticorpos (IgM e/ou IgG)
contra o SARS-CoV-2 no sangue capilar. O tempo de reação da testagem era de 10 a 15
minutos. Foi aplicado um questionário adequado ao modelo da OMS para inquéritos de
SARS-CoV-2, e os dados foram recolhidos usando Tablets ou Smartphones; em que o
controle dos dados foi feito em tempo real. Os resultados dos inquéritos soroepidemio-
lógicos estão sumarizados na Tabela 1v.

Tabela 1. Sumário dos resultados dos inquéritos soroepidemiológicos realizados em

algumas cidades capitais de algumas províncias de Moçambique
Parâmetros Cidades Capitais das Províncias Moçambicanas
considerados ou
Nampula Pemba Cidade de Maputo Quelimane
avaliados
Teste Rápido
Teste Rápido
Teste Rápido Teste Rápido Qualitativo
Qualitativo
Qualitativo Qualitativo (Panbio™ (Panbio™
(QINGDAO
Teste serológico aplicado (STANDARD Q COVID-19 IgG/ COVID-19 IgG/
HIGHTOP
COVID-19 IgM/ IgM Rapid Test Duo, IgM Rapid Test
BIOTECH IgM/
IgG Duo) Abbott Laboratories). Duo, Abbott
IgG Duo).
Laboratories).
Agregados Agregados Agregados
familiares (AF) familiares (AF) familiares (AF)
selecionados em selecionados em Agregados familiares
selecionados em
todos bairros da todos bairros da (AF) selecionados
todos bairros da
cidade (n= 416 cidade (n= 576 em todos bairros da
cidade (n= 1600
AFs ~ 1.248 AFs ~ 1.728 cidade (n=3.060 AFs
Amostragem populacional AFs ~ 5.066
participantes). participantes) ~ 6.120 participantes).
(comunidade) participantes).
Amostragem
Amostragem Amostragem Amostragem
Probabilística
Probabilística Probabilística Probabilística
(aleatória), multi-
(aleatória), (aleatória), (aleatória),
etápica e estratificada.
multi-etápica e multi-etápica e multi-etápica e
estratificada. estratificada. estratificada.

v. Nota: os dados apresentados na Tabela 2 foram baseados nos Relatórios Preliminares divulgados pelo MISAU na página
https://www.misau.gov.mz/index.php/boletins-mensais-cov2-2

100
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

Parâmetros Cidades Capitais das Províncias Moçambicanas

considerados ou
Nampula Pemba Cidade de Maputo Quelimane
avaliados
Não- Não-probabilística,
Não-probabilística, Não-
probabilística, por conveniência;
por conveniência; probabilística,
por conveniência; Profissionais de
Profissionais de por conveniência
Profissionais de Saúde (n=1293);
Saúde (n=1350); Profissionais de
Saúde (n=500); Transportadores
Transportadores Saúde (n=543);
Transportadores públicos e privados
públicos e Transportadores
públicos e (n=650); Funcionários
privados, públicos e
privados, dos estabelecimentos
taxistas, moto- privados, taxistas,
Amostragem dos incluindo comerciais (n=865);
táxis (n=500); moto e bicicleta-
profissionais de saúde e taxistas, moto- Vendedores de
Funcionários dos táxis (n=367);
outros grupos profissionais táxis (n=250); mercados formais e
estabelecimentos Vendedores de
Vendedores de informais (n=1230)
comerciais mercados formais
mercados formais Funcionários do porto
(n=120); e informais
e informais e aeroporto (n=336);
Vendedores de (n=1123); Forças
(n=950); Forças Forças de Defesa
mercados formais de Defesa e
de Defesa e e Segurança (n=
e informais Segurança (n=
Segurança (n= 550) Funcionários e
(n=1450) Polícia da 390); Outros
500); Outros residentes em lares
República (n= 500) grupos (n=200)
grupos (n=500) dos Idosos (n=100)
Comunidade/
Agregados 5,0% 2,5% 3,79% 2,5%
Familiares
Profissionais de
7,0% 5,5% 2,63% 3,7%
Saúde
Vendedores de
10,0% 6,5% 5,22% 1,6%
mercados
Funcionários dos
Estabelecimentos 5,0% 5,4% 4,54% 1,0%
comerciais
Transportadores 3,0% 4,8% 2,25% 7,4%
Forças policiais,
de defesa e 6,0% 3,7% 3,94% 3,1%
segurança
Lar de Idosos n/a n/a 1,18% n/a
Aeroporto e porto n/a n/a 3,31% n/a
% dos positivos sem
66% 70,0% 70,62% 78%
sintomatologia

101
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Na Figura 5, apresenta-se o screen-shot da página web que mostra a situação

da pandemia da covid-19 em Moçambique, em que se pode igualmente observar a
distribuição de casos por sexo e em diferentes grupos etários. Por outro lado, pode-se
observar o número de indivíduos rastreados, em quarentena e em seguimento. No dia
12 de setembro de 2020, havia 4.927 indivíduos em isolamento domiciliar e 113 pa-
cientes hospitalizados. A grande maioria de casos foi resultado da transmissão local,
mas foram identificados 283 casos de covid-19 importados. A taxa de positividade
passou a ser de 4,5% (dos indivíduos que são testados diariamente, cerca de 4,5 %
resultam em positivos).

Figura 5. Screen-shot da página web que mostra a situação

da pandemia da covid-19 em Moçambique vi

Essa página tem sido um recurso importante para profissionais de saúde, mem-
bros do governo, entidades públicas e privadas do setor de saúde e outros setores,
sobretudo no que diz respeito à monitoria da evolução da pandemia em Moçambique.
O link desta página web está em outra página que o Ministério da Saúde criou especi-
ficamente para a covid-19 e que está ilustrada em forma de screen-shot na Figura 6:

vi. Screen-shot obtido a 12 de Setembro de 2020 do website seguinte: https://experience.arcgis.com/experience/28d6725c51e54

5af8583f91c5494c624.

102
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

Figura 6. Screen-shot da página web como recurso disponível para profissionais

de saúde, membros do GOVERNO e o público no geral especificamente criado no
contexto da covid-19 em Moçambique . vii

Os casos de covid-19 em nível mundial, em África e em Moçambique, continuam

a aumentar. Em alguns países, a pandemia entrou na fase decrescente em junho/julho
de 2020, depois de um pico em maio/junho. Diante da redução progressiva dos casos
e óbitos, instalou-se algum otimismo e criaram-se expectativas para um retorno gradual
à normalidade possível (popularizada a expressão “novo-normal”) ante o risco ainda
presente da transmissão da covid-19. Muito países começaram a relaxar as medidas de
contenção e a permitir a reabertura de alguns setores produtivos, sociais, entre outros.
Foram definidas estratégias para o retorno ao “novo-normal”, em que algumas medidas
deviam prevalecer, como: uso de máscaras em lugares públicos; observância de distan-
ciamentos sociais; observância de medidas de higiene e coletivas, entre outras. Apesar
disso, muitos países começaram a observar ao recrudescimento da pandemia da co-
vid-19, ao que designaram por “segunda vaga epidêmica” (apesar de ser ainda difícil
apurar se, de fato, seria uma segunda vaga, pois as evidências ainda são escassas so-
bre esse assunto). Os mídia têm relatado sobre as consequências sociais e econômicas
relativamente graves decorrentes da implementação de medidas de contenção rígidas,
com a quase total paralisação multissetorial, sobretudo o setor industrial e comercial, o
setor de educação, cultura e arte, entre outros. Contudo, evidências efetivas do impacto
negativo das medidas de contenção também ainda são escassas e, algumas vezes,
contraditórias; e eventualmente só daqui a alguns anos se saberá mais e melhor sobre
essa questão.

vii. Screen-shot obtido a 12 de Setembro de 2020 do website seguinte: (https://www.misau.gov.mz/index.php/boletins-men-

sais-cov2-2

103
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Medidas para contenção da pandemia da covid-19

A disseminação relativamente rápida da covid-19, desde a divulgação do surto

em Wuhan na China, colocou desafios aos governos de todos os países no sentido de
desenvolverem políticas e estratégias sob orientação da OMS para reduzir ou mitigar
o impacto da pandemia, principalmente sobre os sistemas de saúde5. Assim, todos
os países intensificaram os esforços de prevenção e controle da covid-19 no sentido
de alcançar aquilo que ficou popularizado como “achatamento da curva”8. Esse termo
refere-se à combinação de estratégias e intervenções implementadas com a finalidade
de desacelerar a disseminação da covid-19, procurando dispersar os casos ao longo
de tempo de forma a “achatar” o pico da pandemia e prevenir sobrecarga súbita que
ultrapasse as capacidades de resposta existentes ao nível dos serviços de saúde em
cada país8.
O nível de implementação das medidas de controle variou de país a país. Apesar
dos esforços na contenção da pandemia, a ocorrência de casos e mortes por covid-19
foi progressivamente aumentando; e, em alguns países, com consequências mais seve-
ras que outros quanto à morbilidade, mortalidade e impacto social, econômico e sobre
o sistema de saúde9. As razões das diferenças na severidade das epidemias ainda es-
tão por ser apuradas apesar de já terem sido avançadas algumas hipóteses, como as
características demográficas das populações, a magnitude da prevalência das doenças
cardiovasculares e metabólicas, as condições ambientais (temperatura, humidade), en-
tre outras possibilidades9.
Moçambique também foi seguindo as recomendações da OMS. O Ministério da
Saúde de Moçambique publicou a primeira versão do Plano Nacional de Preparação e
Resposta à Pandemia da Covid-19 no início do mês de março de 202010, mesmo antes
de reportar o primeiro caso no país (em 22 de março de 2020). No entanto, o documen-
to do Plano faz referência à ocorrência de casos na RAS e Eswatini (ex-Suazilândia) e,
portanto, espera-se já a possibilidade de ocorrerem casos também no país. O Plano foi
elaborado com base no Regulamento de Saúde Internacional de 2005 e nos vários do-
cumentos orientadores sobre a covid-19 da OMS10. É arrolado no Plano um conjunto de
medidas a serem implementadas no país por cada um dos diferentes setores do gover-
no. O Plano apresentava igualmente algumas diretrizes concretas de operacionalização
da resposta para minimizar e/ou conter o impacto da pandemia da covid-19 sobre o
sistema nacional de saúde, particularmente sobre o Serviço Nacional de Saúde (SNS) e
outros setores sociais e econômicos do país. O Plano antecipava revisões e atualizações
perante a evolução da pandemia, mas tal não aconteceu até a data deste manuscrito.

104
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

Esse Plano foi como que o primeiro instrumento legal à disposição do governo
para implementação de medidas para reduzir o risco e mitigar o impacto da introdução
da COVID-19 no país. Os riscos da introdução dessa doença no país, na fase inicial
da pandemia, estavam potencialmente relacionados com a entrada, no território, dos
indivíduos provenientes de países com casos confirmados (por meio dos aeroportos e
fronteiras terrestres). Por isso, por exemplo, o país começou, logo em meados de março
de 2020, a implementar o rastreio dos viajantes nos aeroportos, portos e fronteiras ter-
restres e a “recomendar quarentena obrigatória por um período de 14 dias aos cidadãos
provenientes dos países com um cumulativo de casos superior a 1000 e transmissão
local ativa de 100 casos por dia”11.
Ao nível do Serviço Nacional de Saúde, foram mobilizados recursos para capacita-
ção dos profissionais de saúde sobre os vários aspectos da covid-19, sensibilização para
observância com rigor das medidas de proteção individual dos trabalhadores de saúde e
partilhados os algoritmos adaptados pelo Ministério da Saúde para abordagem clínico-
-terapêutica e preventiva dos doentes e seus contatos. Foi reforçada a capacidade do
laboratório para testagem, e pessoal técnico treinado para o efeito. Na Figura 7, estão
representadas as diferentes fases de implementação do Plano de Resposta à covid-1911.

Figura 7. Fases de implementação do Plano de Resposta à covid-1911.

O Plano descreve quatro possíveis cenários para pandemia de covid-19 no país,

de acordo com a classificação proposta pela OMS. Os cenários são10:

105
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

• Cenário 1: sem casos, ou seja, nenhum caso reportado no país;

• Cenário 2: casos esporádicos, ou seja, um ou mais casos, importados ou ad-
quiridos localmente no país;
• Cenário 3: aglomerados de casos, ou seja, casos majoritariamente transmi-
tidos localmente e identificadas por meio das cadeias de transmissão local
no país;
• Cenário 4: transmissão comunitária, ou seja, casos em que não se consegue
relacionar com outros casos confirmados por meio das cadeias de transmis-
são ou aumento dos casos testados positivos em amostras colhidas por rotina
em postos sentinelas (de vigilância).
Para a classificação de casos (como suspeito, provável e confirmado), foram usa-
das as recomendações emanadas também pela OMS. A classificação apresentada no
Plano mostrou-se desatualizada em pouco tempo; e, por isso, foram sendo produzidas
atualizações para auxiliar os profissionais de saúde envolvidos nos cuidados dos doen-
tes potencialmente com covid-19 e aqueles profissionais envolvidos no rastreio e tes-
tagem dos contatos. As atualizações foram sendo divulgadas nas atualizações diárias
da situação da covid-19 no país por intermédio das conferências de imprensa e outros
meios, incluindo a página web especificamente desenvolvida para covid-19 com infor-
mações do país, da região e do continente africano e do mundo. Os avanços ou novida-
des científicas foram igualmente sendo divulgadas à medida que emergiam com base
nas experiências de vários países, incluindo divulgações feitas pela mídia e pelos canais
científicos credenciados.
O Ministério da Saúde de Moçambique, portanto, desenvolveu uma página web,
desde os meados de março de 2020, na qual partilha as revisões e outras atualizações
sobre covid-19 em Moçambique e no mundo; e que é mostrada na Figura 3 (acima). Res-
salta-se que, nessa página web, são apresentadas a evolução da pandemia da covid-19
no país (por meio do link COVID-19 Moçambique Dashboard);COVID-19 Auto-Avaliação
do Risco (permite a qualquer indivíduo autoavaliar o seu risco de estar infectado ou ser
potencialmente contato de um caso positivo); COVID-19 Boletins Diários (em que são
partilhadas estatísticas diárias do país, de África e do mundo); e COVID-19 Fique Atento
(plataforma social WhatsApp para interagir com pessoal do Instituto Nacional de Saúde
para esclarecimento de dúvidas e outras interações sociais). Para além disso, represen-
tantes da Direcção Nacional de Saúde Pública do Ministério da Saúde e do Instituto Na-
cional de Saúde apresentam diariamente, por intermédio das redes televisivas em for-
ma de conferência de imprensa em direto, a situação e a evolução da covid-19 no país,
na região africana e no mundo. Os jornalistas e demais presentes têm oportunidade de

106
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

colocar questões e serem esclarecidos de imediato nessas conferências de imprensa.

Assim, por meio desses diferentes mecanismos, a população moçambicana mantém-se
informada e atualizada sobre a pandemia da covid-19 no país, na região africana e no
mundo e é sensibilizada para aspectos específicos para prevenção e controle da pande-
mia da covid-19 no país.
Em 11 de março de 2020, a OMS declarou a COVID-19 como pandemia, e em
12 de março, o Ministro da Saúde emitiu o Despacho nº 3/GMS/2020, criando Comitê
de Emergência ao nível do Ministério da Saúde (Misau) com o objetivo de assegurar a
coordenação à resposta à pandemia da covid-19 e emergências decorrentes do período
chuvoso e outros eventos de saúde pública12. A Comissão incluía representantes das
diferentes Unidades Orgânicas e Entidades tuteladas pelo Misau, arrolando 17 ativi-
dades/funções relacionadas com a área de emergência e 14 para área de gestão de
informação. Esse mesmo Despacho criou sete subcomissões de trabalho, integrando
nelas Comissões representantes da OMS, CDC e Unicef, sobretudo para efeitos de as-
sessoria técnica, consulta e metodologia. O Comitê de Emergência do Misau deveria
reunir-se ordinariamente duas vezes por semana e, extraordinariamente, sempre que
fosse necessário12.
Ante o aumento progressivo de casos de covid-19, sobretudo nos países vizinhos,
Moçambique reforçou as medidas que começou por implementar em março, nomeada-
mente: distanciamento social; medidas de higiene individuais e coletivas (lavagem das
mãos e etiqueta da tosse, desinfecção frequente do ambiente de trabalho, entre outros);
quarentena por 14 dias de todos os indivíduos provenientes dos países com casos de
covid-19 reportados; isolamento domiciliar ou hospitalização de indivíduos testados po-
sitivos para covid-19; rastreio dos contatos e restrição de aglomerações para o máximo
de 50 indivíduos. As atividades de capacitação dos profissionais de saúde foram refor-
çadas, principalmente em matéria de proteção individual e, também, no diagnóstico e
manejo de casos suspeitos ou confirmados de covid-19. Algoritmos apropriados foram
desenvolvidos e partilhados a todos os níveis do SNS, bem como aos níveis dos gover-
nos provinciais e distritais.
Em 30 de março, o Presidente da República fez uma comunicação à nação sen-
sibilizando os moçambicanos para maior rigor na adoção das medidas de prevenção e
controle da covid-19 e comunicou a criação de uma Comissão Técnico-Científica com
representantes de diferentes setores da sociedade moçambicana e que englobava os
peritos das diferentes áreas científicas com finalidade de assessorar o governo da to-
mada de decisões com base em evidências técnico-científicas13. Na altura desta inter-
venção, o Presidente refere oito casos de covid-19, sendo seis deles importados e dois

107
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

de transmissão local (isto é, em 30 de março de 2020)13. Nessa mesma comunicação,

o Presidente da República decretou a implementação das medidas de nível III de Alerta
da covid-19 com base na assessoria recebida da Comissão Técnico-Científica e decretou
o Estado de Emergência, que foi a primeira vez em Moçambique pós-independência,
perante ameaça crescente da pandemia da covid-19 no país13.
O primeiro Estado de Emergência teve assim o seu início em 1º de abril de 2020 e
teria a duração de 30 dias. Nos meses subsequentes, e diante do progressivo aumento
de casos de covid-19, sobretudo de transmissão local e de algumas mortes relativas a
ela, o Estado de Emergência foi sendo prorrogado. No dia 5 de agosto, o Presidente da
República declarou novamente o Estado de Emergência em todo o país, que entrou em
vigor em 8 de agosto com duração até ao dia 6 de setembro de 2020. As justificações
para sucessivas prorrogações assentam no aumento progressivo de casos da doença e
óbitos por covid-19 no país.
Na sequência do Decreto Presidencial nº 11/2020, foi declarado o Estado de
Emergência por 30 dias, por razões de calamidade pública. Foi arrolado um conjunto de
medidas e diretrizes a serem observadas em todo o território nacional. Por exemplo, o
art. 3º do Decreto Presidencial nº 11/2020 estipulava:
a. Suspensão da emissão de vistos de entrada e cancelamento dos vistos emitidos;
b. Reforço das medidas de quarentena domiciliária de 14 dias, para todas as
pessoas que tenham viajado recentemente para fora do país, para os que
estejam chegando ao país e todas as pessoas que tenham tido contato direto
com casos confirmados de covid-19, observando-se as medidas preventivas
estabelecidas pelo Ministério da Saúde;
c. Suspensão das aulas em todas as escolas públicas e privadas, desde o ensino
pré-escolar até ao ensino universitário;
d. Proibição de realização de eventos públicos e privados, como cultos religiosos,
atividades culturais, recreativas, desportivas, políticas, associativas, turísticas
e de qualquer outra índole, excetuando questões inadiáveis do Estado ou so-
ciais, como funerais, devendo, em todos casos, ser adotadas as medidas de
prevenção; emanadas pelo Ministério da Saúde;
e. Obrigatoriedade de implementação de medidas de prevenção em todas as
instituições públicas e privadas e transporte de passageiros.
O art. 6º, por sua vez, estipulava a punição legal (considerando crime) a todas as
situações de desobediência às diretrizes do Decreto Presidencial nº 11/2020. O art. 7º
obriga todas as entidades públicas e privadas a colaborar com as autoridades na execu-
ção do Estado de Emergência declarado no país.

108
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

As avaliações regulares do Sector de Saúde e da Comissão Técnico-Científica

multidisciplinar e multissetorial, o Presidente da República foi renovando os Estados
de Emergência. A situação da covid-19 no país estava a agravar-se progressivamente
apesar do número de casos estar abaixo da capacidade criada pelo Sistema de Saúde
do país. A curva epidêmica estava tendo um crescimento relativamente lento, com a
quase totalidade de indivíduos testados positivos para a covid-19 serem assintomáticos
ou com sintomatologia ligeira a moderada. Os Centros de hospitalização e isolamento
dos doentes com covid-19 estavam com uma taxa de ocupação relativamente baixa. Na
Figura 5, apresenta-se a evolução da curva epidêmica da covid-19 em Moçambique e
estão indicados os momentos de renovação do Estado de Emergência.

Figura 8: Evolução temporal da pandemia da COVID-19 em Moçambique com

indicação dos momentos de implementação dos Estados de Emergência e início do
Estado de Calamidade Pública por período indeterminado . viii

Muito se tem questionado sobre as razões por detrás de um crescimento consi-

deravelmente lento e modesto da pandemia da covid-19 em Moçambique, sobretudo
se comparadas com a RAS e outros países da região. As razões desde cenário distinto
da pandemia da covid-19 no país não estão ainda apuradas. Há, no entanto, algumas
especulações na sociedade e, sobretudo, entre os acadêmicos e demais profissionais
da saúde, incluindo:

viii. Figura elaborada pelos autores.

109
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

• O país tomou medidas para contenção da pandemia de forma precoce, princi-

palmente com relação à entrada por meio dos portos, aeroportos e fronteiras
terrestres (as medidas implementadas desde março com vigilância fortalecida
em uma colaboração conjunta entre a Direcção Nacional de Saúde Pública/
Misau, o Instituto Nacional de Saúde, Serviços de Migração, a polícia, entre
outros);
• O Plano Nacional de Preparação e Resposta à Pandemia da Covid-19 foi pro-
duzido no início do mês de março de 2020 e sua implementação foi imediata;
• O país tem histórico de surtos e epidemias assim como de calamidades na-
turais recorrentes nas últimas décadas, que permitiu ir desenvolvendo capa-
cidade nacional de preparação e resposta concertada envolvendo múltiplos
setores públicos e privados;
• O país possui uma população majoritariamente jovem e com índices de co-
morbidades cardiovasculares, metabólicas e outras relativamente mais bai-
xas que outros países (incluindo países vizinhos como RAS, Zimbábue, Mala-
wi, entre outros);
• O país tem um histórico de cobertura vacinal relativamente alta, incluindo
para BCG e para a poliomielite (neste último caso, esforços nesses últimos
anos para erradicação do vírus da pólio selvagem em África levaram a suces-
sivas campanhas de vacinação contra pólio no país);
• A circulação do SARS-CoV-2 provavelmente seja relativamente baixa no país,
e os poucos indivíduos testados positivos tomaram as devidas precauções
contribuindo para a manutenção de níveis de transmissão baixos;
• As estratégias de despistagem epidemiológica de contatos, testagem, isola-
mento dos expostos e testados negativos, quarentena dos expostos e testados
positivos, seguimento rigoroso dos indivíduos em isolamento e em quarente-
na, entre outras medidas poderão igualmente ter contribuído para cortar ca-
deias de transmissão e reduzir a circulação de indivíduos que potencialmente
seriam transmissores da doença na comunidade.
No entanto, há quem diga que o país não está testando o suficiente, especialmen-
te devido às limitações que tem em recursos tecnológico-laboratoriais e outros. Mesmo
assim, a vigilância passiva dos casos da covid-19 tem demonstrado uma clara ausência
de ocorrência de casos sugestivos/suspeitos da doença em nível comunitário e das
Unidades Sanitárias. Eventualmente, haverá muito mais casos do que reportados pelas
autoridades sanitárias, mas, certamente, a grande maioria dos casos será de assinto-
máticos ou em indivíduos com sintomatologia ligeira a moderada que não procuram

110
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

cuidados nas Unidades Sanitárias públicas e privadas. Aliás, os inquéritos soroepide-

miológicos acima referidos mostram a grande proporção de indivíduos assintomáticos
e/ou com sintomatologia muito ligeira (vide Tabela 1).

Moçambique e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

O desempenho de Moçambique para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento

Sustentável (ODS) até 2030 tem sido insatisfatório. Um Relatório publicado em 2019
pela SDG Center for Africa and Sustainable Development Solutions Network14 coloca o
país no 30º lugar de um total de 50 países africanos no que diz respeito ao desempenho
para alcance dos ODS. Outro Relatório publicado ainda mais recentemente, intitulado
The Sustainable Development Goals and COVID-19. Sustainable Development Report
202015, coloca Moçambique no lugar 140 de um total de 166 países ao nível Mundial.
Esse último relatório foi produzido já no contexto do impacto negativo da pandemia da
covid-19 sobre os ODS e apresenta riscos de eventuais retrocessos em alguns Objeti-
vos15. De acordo com esse relatório, os ODS com risco significativo de retrocessos são:
ODS 1 (Erradicação da Pobreza); ODS 2 (Fome Zero e Agricultura Sustentável), ODS 3
(Saúde e Bem-Estar); e ODS 8 (trabalho Decente e Crescimento Econômico)15.
No caso de Moçambique, dos 17 ODS, apenas o ODS 8 e o ODS 13 foram consi-
derados como estando em crescimento satisfatório e com tendência alinhada ao alcan-
ce das metas estabelecidas para 2030. Os ODS 8 e 13 são, do mesmo modo, os que
eventualmente estarão isentos dos efeitos negativos da pandemia da covid-19. Há sete
ODS que demonstram uma melhoria moderadamente satisfatória resultante dos ganhos
conseguidos no passado recente, nomeadamente: ODS 2, ODS 3, ODS 4, ODS 5, ODS
6, ODS 11 e ODS 14. Há cinco ODS considerados como estando em estagnação, que
são: ODS 1, ODS 7, ODS 15, ODS 16 e ODS 17. O ODS 9 foi considerado como estando
em decrescimento, e o ODS 10 e o ODS 12 não dispõem de informação. Entretanto, o
desempenho de Moçambique para o alcance dos ODS rumo ao alcance das metas esta-
belecidas para 2030 é considerado insatisfatório14,15.
De modo geral, Moçambique regista progressos no setor da saúde que se podem
considerar positivos, com nítida tendência para a melhoria gradual, mas lenta dos prin-
cipais indicadores do estado de saúde do país, em paralelo com melhorias significativas
dos indicadores socioeconômicos nas últimas três décadas. Essa evolução reflete-se
também na expansão e na melhoria gradual dos diversos componentes essenciais do
sistema de saúde do país, incluindo aumento da rede das Unidades Sanitárias e Hospi-
talares16 e dos recursos humanos de saúde (RHS) em quantidade e qualidade17. Apesar

111
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

disso e de todos os esforços empreendidos pelo governo e seus parceiros de coopera-

ção, Moçambique está ainda longe de alcançar as metas dos ODS até 2030 com os
quais se comprometeu.

O Sistema de Saúde e a contenção da pandemia da covid-19

Moçambique é um país com cerca de 800 mil km2, dividido administrativamen-

te em 11 Províncias com um total de 154 Distritos. O país tem cerca de 4.330 km de
fronteira terrestre com a Tanzânia, o Malawi, a Zâmbia, o Zimbábue, a Suazilândia e a
RAS. A população do país, de acordo com os dados do Instituto Nacional de Estatística
(http://www.ine.gov.mz/), está estimada em aproximadamente 30 milhões de habitan-
tes, com cerca de 66% vivendo nas zonas rurais. Do total, cerca de 15,5 milhões de
habitantes são do sexo feminino. A população é relativamente jovem, com cerca 47%
pertencente ao grupo etário dos 0-14 anos, 50% ao grupo dos 15-64 anos e apenas
cerca de 3% ao grupo com mais de 65 anos de idade.
O perfil epidemiológico de Moçambique caracteriza-se, sobretudo, por predomí-
nio de doenças infecciosas ou transmissíveis, como malária, tuberculose, infecção por
HIV, doenças diarreicas (incluindo surtos recorrentes de cólera), doenças respiratórias,
doenças sexualmente transmissíveis, doenças parasitárias, entre outras. O peso das
doenças não transmissíveis está crescendo, incluindo das doenças cardiovasculares,
diabetes e outras doenças metabólicas, doenças mentais e morbilidades associadas ao
trauma e violência de causa diversa.
Várias políticas e estratégias são tidas como referência para apoiar o setor da
saúde em Moçambique, com destaque para o Programa Quinquenal do Governo (2014-
2019 e 2020-2024), o Plano Econômico e Social Anual (PES 2015-2019, 2020), a
Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, a Agenda 2025, o Plano Estratégico
de Sector de Saúde (PESS 2015-2019), os Planos Estratégicos Sectoriais Provinciais e
Distritais, o Plano de Desenvolvimento de Recursos Humanos de Saúde (2008-2015 e
2016-2025), entre outros.
O Sistema de Saúde em Moçambique é caracterizado por três setores que se
complementam:
• Setor público: constituído pelo SNS que está estruturado em quatro níveis de
cuidados de saúde, assegurando os cuidados integrados de saúde por meio
de um sistema de referência. Assim, os cuidados de saúde no contexto do SNS
são prestados aos diferentes níveis de Unidades Sanitárias e Hospitalares,
nomeadamente: Centros de Saúde e Hospitais Distritais, Hospitais Provinciais
e quatro Hospitais Centrais (em Maputo, Beira, Nampula e Quelimane).
112
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

• Setor privado: composto por instituições com fins lucrativos (predominantes

nas capitais provinciais sobretudo) e outros não lucrativos;
• Setor comunitário: envolvendo essencialmente os chamados agentes poliva-
lentes elementares (agentes comunitários), mas também os praticantes de
medicina tradicional prestam cuidados de saúde ao nível comunitário.
O SNS constitui a rede de cuidados de saúde (incluindo hospitalares de referên-
cia) mais importante. O financiamento para o SNS tem melhorado, nos últimos anos,
mas é ainda consideravelmente dependente da Ajuda Externa (AE).
Os sistemas de saúde são considerados como sendo sistemas complexos quanto à
sua composição e ao seu funcionamento. A OMS descreve o sistema de saúde como sen-
do constituído por seis componentes essenciais, que são: i) provisão de serviços de saúde;
ii) recursos humanos da saúde; iii) sistema de informação em saúde; iv) medicamentos
produtos essenciais e tecnologias biomédicas; v) financiamento; e vi) governação e lide-
rança18. Essa forma de abordar o sistema de saúde não toma em consideração o papel
ou a influência de outros setores sociais e econômicos sobre a saúde das populações. Por
outro lado, a dinâmica e as interações existentes entre eles ficam inaparentes quando a
análise do sistema de saúde é feita de forma segmentada de cada um dos seus compo-
nentes18. Contudo, essa abordagem mostra-se adequada para a análise do papel do sis-
tema de saúde no enfrentamento da pandemia da covid-19 em Moçambique (Tabela 2).

Tabela 2. Ações implementadas pelo sistema de saúde para fazer face

à epidemia da COVID-19 de Moçambique
Componente do
Ações implementadas
Sistema de Saúde
Estabelecimento de Unidades/Enfermarias para isolamento hospitalar de doentes
com COVID-19 em todas as Províncias.
Ampliação da oferta dos serviços de diagnóstico laboratorial da COVID-19.
Desenvolvimento e disseminação dos algoritmos para o diagnóstico, o tratamento
e seguimento dos doentes hospitalizados ou isoalemneto domiciliar, seguimento
dos contactos em quarentena.
Estabelecimento de linhas telefónicas para orientação, esclarecimento e
Provisão de encaminhamento para os serviços de saúde criados especificamente no contexto
serviços de saúde da COVID-19.
Investigação epidemiológica e laboratorial de casos suspeitos, identificação
e seguimento de contactos; Investigação de rumores incluindo óbitos na
comunidade e cadeias de transmissão emergentes.
Produção e disseminação dos materiais de Informação, Educação e Comunicação
para Saúde ao nível comunitários e nos aeroportos e fronteiras terrestres.
Triagem epidemiológica e referência para testagem para COVID-19 ao nível dos
portos, aeroportos e fronteiras terrestres.

113
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Componente do
Ações implementadas
Sistema de Saúde
Capacitação dos diversos grupos de recursos humanos em matérias de protecção
individual e prevenção da disseminação hospitalar da doença.
Capacitação dos clínicos para o diagnóstico, o tratamento e a prevenção e o
controlo da doença.
Capacitação do pessoal do quadro, contratado e/ou voluntários envolvidos no
rasterio dos contactos, seguimento dos indíduos em quarentena e doentes em
isolamento domiciliar.
Recursos
humanos da saúde Mobilização de profissionais de saúde reformados para apoiar nas diferentes
iniciativas clínicas e outras no contexto da COVID-19.
Atribuição por Decreto de Conselhos de Ministros um subsídio fiaxdo em 30%
de risco para todos os profissionais do Serviço Nacional de Saúde e áreas afins.
Mobilização de parceiros públicos e privados, nacionais e estrangeiros, para
acções de capacitação, partilha de experiências e boas práticas entre outras com
finalidade de capacitar os decisores em múltiplos sectores governamentais e
também os profissionais envolvidos na resposta à epidemia da COVID-19.
Estabelecimento de parcerias e desenvolvimento de um sistema de informação
Sistema de específico para monitoria da evolução da epidemia em Moçambique.
informação
em saúde Desenvolvimento de plataformas de informação para cadastramento e
seguimento dos indivíduos em quarentena e isolamento domiciliar.
Ampliação da capacidade de diagnóstico laboratorial com aquisição de
estoques de reagentes e equipamentos laboratoriais
Mobilização de recursos e apoios para aquisição e armazenamento de material
Medicamentos de protecção individual para profissionais de saúde e medicamentos para
e produtos tratamento dos doentes da COVID-19
essenciais e
tecnologias Mobilização de recursos e apoios para ampliação da disponibilidade de
biomédicas ventiladores, equipamento para disponibilização de oxigênio entre outros para
tratamento dos doentes da COVID-19
Agilização dos mecanismos de aquisiçao medicamentos, produtos essenciais e
tecnologias biomédicas no contexto da COVID-19
Ações de advocacia e de mobilização de fundos para enfrentamento da
COVID-19; Avaliação das necessidades e análises de cenários e estimativas
Financiamento dos custos; Mobilização de recursos e apoios financeiros ao nível nacional
e internacional para fazer face à epidemia da COVID-19 no país e partilha
pública da informação sobre as angariações feitas na página web do MISAU.

114
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

Componente do
Ações implementadas
Sistema de Saúde
Envolvimento do Governo aos níveis mais altos, incluindo Presidnete da
República, Conselho de Ministros, Assembleia da República e dos demais
Órgãos de Governação do país;
Monitoria da implementação do Plano de Preparação e Resposta à epidemia
da COVID-19;
Criação e operacionalização do Comité Científico para monitoria da
evolução da epidemia; Comunicação diária através dos comunicados de
imprensa e de conferências de imprensa envolvendo Lideranças do MISAU;
Estabelecimento do Comité Operativo de Emergência de Saúde Pública e do
Governação e Grupo Técnico do MISAU.
liderança
Criação do Grupo Técnico multidisciplinar e representativo da sociedade
civil para assessorar o Governo da República com relação à epidemia da
COVID-19 em Moçambique
Realização de encontros periódicos de coordenação alargado às 11 provincias
para disseminação de directrizes, incluindo definição de caso, harmonização
dos critérios de alta, identificação de constrangimentos e de estratégias para
solução dos mesmos.
Aprova as facilidades aduaneiras e fiscais, com vista a mitigar os efeitos
económicos do COVID-19 (Decreto 23/2020 – Assembleia da República)

Apesar dos enormes esforços ao nível do sistema de saúde moçambicano, persis-

tem ainda desafios importantes. Um deles está relacionado com a capacidade de diag-
nóstico laboratorial da covid-19 ante o aumento progressivo da demanda para testagem,
resultando em atrasos no retorno dos resultados e com consequências no isolamento
atempados de casos positivos. Laboratórios de testagem distribuídos de forma geogra-
ficamente desigual, requerendo o transporte de amostras para lugares distantes, têm
impacto sobre a demora na testagem, produção e divulgação dos resultados com cons-
trangimentos nos cuidados e seguimento dos pacientes. Por outro lado, a capacidade das
camas alocadas para o isolamento hospitalar de pacientes com covid-19 com sintomato-
logia moderada a grave está gradualmente atingindo saturação, sobretudo, em algumas
regiões do país. Há necessidade de procurar alternativas como hospitais de campanha
ou outras à semelhança do que ocorreu nos países onde a pandemia da covid-19 foi in-
tensa. Com o aumento progressivo do número de doentes, há pressão sobre os profissio-
nais de saúde obrigando-os redobrar dos esforços, riscos de contrair covid-19, exaustão
física ou efeitos negativos sobre a saúde mental nesses profissionais. Há, igualmente,
intensificação do uso ou consumo de material de proteção individual dos profissionais
de saúde, dos medicamentos e outros que levam à necessidade de mobilização de mais

115
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

recursos financeiros e de materiais médicos e laboratoriais. O aumento progressivo do

número de doentes com suspeita de covid-19 ou diagnosticados positivos com covid-19
podem agravar a disrupção dos serviços de saúde de rotina para além de obrigar a redi-
recionar os parcos recursos materiais médicos, tecnológicos, financeiros e humanos para
atenção e cuidados aos doentes com covid-19 e seus contatos. A capacidade logística
e financeira do país é limitada, e isso terá implicações na medida em que a pandemia
se agrava e demanda do sistema mais recursos. Tal como outros países de média-baixa
renda, Moçambique também enfrenta limitações quanto à sua capacidade de prover cui-
dados aos doentes críticos. A intensificação da pandemia da covid-19 no país irá aumen-
tar a demanda para cuidados intermediários e/ou intensivos para doentes com covid-19
com sintomatologia moderada a grave. O recente Inventário Nacional de Infra-estruturas,
Recursos, Equipamentos e Serviços de Saúde, realizado em 2018 (SARA-plus 2018) de-
monstra as limitações que Moçambique enfrenta na provisão dos serviços de saúde16.
Por outro lado, os recursos humanos de saúde no país são escassos, principalmente em
nível de especialistas17, o que, igualmente, impõe constrangimentos difíceis de serem
ultrapassados em curto prazo caso a demanda de cuidados especializados nos pacientes
com covid-19 aumente bruscamente. Moçambique considera o recrutamento de médico
especialistas cubanos para, em curto-médio prazo, fazer face à demanda imposta pela
pandemia, mas essa opção acarreta custos acrescidos ao sistema de saúde moçambica-
no que depende sobremaneira da ajuda externa.

Considerações finais

Moçambique está entre os países onde a pandemia está evoluindo da mesma

forma que foi observada na Ásia, na Europa e nas Américas, mas as razões por detrás
dessa evolução ainda estão por determinar. Aspectos como a demografia, prevalência
populacional das comorbidades, condições ambientais e implementação das interven-
ções de prevenção e controle de forma precoce são algumas das razões avançadas para
explicar a evolução distinta da pandemia em muitos países da África Subsaariana20.
As entidades públicas do Sector de Saúde e a sociedade civil tiveram um enga-
jamento ativo e intenso desde os momentos iniciais após a declaração pela OMS da
covid-19 como doença pandêmica. Intensas campanhas de informação, comunicação e
educação direcionadas aos profissionais de saúde e à população foram levadas a cabo
no país por intervenientes do setor público, privado, organizações da sociedade civil,
instituições de ensino, entre outros. A sociedade moçambicana, no geral, respondeu

116
 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

positivamente às campanhas e adotou comportamentos e estratégias preventivas vei-

culadas pelo Sector de Saúde de forma relativamente satisfatória, incluindo medidas de
distanciamento social, uso de máscaras e viseiras, higiene individual e coletiva, obser-
vância de quarentena e isolamento quando recomendados.
O controle dos aeroportos, portos e fronteiras nas fases iniciais da pandemia da
covid-19, limitando a entrada potencial de indivíduos com covid-19 e reduzindo a circu-
lação do SARS-CoV-2, tem sido igualmente avançado como hipótese de número relativa-
mente baixo de casos de covid-19 e progressão lenta da pandemia no país20.
Os esforços intensos e restrições prolongadas impostas pelos sucessivos Estados
de Emergência terão tido certamente um impacto social e econômico negativo ao nível
dos diferentes setores produtivos e sobre a sociedade civil. Contudo, é prematuro aferir
sobre as consequências sociais e econômicas imediatas e em médio-longo prazo que
resultaram no contexto da contenção da pandemia da covid-19 em Moçambique. Estu-
dos futuros poderão melhor aferir sobre essas consequências. No entanto, há vontade
enorme por parte do governo e da sociedade civil de retornar à “normalidade”, mesmo
que seja “uma normalidade nova face ao covid-19”. Estão já em curso processos de
avaliação e planificação para o retorno faseado e cauteloso ao “novo normal” em todos
os setores da vida social, econômica e outras no país.

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 Pandemia da covid-19 em Moçambique: experiências e desafios

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119
 CAPÍTULO 5

AS FORMAS DE ORGANIZAÇÃO
DO ESTADO EM SEIS PAÍSES DA
REGIÃO EUROPEIA, OS MODELOS
DE SISTEMAS DE SAÚDE E OS
RESULTADOS EM SAÚDE EM
RESPOSTA À COVID-19

Jorge Simões1
André Biscaia2
João Paulo Magalhães3
António Pereira4
Gonçalo Figueiredo Augusto5
Inês Fronteira6

1. Professor. Global Health and Tropical Medicine (GHTM), Instituto de Higiene e Medicina Tropical – Universidade NOVA
de Lisboa (IHMT-UNL), Lisboa, Portugal. [email protected] +351 213 652 600 Rua da Junqueira 100, 1349-008 Lisboa,
Portugal..
2. Doutorado. Médico especialista em Medicina Geral e Familiar. USF Marginal, ACES de Cascais, ARS Lisboa e Vale do Tejo,
Lisboa, Portugal.
3. Mestre. Médico interno de Saúde Pública. Unidade de Saúde Pública, ACES Porto Oriental, ARS Norte, Portugal. Divisão de
Epidemiologia e Estatística, Direção de Serviços de Informação e Análise, Direção-Geral da Saúde, Lisboa, Portugal.
4. Médico especialista em Medicina Geral e Familiar. USF Prelada, ACES Porto Ocidental. ARS Norte, Portugal. Doutorando
em Investigação Clínica e Serviços de Saúde, Faculdade de Medicina da Universidade do Porto. Centro de Investigação em
Tecnologias e Serviços de Saúde (Cintesis), Faculdade de Medicina da Universidade do Porto, Porto, Portugal.
5. Doutorado. Médico especialista em Saúde Pública. Global Health and Tropical Medicine (GHTM), Instituto de Higiene e
Medicina Tropical – Universidade NOVA de Lisboa (IHMT-UNL), Lisboa, Portugal.
6. Professora. Global Health and Tropical Medicine (GHTM), Instituto de Higiene e Medicina Tropical – Universidade NOVA
de Lisboa (IHMT-UNL), Lisboa, Portugal.
 As formas de organização do Estado em seis países da região europeia,
os modelos de sistemas de saúde e os resultados em saúde em resposta à covid-19

Resumo

Na Região Europeia, o tempo e a tipologia das respostas dos Estados à pandemia por
covid-19 variaram de acordo com a gravidade da situação epidemiológica e a noção de
risco percepcionada pelos governos e pela sociedade, influenciando as soluções en-
contradas. Porém, cada um dos Estados tem a sua própria organização política, mais
próxima de um Estado unitário ou de um Estado federal, e um sistema de saúde, cujo
modelo se aproxima mais dos seguros sociais ou de um serviço nacional de saúde, o que
poderá ter influenciado as respostas à pandemia. Ao analisar a resposta de seis Estados
europeus – Alemanha, Espanha, França, Itália, Portugal e Reino Unido –, verificou-se
que a organização política dos países e os seus modelos de sistema de saúde podem ter
influenciado a resposta e, consequentemente, os resultados obtidos. Assim, o presente
estudo identifica o impacto em países com diferentes modelos, para os quais contri-
buíram as características e o percurso político, econômico e social de cada um. Será
na conjugação de todos esses fatores que se poderá encontrar a chave do sucesso ou
insucesso dos resultados em saúde provocados pela pandemia.

Palavras-chave: SARS-CoV-2. Sistemas de saúde. Organização do Estado. Europa.

Abstract

In the European Region, the time and typology of the states’ responses to the CO-
VID-19 pandemic varied according to the severity of the epidemiological situation and
the notion of risk perceived by governments and society, influencing the solutions found.
However, each state has its own political organization, closer to a unitary or federal sta-
te, and a health system, whose model is closer to social insurance or a national health
service, which may have influenced the responses to the epidemic. When analyzing the
response of six European Countries - Germany, Spain, France, Italy, Portugal and the Uni-
ted Kingdom we find that the political organization of countries and their health system
models may have influenced the response and, consequently, the results obtained. This
study identifies the impact in countries with different models, to which contributed the
characteristics and the political, economic and social path of each. It is in the combina-
tion of all these factors that we will be able to find the key to the success or failure of the
health outcomes caused by the pandemic.

Keywords: SARS-CoV-2. Health systems. State organization. Europe.

121
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Introdução

A covid-19, detectada na cidade de Wuhan, na China, e identificada pela Organi-

zação Mundial da Saúde, em 31 de dezembro de 2019, como um cluster de casos de
pneumonia atípica sem etiologia conhecida, e, mais tarde, atribuídos ao coronavírus da
síndrome respiratória aguda grave 2 (SARS-CoV-2), rapidamente evoluiu para uma emer-
gência de Saúde Pública de âmbito global1. O predomínio de doenças não transmissíveis
levou a que populações e sistemas de saúde se lhes adaptassem, com respostas de
proximidade, negligenciando, por vezes, a prevenção e o controle de infeções2. Confron-
tados com a pandemia de covid-19, os países implementaram medidas que foram in-
fluenciadas, também, pela forma de organização do Estado e nos modelos de sistemas
de saúde de cada país3.
A organização do Estado4 refere-se à estruturação interna do país no que respei-
ta à unidade ou pluralidade do ordenamento jurídico-constitucional, sendo a distinção
mais importante a que se faz entre Estado unitário e Estado federal. No primeiro caso,
existe um único centro de decisão política e um conjunto único de instituições de go-
verno. Na atualidade, todos os Estados unitários democráticos praticam, pelo menos,
a descentralização administrativa, ou seja, atribuem o exercício das funções adminis-
trativas a outras pessoas coletivas para além do Estado, seja essa descentralização de
caráter funcional e institucional ou territorial. Na descentralização territorial, o Estado re-
conhece autonomia administrativa a entidades de base territorial e social, as autarquias
locais. Em alguns Estados unitários, a descentralização assume uma natureza ainda
mais ambiciosa, na medida em que, para além das formas de descentralização já refe-
ridas, o Estado reconhece a algumas entidades territoriais – Regiões Autônomas – uma
autonomia política, atribuindo-lhes competências legislativas e autonomia governativa.
No Estado federal, encontra-se uma pluralidade de poderes políticos e de ordenamen-
tos constitucionais, entre os quais, um, respeitando a todo o território – o do Estado
federal – é o ordenamento superior ao qual se subordinam, integram-se e participam os
ordenamentos e órgãos dos Estados-membros da Federação (ou da União) – os Esta-
dos federados. Pode dizer-se que os Estados federados que compõem a Federação são
verdadeiros Estados, na medida em que, respeitados certos limites, elaboram as suas
próprias Constituições e, no domínio das suas competências, têm estrutura, órgãos e
atividade tipicamente estaduais.
Na análise da resposta dos países à pandemia, é relevante, ainda, atentar na
organização dos sistemas de saúde, que se baseiam em valores de solidariedade e
universalidade, com formatos de pré-pagamento para toda a população, e se dividem

122
 As formas de organização do Estado em seis países da região europeia,
os modelos de sistemas de saúde e os resultados em saúde em resposta à covid-19

entre os mais próximos de um modelo bismarckiano e os que têm como referência o

modelo beveridgiano.
No modelo bismarckiano, o sistema de seguro social é obrigatório e quase univer-
sal, e funciona no âmbito de caixas de seguro-doença, em regra geridas por entidades
sociais, mas submetidas à supervisão de organismos públicos. Esses seguros sociais re-
alizam uma “mutualização” dos riscos (partilha do risco), e os prêmios são normalmente
fixados em função dos rendimentos. A disparidade de cobertura de riscos é, por vezes,
compensada com a intervenção dos governos; e o sistema, em muitos países, cobre toda
a população. Em regra, essas caixas ou mútuas organizam-se em volta de uma profissão,
de um setor de atividade, de uma confissão religiosa, ou em uma base geográfica.
O modelo beveridgiano, por seu lado, assenta em serviços nacionais de saúde,
no financiamento por impostos, e pode organizar-se de forma integrada, em que o fi-
nanciamento e a prestação de cuidados são assegurados por um só organismo público
que recebe do orçamento do Estado as verbas de que necessita, ou de forma contratu-
alizada, em que a prestação de cuidados é realizada por serviços estatais ou entidades
privadas contratadas pelos fundos públicos autônomos. Um serviço nacional de saúde
(SNS) caracteriza-se por uma gestão institucional pública, independentemente da natu-
reza da entidade prestadora, pública ou contratualizada, sendo geralmente os cuidados
de saúde gratuitos ou quase gratuitos no momento de consumo.
Neste artigo, analisamos a resposta à pandemia por SARS-CoV-2 por parte da
Alemanha, da Espanha, da França, da Itália, de Portugal e do Reino Unido, relacionando-
-a com a organização do Estado e do modelo de sistema de saúde. Para tal, definimos
como áreas de análise as medidas de saúde pública implementadas, a governação, os
recursos e reorganização dos serviços, os mecanismos de financiamento, a resposta do
próprio sistema e os resultados em saúde obtidos em termos de contenção e mitigação
da pandemia, de forma a interpretar essas áreas de análise à luz do grau de descentra-
lização do país e do modelo de sistema de saúde.
Elegeram-se países próximos de um modelo de organização política mais unitá-
ria e centralizada (França e Portugal), e outros de matriz mais desconcentrada com
uma pluralidade de poderes políticos e de ordenamentos constitucionais (Alemanha,
Espanha, Itália e Reino Unido). Quanto aos modelos de sistemas de saúde, também se
identificaram países mais próximos de um sistema de seguro social obrigatório “bismar-
ckiano” (França e Alemanha), e outros países com um modelo “beveridgiano” assente
em serviços nacionais de saúde (Espanha, Itália, Portugal e Reino Unido).
Em termos dos resultados epidemiológicos, optou-se por analisar o valor máximo
da incidência cumulativa a 14 dias que traduz a magnitude da carga de doença em um

123
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

determinado momento do tempo; a incidência cumulativa no período de análise para

observar a magnitude da carga de doença até 31 de agosto; a letalidade (proporção
de óbitos no total de casos ocorridos no período em análise); a taxa de mortalidade pa-
dronizada para a idade por todas as causas para comparar o risco de morte provocado
direta e indiretamente pela covid-19 ou outras causas; e a variação máxima da morta-
lidade por todas as causas em relação ao período homólogo para comparar o excesso
de mortalidade ocorrido nos países em análise e provocado direta e indiretamente pela
covid-19 ou outras causas.

Organização do Estado e os Modelos de Sistema de Saúde

A Alemanha é uma república parlamentar federal composta por 16 Estados, cada

um com uma Constituição concordante com os princípios gerais da Constituição nacio-
nal. O conceito de descentralização não traduz, em rigor, a realidade do federalismo
alemão. Os extensos poderes exercidos pelos Estados podem parecer um exemplo de
devolução, mas esses poderes nunca foram transferidos do governo federal para os Es-
tados que, como entidades jurídicas e territoriais antecedem – e, de fato, fundaram – a
República Federal da Alemanha. Em vez disso, ocorreu o oposto da devolução: cada Es-
tado transferiu certos direitos e responsabilidades para o governo federal e, ao mesmo
tempo, reteve outros5. A Alemanha foi o primeiro país a introduzir um sistema de seguro
social e de saúde, em 1883. No cerne do sistema bismarckiano, estão os princípios da
adesão obrigatória e das contribuições não relacionadas com o risco individual.
A Constituição espanhola de 1978 estabeleceu uma nova organização política,
passando de um país altamente centralizado para uma organização quase federal, na
qual as 17 Comunidades Autônomas (CA) desempenham um papel essencial no plane-
jamento, financiamento e prestação de serviços de saúde, educação e proteção social.
Na última década, o processo de descentralização foi consolidado, e as CA dispõem de
maior capacidade de regulação, planejamento e, sobretudo, autonomia financeira. No
entanto, com as restrições à capacidade de gastos das CA, os recursos financeiros para
a saúde foram sendo controlados pelo Ministério das Finanças, e as decisões políticas
mais importantes passaram a ser tomadas pelo Ministério da Saúde, sem a participação
do Conselho Interterritorial do sistema nacional de saúde6.
Na França, a organização política é marcadamente descentralizada, caracterizan-
do-se por três níveis administrativos – municípios, departamentos e regiões. Todos os
níveis têm assembleias eleitas pela população da respectiva área geográfica e auto-

124
 As formas de organização do Estado em seis países da região europeia,
os modelos de sistemas de saúde e os resultados em saúde em resposta à covid-19

nomia nas áreas de responsabilidade, e o Estado define as competências atribuídas a

cada nível. Os municípios são governados por concelhos municipais. Os departamentos
são o segundo nível administrativo, com assembleias locais presididas pela autoridade
do Estado na área de jurisdição, e assumem responsabilidades nos setores da saúde e
segurança social e no financiamento e prestação do ensino básico. Os departamentos
agrupam-se em 13 regiões, também com uma assembleia eleita. O processo da des-
centralização em França caracteriza-se por uma filosofia relutante em reduzir o controle
central sobre a definição de políticas e de financiamento, resultando, sobretudo, em
formas de desconcentração. O sistema de saúde francês baseia-se no seguro social.
É financiado pelas contribuições de empregadores e empregados, com benefícios mo-
netários e em gêneros. No país, existe um efeito moderado de gate-keeping, sendo a
prestação de cuidados em ambulatório efetuada por entidades privadas, individuais ou
coletivas, enquanto os cuidados especializados e hospitalares são, sobretudo, presta-
dos por entidades públicas7.
A Constituição organiza o território da Itália em 20 regiões, que diferem em di-
mensão, população e níveis de desenvolvimento econômico. Cada região é governada
por um Executivo e um Conselho Regional, eleitos democraticamente. As regiões têm
poder legislativo exclusivo em relação a qualquer assunto não expressamente reservado
pela legislação nacional. No entanto, a sua autonomia financeira é bastante modesta. A
gradual devolução do poder político durante a década de 1990 correu paralelamente à
reforma tributária aprovada em 2000, que (em teoria) concedeu às regiões significativa
autonomia sobre a receita do orçamento regional e total autonomia sobre a alocação de
recursos8.
A reforma de 1978, que criou o SNS, introduziu a cobertura universal de cuidados
de saúde. O novo sistema de saúde foi parcialmente descentralizado, com níveis de
administração nacional, regional e local. O governo central é responsável pela definição
dos critérios de distribuição de recursos pelas regiões e pelo planejamento. As autori-
dades regionais de saúde são responsáveis pelo planejamento local de acordo com os
objetivos de saúde em nível nacional, pela organização e gestão dos serviços de saúde
e pela alocação de recursos para as unidades de saúde locais.
Portugal é um Estado unitário, respeitando a autonomia das regiões dos Açores e
da Madeira, que têm os seus próprios governos e assembleias regionais. Os municípios
e as freguesias têm seu próprio nível de governo eleito democraticamente. Apesar de
alguma descentralização verificada já neste século, o poder político ainda está muito cen-
trado no governo da República. A amplitude da autonomia financeira concedida pelo le-
gislador constituinte às autarquias locais é bem menor do que a das regiões autônomas.

125
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

A descentralização de competências no domínio da saúde, iniciada em 2018, atri-

buiu competências aos órgãos municipais para participar no planejamento, na gestão
e na realização de investimentos relativos a unidades de cuidados de saúde primários.
O SNS português foi criado em 1979, sob os princípios do controle centralizado e
gestão descentralizada. Formalmente, a descentralização é uma palavra-chave do qua-
dro constitucional do SNS. A Lei de Bases da Saúde, de 2019, estabelece que o SNS é
gerido em nível regional, com responsabilidade pelo estado de saúde da população cor-
respondente, pela coordenação da prestação dos serviços de saúde em todos os níveis
e pela alocação de recursos financeiros de acordo com as necessidades da população.
Na prática, porém, a responsabilidade pelo planejamento e alocação de recursos no
sistema de saúde português manteve-se altamente centralizada apesar da criação das
atuais cinco administrações regionais de saúde em 19939.
As quatro nações que integram o Reino Unido estão representadas no parlamento
britânico, dispondo de governos próprios. No Reino Unido, foi criado, em 1948, o Natio-
nal Health Service (NHS), com o objetivo de ser um sistema nacional, gerido localmente.
Em 1990, foi aprovado o National Health Service and Community Care Act, que sepa-
rou a compra e a prestação de serviços de saúde de modo a aumentar a eficiência e a
qualidade dos serviços, com base nos princípios de mercado competitivo. Em 1997, a
reorganização dos serviços de saúde no Reino Unido, com a devolução do poder político
do parlamento britânico para as administrações nacionais na Escócia, País de Gales e Ir-
landa do Norte, levou a sistemas de saúde cada vez mais díspares. A devolução significa
que a Escócia, o País de Gales e a Irlanda do Norte podem determinar os seus próprios
planos de gastos, embora a responsabilidade financeira pela coleta de receitas tenha
permanecido no domínio do governo central do Reino Unido10.

Medidas implementadas

A adoção de medidas visando, em uma primeira fase, à contenção da pandemia

de SARS-CoV-2 e, em uma segunda fase, à sua mitigação variou essencialmente no grau
das restrições impostas e no tempo de adoção em relação à evolução epidemiológica,
mais do que na tipologia das medidas adotadas pelos países.
Todos os países adotaram medidas de distanciamento físico11 como a suspen-
são de eventos de massa, o encerramento de escolas e universidades e a limitação da
atividade dos setores não essenciais da sociedade. Quando os primeiros surtos foram
identificados, iniciou-se uma escalada de medidas de distanciamento físico. A Itália foi o

126
 As formas de organização do Estado em seis países da região europeia,
os modelos de sistemas de saúde e os resultados em saúde em resposta à covid-19

primeiro país da Europa a adotar essas medidas e fez a transição para o confinamento
total em um período muito curto no final de janeiro12.
Todos os países encerraram os estabelecimentos de ensino, ainda que em dife-
rentes momentos epidemiológicos. À data do encerramento das escolas, o Reino Unido,
a França e a Espanha haviam ultrapassado os 100 casos. Já Portugal e a Itália optaram
por tomar essa decisão próximo dos 10 casos11,12.
Quanto ao encerramento de atividades laborais, o Reino Unido e a Alemanha fo-
ram os únicos países que não exigiram o encerramento (ou trabalho a partir de casa)
dos locais de trabalho não essenciais. Os seis países cancelaram os eventos públicos
– a Alemanha, a Espanha e o Reino Unido, mais de uma semana após os 100 casos; a
Itália e a França, no dia anterior ao centésimo caso; e Portugal, cinco dias após os 100
casos11. Todos os países impuseram restrições à aglomeração de pessoas, ainda que
com tempos e níveis diferentes, sendo o Reino Unido o país que impôs a medida mais
tardiamente. O número de pessoas do mesmo grupo permitido variou ao longo do tem-
po em todos os países, exceto no Reino Unido, que apresentou sempre o maior nível de
restrição (10 pessoas)11,12.
Nos transportes públicos, a resposta variou entre a Alemanha, que não adotou
nenhuma limitação, e a Itália, com períodos de encerramento ou proibição de utilização
por grande parte da população. Os demais países recomendaram (por períodos mais ou
menos longos) o encerramento ou a diminuição de rotas ou veículos11,12.
Quanto ao confinamento obrigatório, a Itália foi o país com medidas mais restriti-
vas, adotando exceções como a permissão para sair apenas uma vez por semana11. No
restante dos países, os cidadãos foram confinados às suas casas com saídas permiti-
das para a prática de exercício, compras de supermercado e viagens “essenciais”. No
entanto, o tempo de adoção dessa medida variou entre os países, com a Alemanha, a
França, a Espanha e o Reino Unido a adotá-la mais de um mês após o primeiro caso; e
o restante dos países, mais rapidamente. Essa restrição foi mantida entre 45 e 54 dias,
com exceção da Itália e da Espanha, onde se manteve por 70 e 73 dias respectivamen-
te. Apenas a Itália optou por restringir o movimento interno entre cidades/regiões antes
de atingir os 100 casos11. O Reino Unido foi o país que mais tardiamente implementou a
restrição de viagens internacionais. A Itália e Portugal, cerca de uma semana depois do
primeiro caso, já haviam implementado medidas, enquanto os outros países em análise
fizeram-no após o primeiro mês11.

127
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Governação

De modo geral, a pandemia exigiu uma adaptação da governação, geral e na saúde.

Na Alemanha, o Ministério da Saúde e o Ministério do Interior, Infraestruturas e
Comunidade, ambos federais, assumiram a gestão da pandemia em colaboração com o
Instituto Robert Koch, o Instituto Federal para o medicamento e dispositivos médicos e o
Instituto Paul-Ehrlich. A articulação incluiu as autoridades federais. A implementação e a
definição uniforme para todo o país de medidas de prevenção e controle apresentaram-
-se como um desafio pela natureza federativa e respectivo enquadramento legal. No
entanto, o chanceler e a maioria dos presidentes dos estados federais decretaram, em
regra, as mesmas medidas12.
No início de janeiro, o Ministério da Saúde Espanhol ativou o protocolo covid-19,
em coordenação com os Departamentos de Saúde das 17 CA. No início de fevereiro, o
Conselho Interterritorial do Sistema Nacional de Saúde (órgão máximo do sistema de
saúde) estabeleceu as bases de colaboração entre as autoridades sanitárias nacionais
e regionais, reforçando os mecanismos de coordenação e vigilância do Conselho em
matéria de epidemias. Nas semanas seguintes, o Primeiro-Ministro convocou os presi-
dentes regionais para tomarem decisões conjuntas sobre o curso de ação a seguir, em
função da evolução epidemiológica. O “estado de alarme”, decretado em 14 de março,
conferiu total responsabilidade ao governo espanhol na implementação de medidas,
ficando todas as autoridades de saúde sob ordem direta do Ministro da Saúde, com
a gestão operacional dos serviços de saúde a permanecer em nível regional e local. O
Conselho Interterritorial passou a ter a gestão estratégica para a prontidão e resposta
a ameaças à saúde, visando à harmonização das intervenções ao longo do território12.
Na França, a gestão da pandemia foi assumida, em março, pelo governo, integrada
em um plano de prevenção e gestão, com o apoio de uma comissão científica. Foi criado
enquadramento legal que permitiu adotar medidas excepcionais ante o risco observa-
do. A Agência Nacional de Saúde Pública (Santé Publique France) assumiu, também,
responsabilidade na gestão de epidemia, por coordenação da vigilância epidemiológica.
Em nível subnacional, o papel de autoridade de saúde é principalmente executado pelos
presidentes regionais e municipais12.
A Itália, um país fortemente descentralizado, conheceu alterações rápidas e pro-
fundas na governação da saúde para enfrentar a pandemia. Esta legitimou a interven-
ção do Estado e a ativação do Departamento de Proteção Civil para apoiar as regiões
na obtenção de fármacos, dispositivos médicos, recursos humanos e infraestruturas.
Enquanto, em circunstâncias normais, as regiões gozariam de um elevado grau de au-

128
 As formas de organização do Estado em seis países da região europeia,
os modelos de sistemas de saúde e os resultados em saúde em resposta à covid-19

tonomia na tomada de decisão, durante esse período, as estruturas regionais não se

puderam sobrepor às decisões do governo central, apesar de manterem alguma autono-
mia na tomada de decisão em relação à prestação e organização dos serviços de saúde,
o que conduziu a que diferentes regiões tentassem diferentes respostas políticas, contri-
buindo para assimetrias regionais12. Na Itália, o Plano Nacional de prontidão e resposta
à pandemia de Influenza, preparado em 2006, estava em campo na altura do início da
pandemia de covid-19, o que não obstou a que o país fosse atingido, em poucas sema-
nas, pela maior crise de saúde desde a II Guerra Mundial. Depois dos primeiros casos,
foi decretado o Estado de Emergência; e, no final de janeiro, iniciou-se uma cascata
de medidas tomadas pelo governo central, tendo o Departamento de Proteção Civil co-
meçado a coordenar as operações, enquanto o Sistema Nacional de Vigilância obtinha
dados para monitorizar a evolução da pandemia nas várias regiões12.
Em Portugal, a gestão da pandemia foi assumida pelo governo com o apoio téc-
nico da Direção-Geral da Saúde. O fato de o primeiro caso detectado em Portugal (2
de março)11 ter tido um atraso em relação à maior parte dos países europeus permitiu
preparar e implementar mecanismos de resposta no sistema de saúde. Assim, foi conce-
dida, ao Ministério da Saúde, competência para autorizar, independentemente do valor,
a despesa necessária para a aquisição de equipamentos, bens e serviços necessários
à prevenção e ao tratamento da doença (DL 10-E/2020, de 24 de março), bem como a
dispensa do cumprimento de formalidades previstas no Código dos Contratos Públicos
(DL nº 18/2010, de 2 de abril). A contratação de profissionais foi, também, facilitada.
Foram iniciadas reuniões regulares, com técnicos do Ministério da Saúde e aca-
demia com a participação do Presidente da República, do Primeiro-Ministro e dos líde-
res dos partidos com representação parlamentar sobre a evolução epidemiológica da
pandemia. Em abril, o Primeiro-Ministro designou cinco Secretários de Estado para co-
ordenar os serviços da administração central, regional e distrital e a devida articulação
supramunicipal. Os presidentes de câmara municipal asseguraram a coordenação dos
serviços da segurança social e da saúde, proteção civil e segurança pública em nível
local. De forma a permitir o acompanhamento clínico dos casos no domicílio, integrando
os diferentes níveis de cuidados e gerindo, a distância, os casos de cada área geográfica,
com interação do próprio utente, foi criada a plataforma informática Trace COVID-1912.
A resposta do Reino Unido à COVID-19 é liderada pela agência governamental
Public Health England. A resposta é coordenada em nível nacional, mas a resposta das
nações (Inglaterra, Irlanda do Norte, Escócia e País de Gales) tem variado consoante a
capacidade do sistema de saúde e o contexto demográfico. Em 25 de março de 2020,
foi promulgada legislação de emergência (Coronavirus Act 2020) que autorizou o gover-

129
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

no a restringir o movimento de pessoas infectadas, limitar ou proibir reuniões e even-

tos, aumentar o número de profissionais de saúde e reduzir as limitações ao trabalho
extraordinário. A alta letalidade que afetou desproporcionalmente comunidades pobres
e de minorias étnicas levou o governo britânico a prometer a realização de um inquérito
independente sobre a política de resposta à pandemia. Em causa está a alegada frag-
mentação do NHS, das entidades de saúde pública e sociais e a falhas na ligação entre
poder central e local12.

Recursos e reorganização dos serviços

Na Alemanha, o aumento da capacidade laboratorial no sistema de saúde foi con-

seguido por meio da criação de outras redes laboratoriais, para além das existentes em
nível hospitalar. Embora a Alemanha fosse o país da União Europeia (UE) com maior nú-
mero de camas hospitalares e camas de unidades de terapia intensiva (UTI) equipadas
com ventilador por mil habitantes, aumentou a sua capacidade para o triplo. No entanto,
em termos de força de trabalho, em uma fase inicial, não houve uma resposta centrali-
zada e coordenada, ficando dependente das iniciativas locais e regionais. Posteriormen-
te, foi pedido a todos os profissionais em tempo parcial para assumir disponibilidade
total, foram requisitados os estudantes da área da saúde, contratados profissionais de
saúde reformados e aumentada a flexibilidade no reconhecimento de competências pro-
fissionais obtidas no estrangeiro12.
Na Espanha, a capacidade de testagem para o SARS-CoV-2 foi crescendo, assim
como a disponibilidade de equipamentos de proteção individual. Com a declaração do
“estado de alarme”, o Ministro da Saúde passou a determinar a distribuição de recursos
humanos, incluindo os das forças militares e centros de saúde ou hospitais privados. A
contratação de profissionais de saúde aumentou, eliminando barreiras para a contrata-
ção ou prorrogando contratos. As cirurgias eletivas e as consultas não urgentes foram
adiadas e foram introduzidas medidas para fomentar o atendimento a distância, tentan-
do, paralelamente, não descontinuar os serviços essenciais12.
O sistema de saúde francês teve de se readaptar, procurando garantir recursos,
novos processos para a gestão dos casos e mecanismos de financiamento do sistema.
Os hospitais e clínicas privadas, por indicação governamental, aumentaram a sua ca-
pacidade em um total de 8 mil camas em todo o país. Medidas como benefícios mo-
netários, escolas e infantários para os filhos dos profissionais hospitalares em período

130
 As formas de organização do Estado em seis países da região europeia,
os modelos de sistemas de saúde e os resultados em saúde em resposta à covid-19

de confinamento, linhas de apoio psicológico e ainda ativação da reserva de cuidados

médicos foram implementadas12.
A Itália recrutou 20 mil novos profissionais de saúde e atribuiu bônus financeiros e
vantagens para a reforma para manter esses profissionais no sistema público13. Separou
o atendimento de pessoas infectadas com covid-19 das restantes por meio de estrutu-
ras exclusivamente dedicadas a essa doença, e as entidades privadas passaram a ter a
obrigação de providenciar pessoal, equipamento e estruturas se necessário. Adquiriram-
-se ventiladores e reorganizaram-se os serviços, conseguindo-se duplicar a capacidade
em UTI13. Foram, ainda, desenvolvidas diretrizes e ferramentas para permitir que todas
as unidades de saúde disponibilizassem serviços de gestão de estresse e prevenção
de burnout para os seus trabalhadores. A partir de 1º de junho, foram implementadas
medidas para a retoma da atividade normal dos serviços, mas com recomendação para
privilegiar atendimentos à distância e reorganizar o agendamento para evitar aglomera-
ções de pessoas nos serviços.
Portugal conseguiu aumentar a capacidade de camas de UTI em 25%, a partir de
ventiladores comprados, doados ou emprestados. Em relação aos recursos humanos,
implementou legislação específica que facilitou a contratação de profissionais de saú-
de, criou bancos de estudantes da área da saúde e profissionais reformados, e alguns
estabelecimentos escolares foram mantidos a funcionar de forma a permitir acolher os
filhos de profissionais de setores essenciais. Também, os serviços de saúde foram reor-
ganizados de forma a concentrar o acesso em áreas especializadas para covid-19, para
proteger os profissionais de saúde, rentabilizar equipamentos de proteção individual e
garantir capacidade laboratorial. Em relação aos lares de idosos e à resposta ante si-
tuações de surto, foram utilizados hospitais militares e estruturas hoteleiras, de acordo
com as necessidades. Embora a infraestrutura e a organização da rede de lares sejam
da responsabilidade de outro ministério, o setor da saúde teve de garantir também essa
resposta. Houve, ainda, apelos à indústria para reorientar a sua produção para o fabrico
de equipamentos de proteção individual e de ventiladores.
No Reino Unido, inicialmente, todos os testes eram realizados em um único cen-
tro. Posteriormente, foi incluído mais um laboratório, e agora esse processo é conduzi-
do em laboratórios da Public Health England e acute trusts. Os laboratórios privados
não foram convocados a contribuir para a expansão da capacidade de testagem até
meados de março, e as ofertas de apoio de muitos laboratórios não foram aceitas até
abril. Posteriormente, foram criadas cerca de 50 unidades de teste drive-through e, para
aumentar o acesso, foram disponibilizados kits de autoteste. De modo a aumentar a
capacidade geral de camas hospitalares de agudos, assim como de camas nas UTI, foi

131
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

prevista a utilização de unidades hoteleiras e foram construídos hospitais temporários

em várias cidades. Foram também emitidas orientações sobre a aprovação rápida de
dispositivos médicos sem marca CE, como ventiladores. Para aumentar a disponibilida-
de de profissionais de saúde, o NHS recrutou 750 mil voluntários14, e dezenas de milha-
res de ex-médicos e enfermeiras expressaram interesse em apoiar a resposta, a par da
formação de estudantes finalistas de medicina e enfermagem. A resposta à covid-19 foi,
inicialmente, realizada em cinco hospitais especializados em todo o país, considerados
aptos para enfrentar o risco de infecção. Equipes especiais foram também designadas
para transportar casos confirmados para hospitais. À medida que o número de casos
aumentou, os doentes passaram a ser triados para qualquer hospital. Enfermarias e
salas cirúrgicas foram transformadas em UTI para aumentar a capacidade instalada12.

Mecanismos de financiamento

Em termos de financiamento, o modelo alemão baseado em seguros sociais teve

de se adaptar a novas formas de remunerar os serviços, desde o pagamento de uma
quota por camas não ocupadas, remuneração adicional por nova cama de UTI, por doen-
te e por enfermeiro. Também, nos cuidados ambulatórios, foram criados mecanismos de
proteção financeira pelos serviços não prestados devido à covid-19. Por último, em rela-
ção aos seguros sociais dos cidadãos, foram introduzidas alterações de forma a cobrir
todos os custos associados a testes laboratoriais e serviços prestados em ambulatório
ou em contexto hospitalar12.
Na Itália, a pandemia foi enfrentada com fundos adicionais para o SNS e para o
Departamento de Proteção Civil por meio de financiamento do Estado e atividade filan-
trópica e de companhias privadas de apoio às regiões, municípios e serviços de saúde.
A utilização dos fundos foi facilitada, e foram implementados mecanismos para tornar a
utilização do dinheiro transparente13.
Na Espanha, foi aprovado, em maio, um novo regulamento que permite que as
CA utilizem ou realoquem Fundos Europeus de Desenvolvimento Regional 2014-2020,
e foi aprovado um fundo extraordinário, não contabilizado como dívida pública regional,
gerido pelas CA, para cobrir despesas extraordinárias com saúde (por exemplo, testes,
equipamentos de proteção individual)12.
O governo francês atualizou os modos de pagamento dos atos relacionados com
a covid-19. Os fundos alocados ao seguro de saúde nacional cobrem a maior parte dos
custos relacionados com o tratamento da covid-19, sendo que o restante é garantido

132
 As formas de organização do Estado em seis países da região europeia,
os modelos de sistemas de saúde e os resultados em saúde em resposta à covid-19

pelas coberturas adicionais (contudo, 5% da população não se encontra coberta para

os custos adicionais). Desde abril, o teste laboratorial é totalmente reembolsado, seja
realizado em contexto hospitalar ou comunitário12.
O governo português criou uma linha de financiamento específica para a covid-19,
introduzindo alterações ao Orçamento de Estado previsto para o setor da saúde. Sendo
o sistema de saúde português baseado em um SNS universal e tendencialmente gra-
tuito, todos os cidadãos têm acesso, não tendo custos adicionais relacionados com a
realização de testes laboratoriais, por exemplo.
No Reino Unido, foram disponibilizados cerca de 1,6 milhão de libras para apoiar
autoridades locais, assistência social e comunidades. Foi estabelecido um fundo de res-
posta a emergências no valor de 5 milhões de libras, para investir no NHS, segurança
social e serviços públicos12.

Resultados epidemiológicos

Os resultados da incidência por covid-19 e da mortalidade permitem observar as

diferenças de intensidade epidêmica em cada país. Com exceção da Espanha e da Itá-
lia (Estados primeiramente afetados), a resposta dos serviços e o comportamento das
populações permitiram uma maior distribuição da carga de doença no tempo (Tabela 1
e Figura 1).

Tabela 1. Resumo dos resultados em saúde obtidos nos países em análise

Incidência Tx mortalidade
Incidência Var.
cumulativa a 14 padronizada por
País cumulativa por Letalidade max. (%)
dias por 100 000 todas as causas
100 000 hab. Mortalidade
hab. (valor máximo) por 100 000 hab.
Alemanha 88,7 303,9 3,7 - 13,2
Espanha 221,1 1.119,7 5,6 21,5 154,8
França 86,4 490,9 9,3 21,2 79,3
Itália 124,0 461,9 12,8 22,5 98,2
Portugal 109,0 588,8 3,0 24,7 17,4
Reino
99,3 525,3 11,9 25,5 187,0
Unido

Legenda: Valor máximo da incidência cumulativa (média móvel a 14 dias) por 100 mil habitantes, incidência cumulativa por
100 mil habitantes e letalidade por covid-19, até 31 de agosto, taxa de mortalidade padronizada para a idade por todas as causas
por 100 mil habitantes (entre 2/01/2020 e 2/05/2020), e variação máxima (%) da mortalidade por todas as causas em relação ao
período homólogo nos 10 anos anteriores (ou último ano disponível) (entre 1/01/2020 e 30/06/2020) nos países em análise11,15,16

133
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Figura 1. Incidência cumulativa nos últimos 14 dias, por 100 mil habitantes, nos
países em análise, entre 22/02/2020 e 31/08/202015
Incidência cumulativa (média móvel a 14 dias)
250
Incidência cumulativa (/100 000 habitantes)

200

150

100

50

0
2/22/ 2020 3/22/ 2020 4/22/ 2020 5/22/ 2020 6/22/ 2020 7/22/ 2020 8/22/ 2020

France Italy Spain Portugal Germany United Kingdom

Embora a letalidade apresentada não tenha em conta a estrutura etária de cada

país, a Itália, a França e o Reino Unido registam valores mais elevados, comparando com
a Espanha (país com incidência cumulativa mais elevada), o que poderá estar associa-
do, por exemplo, ao subdiagnóstico de casos positivos, à circulação do vírus entre gru-
pos etários mais jovens ou a diferenças na capacidade de proteção dos grupos de risco
(incluindo lares de idosos). A Alemanha aparenta ter sido o país com maior efetividade
na quebra das cadeias de transmissão pelo fato de registar a incidência cumulativa
mais baixa, assim como uma baixa letalidade. Portugal, apesar do valor elevado da inci-
dência cumulativa, tem uma letalidade muito baixa, o que poderá estar relacionado com
a maior capacidade de detecção de casos ao longo da resposta à pandemia.
Em todos os países analisados, observa-se um aparente excesso de mortalidade
entre final de março e abril (Figura 2 e 3), potencialmente provocado direta ou indireta-
mente pela covid-19 ou outras causas. As evoluções na Espanha (país com maior taxa
de mortalidade) e na Itália estão de acordo com o esperado, devido à situação epide-
miológica nesses países. No Reino Unido, a evolução da taxa de mortalidade tem um
comportamento semelhante à evolução da incidência da covid-19 no país, ou seja, atra-
sado em relação ao restante dos países em análise. Também se observa um excesso
de mortalidade superior ao esperado, comparando com a Espanha. Os países restantes
não apresentam resultados anormais, embora Portugal apresente um valor basal (valo-
res em janeiro e início de fevereiro) superior aos restantes.

134
 As formas de organização do Estado em seis países da região europeia,
os modelos de sistemas de saúde e os resultados em saúde em resposta à covid-19

Figura 2. Taxa de mortalidade padronizada para a idade por todas as causas, por se-
mana, por 100 mil habitantes, nos países em análise, entre 02/01/20 e 02/05/202011
40,0
Taxa de mortalidade padronizada

35,0
por todas as causas (/100 000

30,0
25,0
habitantes)

20,0
15,0
10,0
20

20

20

20

20

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18

25

02
Spain France Italy Portugal United Kingdom

Figura 3. Variação percentual da mortalidade por todas as causas entre 1/01/20 e

30/06/20, por semana, em relação ao período homólogo nos 10 anos anteriores
(ou último ano disponível), nos países em análise16

250%
Variação percentual da mortalidade por todas as

200%

150%
Alemanha

100% Espanha
França
causas

50%
Itália

0% Portugal
1/4/2020

1/11/2020

1/18/2020

1/25/2020

2/1/2020

2/8/2020

2/15/2020

2/22/2020

2/29/2020

3/7/2020

3/14/2020

3/21/2020

3/28/2020

4/4/2020

4/11/2020

4/18/2020

4/25/2020

5/2/2020

5/9/2020

5/16/2020

5/23/2020

5/30/2020

6/6/2020

6/13/2020

Reino Unido
-50%

-100%

-150%

Discussão

No início de 2020, na fase de preparação, um dos principais objetivos dos países

consistia na proteção dos sistemas de saúde para que não ultrapassassem a sua ca-
pacidade de resposta, sobretudo no setor hospitalar. Dispersar a ocorrência dos casos
no tempo foi um aspecto-chave para a manutenção da oferta em relação à procura,
provocada pelas necessidades de saúde de pessoas com covid-19. A Espanha e a Itália
tiveram picos de incidência mais altos e podem, por isso, ter ficado próximo do limite de
capacidade dos seus sistemas de saúde.

135
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

A resposta dos países em termos de incidência de infeção por SARS-CoV-2 variou

grandemente. A Espanha foi o país que apresentou piores resultados com alta incidên-
cia no final de agosto de 2020 e excesso de mortalidade. Perante a resposta imple-
mentada na Itália, os resultados obtidos também ficaram aquém dos encontrados nos
demais países, registando uma grande letalidade e um excesso de mortalidade. Já a
Alemanha apresentou resultados qualitativamente bons em todos os indicadores. Em
Portugal, os resultados traduzem a manutenção da capacidade de resposta do sistema
de saúde, com uma baixa letalidade e o segundo menor excesso de mortalidade dos
países analisados (a seguir, a Alemanha). Apesar de Portugal registar a segunda maior
taxa de mortalidade padronizada por todas as causas, o valor de base já era superior
aos dos restantes países, podendo não representar uma consequência da pandemia
por covid-19. O Reino Unido, apesar de uma baixa incidência, teve a segunda maior
letalidade, a maior taxa de mortalidade padronizada e o maior excesso de mortalidade
de todos os países analisados. A França também teve uma baixa incidência, mas uma
letalidade e excesso de mortalidade mais elevados do que Portugal e a Alemanha, mas,
mesmo assim, inferiores aos do Reino Unido, da Espanha e da Itália.
A organização política dos países e os seus modelos de sistema de saúde podem
ter influenciado a resposta e, consequentemente, os resultados obtidos, sobretudo em
termos da carga de doença. Poder-se-ia pensar que países com um modelo político-ad-
ministrativo mais centralizado e com modelo de SNS estariam em melhores condições
de enfrentar a pandemia, em comparação com países mais descentralizados e com
sistemas de saúde dispersos por seguros sociais. Nos países mais descentralizados,
as decisões teriam de ser concertadas com as regiões e sem uma aparente decisão
centralizada e homogênea em matéria de saúde. O presente estudo não permite retirar
essa conclusão. As características e o percurso político, econômico e social de cada
país poderão ser fatores determinantes. A estrutura etária da população, a capacidade
econômica do país, a relação da população com o Estado, a distribuição e o nível de
rendimento, as desigualdades sociais, o desenvolvimento econômico e social, a esco-
laridade ou as características culturais constituem fatores cuja importância não pode
ser esquecida.
Em relação ao desempenho do sistema de saúde, é verdade que, nos países de
modelo Beveridge, com sistemas integrados de financiamento e de prestação de cuida-
dos, os poderes públicos estão diretamente envolvidos no planejamento e na gestão dos
serviços. A afetação de recursos constitui um instrumento fundamental nas políticas de
saúde, procurando ter em conta as necessidades de saúde das populações, utilizando-
-se, em maior medida, a gestão central. Nos países de modelo Bismarck, as funções do

136
 As formas de organização do Estado em seis países da região europeia,
os modelos de sistemas de saúde e os resultados em saúde em resposta à covid-19

Estado realizam-se na afirmação dos princípios gerais do funcionamento dos seguros de

saúde e do sistema de prestação de cuidados, na aprovação de medidas de contenção
de custos, na acreditação e no controle de qualidade, na responsabilidade pela gestão
dos hospitais públicos e no financiamento de cuidados para os excluídos do sistema de
seguros. Todavia, os modelos de sistemas de saúde estão, hoje, mais próximos uns dos
outros, não sendo o tipo de sistema de saúde autoexplicativo e suficiente para as res-
postas diferentes, tampouco espelho da organização política do país.
A satisfação das necessidades de saúde das populações perante a covid-19 é
um desafio complexo, principalmente pela incerteza da evolução epidemiológica, sendo
diversos os determinantes das várias respostas implementadas. Será na conjugação
de todos esses fatores que poderemos encontrar a chave do sucesso ou insucesso dos
resultados em saúde provocados pela pandemia, a par da escolha de modelos de orga-
nização político-administrativa ou de modelos de sistemas de saúde.

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137
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

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vernment-response-tracker

12. World Health Organization. COVID-19 Health System Response Monitor 2020 [Internet]. [cited
2020 Sep 12]. Available from: https://www.covid19healthsystem.org/mainpage.aspx

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phic distribution of COVID-19 cases worldwide [Internet]. European Centre for Disease Preven-
tion and Control; 2020 [updated 2020 Sep 14]. Available from: https://www.ecdc.europa.eu/en/
publications-data/download-todays-data-geographic-distribution-covid-19-cases-worldwide

16. Eurostat. Mortality [Internet]. Eurostat; 2020 [updated 2020 Sep 14]. Available from: https://
ec.europa.eu/eurostat/data/database.

Declaração de conflitos de interesses

Jorge Simões declara ser cônjuge da Ministra da Saúde de Portugal.

André Rosa Biscaia declara ser médico de família no SNS e Coordenador do Plano
de Ação para a Prevenção da Violência no Setor da Saúde da Direção-Geral da Saúde.
João Paulo Magalhães declara ser médico interno de Saúde Pública no SNS e cola-
borador da Direção de Serviços de Informação e Análise, da Direção-Geral da Saúde.
António da Luz Pereira declara ser médico de família no SNS, colaborador do
Departamento de Contratualização da ARS Norte e auditor do Departamento da Qua-
lidade na Saúde, da Direção-Geral da Saúde.
Gonçalo Figueiredo Augusto declara exercer funções de Técnico Especialista no
Gabinete do Secretário de Estado da Saúde do XXII Governo constitucional.

138
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 CAPÍTULO 6

A AGENDA 2030 PARA

O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL NO PÓS-COVID-19:
EXEMPLOS PARA A CPLP

Manuel Clarote Lapão1

1. Mestre em Desenvolvimento Social e Económico em África pelo ISCTE – Instituto Universitário de Lisboa.
Doutorando em Saúde Internacional no Instituto de Higiene e Medicina Tropical da Universidade Nova de Lisboa.
E-mail: [email protected].
 A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19: exemplos para a CPLP

Resumo

A universalização e a plena concretização dos objetivos e metas da Agenda 2030 para

o Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas podem ser colocadas em causa pela
quebra significativa no financiamento internacional disponível para apoio aos países em
desenvolvimento. Essa situação poderá agravar-se por via dos efeitos provocados pela
pandemia da covid-19 e consequente aumento de programas não regulares de coope-
ração, baseados em ações de emergência e humanitárias. A promoção de estratégias
de horizontalização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), considerando
intervenções com cariz transversal, em um olhar a 360º, que incentivem a promoção de
alianças estratégicas, parcerias multisetoriais e multidimensionais, bem como de me-
canismos de financiamento partilhados, afigura-se como uma hipótese verossímil para
garantir a prossecução do desenvolvimento sustentável. O texto aborda algumas per-
cepções de organismos multilaterais, nomeadamente no âmbito do Sistema das Nações
Unidas e instituições de Bretton Woods, e a forma como os instrumentos estratégicos de
cooperação setorial criados pela Comunidade dos Países de Língua Portuguesa – CPLP
poderão contribuir para induzir cenários de cooperação pós-covid que se alinhem com o
cumprimento dos ODS nesta Comunidade.

Palavras-chave: Agenda 2030. ODS. COVID-19. Desenvolvimento Sustentável e Coope-

ração.

Abstract

The universalization and full realization of the objectives and goals of the Uni-
ted Nations 2030 Agenda for Sustainable Development can be called into question by
the significant drop in international funding available to support developing countries.
This situation may be worsened by the effects caused by the COVID-19 pandemic and
the consequent increase in non-regular cooperation programs, based on humanitarian
and emergency actions. The promotion of horizontalization strategies for the SDGs, con-
sidering interventions with a transversal nature, in a 360º view, which encourage the
promotion of strategical alliances, multisectoral and multidimensional partnerships as
well as shared financing mechanisms, appears as a credible hypothesis to assure the
commitment with sustainable development. The article addresses some perceptions of
multilateral organizations, namely within the scope of the United Nations System and
Bretton Woods institutions, and how the strategic development cooperation instruments

141
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

created by CPLP may contribute to boosting post-COVID cooperation scenarios aligned

with the accomplishment of the SDGs by this Community.

Keywords: 2030 Agenda. SDG. COVID-19. Sustainable Development and Cooperation.

Há sensivelmente cinco anos, na sede das Nações Unidas, em Nova Iorque, a

comunidade internacional rejubilou-se com a aprovação da Agenda 2030 para o Desen-
volvimento Sustentável das Nações Unidas1. Nessa ocasião, foram enunciados os Ob-
jetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)2 e as metas a eles associados. Como se
reconhece, esse temário tem origem nos ensinamentos e lições retirados da aplicação
da Agenda do Milénio e dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM)3, vigentes
entre 2000 e 2015. Essa nova Agenda para o Desenvolvimento Sustentável apresenta-
-se como um instrumento universal, integral e interdependente. Ela é fruto do debate
e do trabalho conjunto de governos e sociedade civil de todo o mundo, com o objetivo
humanista de criar um modelo que acabe com a pobreza, promova a prosperidade e o
bem-estar à escala global e que proteja o ambiente e combata as alterações climáticas.
Foram definidos 17 ODS, 169 metas e identificados 232 indicadores. Desse conjunto de
indicadores, 27 são referentes as 9 metas que apresentam conexões com a saúde, setor
consagrado no âmbito do ODS 3 (saúde de qualidade). Porém, na lógica da horizontali-
dade e multidimensionalidade dessa Agenda, convirá atentar na formulação de outros
ODS que, por via da sua potencial realização, são passíveis de gerar impactos mais po-
sitivos na saúde do que aqueles que se perspectivam no âmbito do objetivo dedicado à
saúde de qualidade. Essa constatação é comum a praticamente todos os 17 Objetivos.
Realce-se que a resolução que adota a Agenda 2030 indica claramente que os 17 ODS
são integrados:

“Os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e 169 metas que estamos anunciando

hoje (…/…) procuram concretizar os direitos humanos de todos e alcançar a igualdade de
género e o empoderamento das mulheres e meninas. Eles são integrados e indivisíveis, e
equilibram as três dimensões do desenvolvimento sustentável: a económica, a social e a
ambiental.”.1

Ora, como se imagina, este desafio implica que os objetivos e a eficácia das políti-
cas destinadas a alcançar este ideário são interdependentes e a necessidade de definir
abordagens integradoras capazes de analisar e potenciar os efeitos dinâmicos dessas
interdependências.
Em setembro de 2019, na véspera da 74ª Assembleia Geral das Nações Unidas
(AGNU), que avaliou a execução e progresso na concretização da Agenda 20304, foi co-
nhecido um relatório de um grupo independente de cientistas que indicava que o atual

142
 A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19: exemplos para a CPLP

modelo de desenvolvimento permitiu que centenas de milhões de pessoas alcançassem

níveis crescentes de prosperidade, mas que esta foi conseguida à custa da exploração
sistemática e abusiva de recursos naturais, o que potenciou, e poderá agravar, situações
de crescente desigualdade, colocando em questão o modelo de crescimento econômico
como o conhecemos. O “Relatório Global sobre Desenvolvimento Sustentável: o futuro é
agora: ciência para alcançar o desenvolvimento sustentável” aponta para a necessidade
de elaboração de um plano com o objetivo de reduzir a instabilidade global, o que só
será possível compreendendo a relação entre os ODS e os “sistemas concretos que hoje
definem a sociedade”5. O painel de cientistas que preparou esse relatório indica que
o alcance dos ODS exige que o crescimento econômico seja separado da degradação
ambiental, ao mesmo tempo que se devem reduzir as desigualdades, evitando mais
perdas em “coesão social e crescimento econômico sustentável”. O documento frisa
claramente que, mantendo-se a atual taxa de consumo global, será necessário duplicar
a utilização dos recursos naturais (de 89 para 167 gigatoneladas), o que resultará em
níveis acrescidos de emissão de gases com efeito de estufa (GEE) e outros danos poten-
cialmente irreversíveis ao meio ambiente. Não deixa, por isso, de ser tristemente irônico
que a atual conjuntura, provocada pela pandemia da covid-19, tenha tido efeitos mais
virtuosos na mitigação dos impactos provocados pela poluição do que uma ação concer-
tada dos poderes políticos à escala global. Esse relatório é também expressivo na forma
como assinala que existem várias medidas de intervenção que, na próxima década,
podem ser adotadas para acelerar o progresso em direção a vários ODS e respectivas
metas. Entre elas, conta-se a melhoria na oferta de serviços básicos, que devem ser
disponibilizados universalmente, destacando os setores da saúde, da educação, da in-
fraestrutura de água e saneamento, da habitação e da proteção social, ou seja, todos os
que se consideram como pré-requisito para eliminar a pobreza e que estão na base das
iniquidades sociais. As recomendações desse Relatório foram apresentadas durante o
Fórum Político de Alto Nível sobre Desenvolvimento Sustentável (HLPF)6, na “Cimeira dos
ODS”7, de 24 e 25 de setembro 2019, que, durante a 74ª AGNU, reuniu chefes de Estado
e de governo, na sede das Nações Unidas, em Nova Iorque.
O relatório do Secretário-Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), Antó-
nio Guterres, de maio de 2019, sobre o progresso em direção aos ODS, submetido à
sessão de julho de 2019 do HLPF, sob os auspícios do Conselho Económico e Social
das Nações Unidas, identificava já a necessidade urgente de fortalecer a liderança
política e a ação multissetorial para que o mundo pudesse trilhar uma trajetória com-
patível com o cumprimento dos ODS até 2030. Apesar de esse relatório registar que,
nos primeiros quatro anos de implementação da Agenda 2030, houve progressos na

143
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

identificação de respostas de cariz universal, na priorização pelo governos da integra-

ção dos ODS nos planos e políticas nacionais, na definição de arranjos institucionais no
apoio à sua implementação e monitorização, no envolvimento da sociedade civil, dos
jovens, da academia e do setor privado e no alcance de vários ODS e metas – como, por
exemplo, no ODS 3 –, com a diminuição das taxas de mortalidade infantil e progressos
no combate à hepatite, o informe também aponta que esses avanços foram demasia-
damente lentos. Por exemplo, no ODS 2 (erradicar a fome), aponta que a fome havia
aumentado pelo terceiro ano consecutivo e que milhões de crianças sofriam de desnu-
trição. No ODS 6 (água potável e saneamento), menciona que milhões de pessoas ain-
da careciam de água potável, saneamento e instalações para lavagem das mãos; e nos
ODS 13 (ação climática), 14 (proteger a vida marinha) e 15 (proteger a vida terrestre),
considera que as emissões de GEE continuavam a aumentar, que a biodiversidade se
perdia a um ritmo alarmante e que o esforço para proteger e restaurar ecossistemas e
espécies se encontrava comprometido8.
Mas eis que o tempo se movimentou de forma mais rápida do que história, e o
mundo foi apanhado de surpresa com o advento de uma nova e desconhecida ameaça
à saúde global, quase parecendo o enredo de um filme apocalíptico de um qualquer
canal de televisão, mas com a diferença substancial de que o pânico não desaparece
quando desligamos o recetor. A identificação, no final de 2019, de um novo coronavírus
(SARS-Cov-2) e a consequente declaração pela Organização Mundial da Saúde (OMS),
em março de 2020, de uma situação de pandemia geraram um cenário emergencial
que se traduziu, e continua a traduzir, em uma conjuntura de excepcionalidade e com
contornos imprevisíveis, da qual já resultaram novos constrangimentos à continuidade
do cumprimento da Agenda 2030. Isso mesmo é atestado por um estudo da Organiza-
ção para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)9, de junho de 2020, que
indica que, em março de 2020, registou-se uma quebra significativa no financiamento
disponível para os países em desenvolvimento, com níveis de retirada de capitais que
quase duplicaram os registados após a crise financeira de 2008, o que potenciará im-
pactos muito severos nas populações em situação de maior vulnerabilidade. A essa si-
tuação, junta-se a expectativa de que a capacidade de os Estados se poderem financiar
por meio da cobrança de impostos venha também a sofrer quedas estimadas em taxas
superiores aos valores da desaceleração das respectivas economias. Voltaremos a essa
questão um pouco mais abaixo. Em outra análise, em abril de 2020, o Programa Alimen-
tar Mundial (PAM) alertava-nos para o fato de a pandemia poder fazer duplicar o número
de pessoas que passam fome no mundo, apontando para a hipótese de o número de
pessoas afetadas pela fome poder subir para os 265 milhões em 2020, um aumento de

144
 A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19: exemplos para a CPLP

135 milhões ante 201910 (WFP, 2020), percepção essa que viria a ser corroborada pela
Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO)11.
A edição de 2020 do Relatório sobre o progresso no alcance dos ODS12,13, subme-
tido pelo Secretário-Geral da ONU ao HLPF14, viria a confirmar esses dados, indicando,
de forma contundente, que os progressos anteriormente registados ficaram estagnados
ou foram revertidos, com o aumento do número de pessoas que passam fome, cresci-
mento dos níveis de desigualdade e aceleração dos impactos sobre as alterações climá-
ticas. Como se esperaria, nesse relatório, de maio de 2020, são também enumerados
diferentes impactos causados pela pandemia covid-19, considerando que estes colo-
cam em risco o progresso em direção aos ODS. Sem supressa, o documento regista que
os países menos desenvolvidos (Least Developed Countries – LDC), os países em desen-
volvimento sem litoral (Landlocked Developing Countries – LLDC), os pequenos Estados
insulares em desenvolvimento (Small Island Developing States – SIDS) e os países em
situações de emergência humanitária ou frágeis são os mais afetados. Essa fragilidade
resulta de sistemas de saúde débeis, esquemas de proteção social e taxas de cobertu-
ra muito exíguas, recursos financeiros e outros escassos, vulnerabilidade acentuada a
choques ou alterações repentinas de conjuntura e níveis elevados de dependência do
comércio internacional. Nesse documento, o Secretário-Geral da ONU insta a que

“tanto quanto possível os ganhos recentes sejam protegidos e que se promova uma recupe-
ração verdadeiramente transformadora do COVID-19, que reduza o risco de crises futuras
e aproxime muito o desenvolvimento inclusivo e sustentável, necessário para cumprir os
objetivos da Agenda 2030 e o Acordo de Paris sobre Alterações Climáticas”.

Essa percepção seria reiterada no prefácio feito pelo Secretário Geral para o Re-
latório de 2019, da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas
(CQNUAC), lançado em 21 de agosto de 2020, no qual refere que os líderes mundiais, no
esforço de recuperarem e aliviarem os impactos econômicos e sociais provocados pela
covid-19, devem projetar a sua ação em um caminho mais sustentável e inclusivo, que
enfrente as alterações climáticas, proteja o meio ambiente, reverta a perda de biodiver-
sidade e garanta a saúde e a segurança da humanidade em longo prazo15.
O Banco Mundial, em um relatório conhecido em junho de 2020, sobre perspec-
tivas de orientação para 2050, no âmbito da recuperação da economia no período pós-
-covid, retoma várias das constatações acima expostas, centrando a sua reflexão em
quatro abordagens focadas no cumprimento das metas de descarbonização, recomen-
dando a incorporação de prioridades e planeamento climático de longo prazo: a) nas
estruturas macroeconômicas dos países, para que orientem a política fiscal e os prin-
cipais investimentos nacionais no combate e mitigação dos riscos climáticos; b) nos
orçamentos e estruturas de despesas nacionais, para que exista apoio orçamental ade-

145
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

quado, otimização na utilização de recursos públicos e aplicação de fluxos financeiros

privados; c) nas regulamentações e incentivos para o setor financeiro, para garantir que
o setor seja resiliente aos impactos das mudanças climáticas e aos riscos de transição
para uma economia de baixo carbono; e d) no planeamento de sistemas, para integrar e
harmonizar políticas de clima com a necessidade e inclusão económica e social16.
Os relatórios das agências das Nações Unidas e do Banco Mundial formulam aná-
lises que são coincidentes com a ousada proposta apresentada pelo Grupo de Roma em
2019, retomada em 2020, que convidou as nações a declarar uma emergência planetá-
ria e a adotar um “Plano de Emergência Planetário”, ancorado na necessidade urgente
de, pelo menos, reduzir para metade as emissões de GEE até 2030, em uma lógica de
proteção de bens comuns globais e da saúde humana (THE CLUB OF ROME, 2020)17i.
Essa pretensão encontra eco nos cálculos da Global Footprint Network, que indicou que,
em 2020, o “Dia da Sobrecarga do Planeta”, o dia a partir do qual a Humanidade passa
a usar um “cartão de crédito ambiental”, chegou a 22 de agosto18ii.
Como nos refere Manuel Ennes Ferreira,

“nas últimas décadas, nomeadamente a partir do final do século passado, o sistema de co-
operação internacional tem vindo a ser crescentemente testado, para não dizer desafiado.
Uma das principais razões reside nas consequências que a globalização desenfreada tem
introduzido nas relações internacionais abalando um status quo correspondente”19.

Com efeito, a grave crise econômica e social provocada pelo advento deste coro-
navírus constitui, efetivamente, um enorme teste à exequibilidade dos “benefícios” da
globalização como a conhecemos, uma vez que esta, para além de, por exemplo, ter pro-
movido uma economia global interconectada e uma profunda interdependência entre
empresas e nações, também permitiu a rápida disseminação de doenças contagiosas,
levando a que as nações descobrissem o quão frágeis e vulneráveis são a choques e a
alterações conjunturais inesperadas provocadas por fenômenos disruptivos no domínio
da saúde pública.
O Fundo Monetário Internacional (FMI), em uma revisão efetuada em junho de
2020 à edição de abril do seu “World Economic Outlook”, considera que o impacto da
pandemia covid-19 na primeira metade de 2020 teve um efeito sobre a atividade eco-

i. O Plano de Emergência Planetário é apoiado pela parceria de emergência planetária, uma rede que compreende 220 organi-
zações da sociedade civil, de âmbito nacional e internacional. Desde 2019 que a rede vem apelando aos governos e à ONU para
que declarem uma emergência planetária e adotem um plano de ação. A parceria começou em 2019, com o Clube de Roma, o
Potsdam Institute for Climate Impact Research e a World Wide Fund for Nature (WWF), e cresceu substantivamente desde o
advento da pandemia covid-19.
ii. De acordo com esta entidade, a resposta mundial à covid-19 levou à redução da Pegada Ecológica da Humanidade e ao adia-
mento da data do Dia da Sobrecarga do Planeta em cerca de três semanas, em comparação com o ano passado. Os confinamen-
tos causados pelo coronavírus tiveram como consequência a redução da Pegada Ecológica global em quase 10%. No entanto,
ainda são usados os recursos naturais equivalentes a 1,6 planeta Terra.

146
 A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19: exemplos para a CPLP

nômica mais negativo do que o previsto e que a recuperação será mais lenta do que se
antecipava. Nesse documento, o Fundo projeta que o crescimento global será de -4,9%,
ou seja, 1,9% abaixo das previsões de abril. Para 2021, o Fundo projeta um crescimento
global de 5,4%. No geral, isso deixaria o produto interno bruto (PIB) de 2021 cerca de 6,5
pontos percentuais abaixo das projeções pré-covid-19, realizadas em janeiro de 2020. O
FMI indica, ainda, que o impacto adverso sobre as famílias de baixa renda é já particu-
larmente agudo, colocando em risco o progresso significativo conseguido na redução da
pobreza extrema no mundo desde década de 199020. Essas informações foram corro-
boradas pelas Nações Unidas, no final de maio, que, nessa ocasião, indicava que o PIB
mundial deveria cair 4,9%; o investimento direto estrangeiro, 40%; e as remessas, 20%.
Indicavam ainda que, no segundo trimestre do ano, as horas de trabalho diminuiriam
14%, o equivalente a uma perda de 400 milhões de empregos em tempo integral, e que
o comércio global de mercadorias se tinha contraído em 18,5%21.
Não esquecendo que, nos próximos anos, o cenário macroeconômico será de gran-
de exigência – com impactos que ainda não se conseguem antever na sua plenitude – e
que os níveis de financiamento internacional para o cumprimento dos ODS têm ficado
aquém da expectativa, também não se poderá omitir que a aprovação da Agenda 2030
ofereceu uma oportunidade para uma maior reflexão sobre a necessidade de tornar o
mundo mais justo e inclusivo, não se podendo descartar todo o acervo e debate dos
últimos cinco anos. Antes pelo contrário. Existem hoje evidências claras dos benefícios
que poderiam resultar na adoção de novos modelos, por exemplo, ao nível da economia
circular e regenerativa, que poderia ser impulsionada: a) por reduções no consumo e na
produção; b) pelo encerramento ou desmantelamento de indústrias, cadeias de valor e
processos de produção ineficientes; c) pela internalização das externalidades; e d) pela
melhoria e regeneração do uso dos solos e transformação do sistema energético.
Tal com alertava o Secretário-Geral da ONU, no passado dia 18 de julho, por oca-
sião das celebrações do “Dia de Mandela”22,

“[...] a ameaça da pandemia COVID-19 põe-nos a todos em perigo, em todos os lugares e,

especialmente, os mais vulneráveis. Diante desses desafios, os líderes mundiais precisam
reconhecer a importância vital da unidade e da solidariedade […], precisamos combater
esta pandemia de desigualdade por meio de um novo contrato social para uma nova era
[...]”.

A formulação desse anseio e aspiração contrasta claramente com as declarações

de Peter Marks, funcionário sênior da Agência norte-americana de Alimentos e Medica-
mentos (Food and Drug Administration – FDA) que, durante um painel de debate, em
junho de 2020, tornou célebre uma metáfora em que comparava a provisão global de
vacinas contra a covid-19 com a queda de máscaras de oxigênio em um avião despres-

147
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

surizado. Disse ele: “Você coloca primeiro a máscara em si e depois procura ajudar os
outros o mais rápido possível”. A principal diferença é, claro, como foi de imediato reco-
nhecido por diferentes analistas, que as máscaras de oxigênio, em aviões em processos
de emergência e em despressurização, não caem apenas na classe executiva, que po-
derá ser o que acontecerá quando as vacinas forem eventualmente disponibilizadas e
os governos regulamentarem o seu acesso a grupos profissionais e sociais predefinidos
ou negociarem a sua disseminação por outros países.
Como será então possível dar continuidade à implementação da Agenda 2030
em um cenário pós-covid-19? Para tanto, julga-se importante analisar e debater per-
cepções e visões sobre os impactos globais dessa doença no alcance dos ODS. Essa
premência terá estado na origem da iniciativa “Financiamento para o Desenvolvimento
na Era do COVID-19 e além”, convocada pelo Secretário-Geral das Nações Unidas, con-
juntamente com os Primeiros-Ministros do Canadá e da Jamaica, realizada em 28 de
maio de 202021. Nesse evento, que juntou os Estados-Membros das Nações Unidas e
várias instituições internacionais, foram criados grupos de trabalho sobre os seguintes
tópicos: a) Financiamento externo e remessas, Empregos e crescimento inclusivo; b)
Melhor recuperação para a sustentabilidade; c) Liquidez global e estabilidade financei-
ra; d) Vulnerabilidade da dívida; Compromisso de credores do setor privado; e f) Fluxos
financeiros ilícitos. O trabalho desses grupos ainda prossegue, e os resultados das suas
deliberações serão disponibilizados em uma reunião de Ministros das Finanças, que se
prevê realizar em 8 de setembro de 2020. O produto dessa conferência ministerial será
depois submetido a uma reunião de cúpula, à margem da 75ª Sessão da AGNU, cuja
realização se encontra aprazada para ter início a partir do dia 15 de setembro de 2020.
Parece, portanto, que o sistema multilateral se tem mobilizado para poder prestar
algum tipo de respostas. No que diz respeito à saúde, no caso particular do Sistema
das Nações Unidas (SNU), houve uma reação tempestiva; e, entre janeiro e maio de
2020, foram aprovados alguns instrumentos orientadores sobre o tema covid-19 que se
revelaram muito pertinentes no suporte à definição de diferentes políticas e orientações
que foram sendo adotadas em nível internacional. A título de exemplo, focamos apenas
dois. Desde logo, em fevereiro de 2020, com a aprovação do “Plano Estratégico da OMS
para o COVID-19” (COVID-19 Strategy), atualmente em revisão23. Esse plano tem como
objetivo primordial a mobilização de todos os setores e comunidades para garantir uma
resposta conjunta e articulada à pandemia. Meses depois, em maio de 2020, a 73ª
Assembleia Mundial da Saúde aprovaria a resolução “Resposta ao COVID-19”24, que
expressa a profunda preocupação dos países pela morbilidade e mortalidade causadas
pela pandemia da covid-19, os seus efeitos negativos na saúde física e mental e no bem-

148
 A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19: exemplos para a CPLP

-estar social, as repercussões negativas na economia e na sociedade, com a consequen-

te exacerbação das desigualdades dentro dos países e entre eles. De forma clara, esse
documento sublinha que é dos governos a responsabilidade primordial pela adoção e
aplicação de respostas à pandemia. Convirá, contudo, não olvidar outros documentos
e orientações, igualmente aprovadas em contexto multilateral, até maio de 2020, que
foram muito importantes no contexto do enquadramento da saúde global em cenário de
covid-19iii.
Outrossim, por que será esse enquadramento tão significativo para o cumprimen-
to dos ODS por parte dos países que compreendem a Comunidade dos Países de Língua
Portuguesa (CPLP)? Desde logo, pela expressão do papel que deve ser desempenhado
pelos governos e pelo enquadramento horizontal da problemática. Essa constatação
entronca em diversas questões e dificuldades estruturais que caracterizam os países
que compõem essa Comunidade. Por exemplo, aquelas que radicam na sua delicada
competitividade econômica, muitas vezes exponenciada pelo fardo da dívida, no apre-
ciável grau de dependência externa para a observância das metas internacionais de
que são subscritores e na dificuldade de integração dos desafios que se colocam aos
respetivos processos de desenvolvimento em políticas públicas. Essas questões pode-
rão ser exponenciadas por fatores complementares, como a volubilidade e a dificulda-
de em assegurar continuidade no processo de tomada de decisão e ação política, per-
sistência de consideráveis assimetrias econômicas e sociais e deficiente atendimento
da voz da sociedade civil. Não sendo esses desafios exclusivos dos Estados-Membros
da CPLP e, independentemente dos reptos nacionais que se colocam ao cumprimento
dos 17 ODS e respectivas metas por parte destes países, em um cenário pós-covid ou
de convivência com o SARS-Cov-2, não subsistem dúvidas de que a cooperação inter-
nacional se apresenta como uma via incontornável para o enquadramento de projetos
e ambições que mitiguem as debilidades estruturais inventariadas e suficientemente
conhecidas. Em uma lógica de responsabilidades partilhadas e diferenciadas, estas
poderão ser mais bem atendidas caso se elejam lógicas de cooperação comunitária e

iii. Neste contexto multilateral, outros documentos igualmente relevantes foram aprovados. Destacamos os seguintes: a)
Março de 2020: Plano estratégico das Nações Unidas, dirigido a todas as agências, com o título: “Shared Responsability, Global
Solidarity: Responding to the socio-economic impacts of COVID-19”, que coloca a saúde num contexto de resposta mais
amplo e prioriza as ações a serem tomadas por todas as agências do sistema, com destaque para a OMS25; b) 2 de abril de 2020:
Resolução 74/270 da AGNU: “Solidariedade mundial para lutar contra a enfermidade pelo coronavírus de 2019 (COVID-19)”
que “solicita ao SNU, sob a liderança do Secretário-Geral, que trabalhe com todos os agentes relevantes para mobilizar uma
resposta global à pandemia e seu impacto adverso, de natureza social, económico e financeiro em todas as sociedades”26; c) 20
de abril de 2020: Resolução 74/274 da AGNU: “Cooperação internacional para garantir o acesso mundial aos medicamentos,
vacinas e equipamento médicos para enfrentar a COVID-19”27; d) Abril de 2020: Plano Estratégico de Preparação e Resposta
da OMS e o Plano Mundial de Resposta Humanitária à COVID-1924,23; e) Abril de 2020: “Diretrizes de planeamento opera-
cional para apoiar a preparação e resposta do país”, preparadas pela OMS28; e f) Maio de c2020: Curso on-line sobre “Diretri-
zes de planeamento operacional para apoiar a preparação e resposta do país”, preparadas pela OMS29.

149
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

definam alianças estratégicas regionais e/ou internacionais para a sua concretização

no médio e longo prazo.
Partindo deste potencial contexto, de alargamento de parcerias e de coligação
internacional, identificam-se em seguida, a título de exemplo, alguns tópicos que, nos
próximos anos, julgamos poderem vir a ser sensíveis na prossecução da ODS em uma
nova ordem internacional pós-covid. Alguns desses temas poderão vir a ser considera-
dos pela diplomacia em saúde e serão relevantes não apenas para o contexto da CPLP,
mas para o mundo todo.
Em um quadro em que, desde o início da pandemia, as relações entre duas das
maiores potencias da atualidade – os Estados Unidos da América (EUA) e a China – se
tornam cada vez mais tensas (situação que se tem adensado no contexto pré-eleitoral
vivido nos EUA e, particularmente, pelas reiteradas declarações de Donald Trump e Mike
Pence), levantam-se questões quanto ao papel que ficará reservado ao multilateralismo,
nomeadamente no espaço de uma conjuntura em que se assiste a um crescimento
exponencial do nacionalismo e de posições isolacionistas nas relações internacionais.
Dessa constatação, resultam várias desconfianças quanto ao papel que poderá ser de-
sempenhado pelas agências e organizações internacionais e respectivo grau de vincula-
ção com as recomendações e resoluções delas emanadas. No caso concreto do ODS 3,
o crescimento do isolacionismo, o desatendimento de princípios universais de direitos
humanos e o enfraquecimento do papel social do Estado, das novas cidadanias e da
sociedade civil poderão criar dificuldades à consideração dos insumos para uma saúde
de qualidade como “bens públicos globais”iv, o que se oferece como pertinente, por
exemplo, com já mencionado, no contexto da produção e distribuição das vacinas para
o SARS-Cov-2. Essa percepção tem sido abundantemente clamada pelas intervenções
públicas do Diretor-Geral da OMS, Tedros Adhanom Ghebreyesus, constando, aliás, de
vários documentos já citados26,27 bem como dos seus briefings semanais com a impren-
sa sobre a evolução do combate à pandemia.
De acordo com informação constante do “Vaccine Centre” da “London School of
Hygiene & Tropical Medicine”, em 24 de agosto de 2020, havia 234 vacinas candidatas
em desenvolvimento, embora nenhuma tivesse concluído os ensaios clínicos para pro-
var sua segurança e eficácia. Desse agregado, 197 encontram-se em estágio pré-clínico.
Desse elenco, 36 vacinas foram já anunciadas ou estão em fase de testes clínicos, sen-
do que 7 delas já iniciaram a Fase III, e 30 ainda se encontram na Fase I ou II31.

iv. Em 14 de Agosto de 2014, em uma declaração conjunta do Conselho Internacional de Controle de Narcóticos (INCB), da
OMS e do Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC), foi feito um apelo aos governos para garantir que a
aquisição e o fornecimento de medicamentos controlados nos países atendam às necessidades dos pacientes, daqueles que têm
covid-19, mas também dos que requerem medicamentos controlados internacionalmente para outras condições médicas29.

150
 A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19: exemplos para a CPLP

O que é fato é que, embora se antecipe ainda algum tempo até que um ou mais
desses candidatos provem ser seguro e eficaz e estejam prontos para entrega, os países
que fabricam vacinas (e os países mais ricos que não o fazem) aceleraram processos de
competição internacional para garantir sucesso no seu acessov. Essa percepção parece
ser confirmada pelas conclusões da 4ª reunião do Comité de Emergência do COVID-19,
convocado pelo Diretor-Geral da OMS, de acordo com o Regulamento Sanitário Interna-
cional (RSI) que, no final de julho, destacou “a longa duração prevista” para a pandemia
da covid-19, observando a “importância da concretização de esforços sustentados de
resposta a nível comunitário, nacional, regional, e global”36. Porém, os investimentos
em curso para a produção e vulgarização de uma vacina não aparentam considerar
questões sociodemográficas e a progressão da doença nos grupos socioeconômicos
mais desfavorecidos, em que se verificam maiores iniquidades sociais, visando à con-
tinuidade no alargamento das assimetrias de desenvolvimento. Por outro lado, em um
contexto em que a propagação do vírus parece acelerar à escala global, em um cenário
que alguns consideram como de “uma segunda vaga”, também valerá a pena perguntar
que reflexões têm sido produzidas sobre a necessidade de também continuar a olhar
para doenças transmissíveis como HIV/aidsvi, tuberculose, hepatites, malária, doenças
preveníveis pela vacinação e doenças tropicais negligenciadas, entre outras, bem como
para as doenças não transmissíveis como as cardiovasculares, neoplasias, doenças res-
piratórias crónicas e diabetes.
Em um cenário de potencial enfraquecimento da OMS ou de incapacidade no
cumprimento do seu papel (ou até em complemento com a sua ação), seria relevante
pensar em uma estratégia inovadora, que poderia passar pela replicação de um modelo

v. Em 10 de agosto de 2020, a Rússia, sob a desconfiança da OMS e de vários peritos internacionais, informou ter chegado
a uma vacina eficaz, iniciando a sua produção e distribuição tendo, entretanto, celebrado acordos com cerca de 20 países,
incluindo o Brasil. Em 14 de agosto, a Comissão Europeia chegou a um primeiro acordo com a empresa farmacêutica AstraZe-
neca para comprar uma vacina potencial contra covid-19. Uma vez que a vacina provou ser segura e eficaz contra essa doença,
a Comissão, em nome de Estados-Membros da EU, acertou as bases de um quadro contratual para a compra de 300 milhões de
doses da vacina AstraZeneca, com opção de compra de mais 100 milhões. Esse contrato entrou em vigor em 27 de agosto de
2020, na sequência da assinatura formal do contrato entre as partes. Essa aquisição prevê mecanismos de doação para países de
baixa e média renda ou redirecionamento para outros países europeus. Isso segue os passos positivos em relação à conclu-
são das negociações com a Sanofi-GSK, a Johnson & Johnson, a CureVac e a Moderna32-34.. Também durante esse mês, foi
aprovada, pelo Gabinete de Propriedade Intelectual da China, a primeira patente de uma candidata a vacina contra a covid-19.
A vacina, na terceira fase de testes, foi desenvolvida pelo Instituto Científico Militar e pela empresa biofarmacêutica chinesa
CanSino Biologics, e começou a ser usada no final de junho no Exército chinês. Os resultados da segunda fase de testes clínicos
da vacina mostraram que é segura e induz uma resposta imune contra o coronavírus, segundo uma investigação publicada no
final de julho, no The Lancet35.
vi. Leia-se a informação (pouca) que se encontra disponível e que relata os processos negociais, nem sempre transparentes ou
na lógica de “bem público global”, desenvolvidos entre governos e laboratórios farmacêuticos para o investimento na investi-
gação e potencial disponibilização de vacinas e medicamentos para atender, por exemplo, o HIV/aids (ainda sem vacina, mas
com a existência de medicamentos evoluídos do ponto de vista paliativo), a Síndrome Respiratória Aguda Grave – SARS (ainda
sem vacina, mas com medicamentos eficazes disponíveis) e a Síndrome Respiratório do Médio Oriente – MERS (ainda sem
vacina e sem medicamentos específicos).

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

do tipo Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan/Nato) para o setor da saúde.

Nesse novo paradigma, todos os signatários deveriam interpretar uma ameaça de saúde
a um membro como uma ameaça global ao seu conjunto e deveriam comprometer-se
a integrar esforços conjuntos e solidários para um “ataque” à questão. Isso permitiria
alinhar e harmonizar os níveis de prontidão, bem como os recursos operacionais dos
signatários, daí podendo resultar uma maior eficácia e rapidez na resposta a emergên-
cias, uma atuação geográfica mais alargada, melhor racionalização e gestão dos custos
de operação e maior sustentabilidade dos resultados. Do exposto, resultam questões
importantes relativas à propriedade intelectual de vacinas, tratamentos, modelos de cál-
culo etc., para os quais seria necessário procurar garantir o acesso universal, oportuno,
justo, equitativo, seguro e eficaz. O mesmo se diga para todos os produtos essenciais, in-
cluindo os seus componentes e precursores, necessários na resposta a esta pandemia e
às que virão. Esses princípios e preocupações foram retomados com o lançamento, em
2 de julho de 2020, do “Movimento de Equidade Sustentável em Saúde”, que congrega
redes e pessoas de todas as regiões, culturas e profissões em torno do princípio ético do
direito universal à saúde37. A questão da propriedade intelectual também será relevante
para a necessidade crescente de alargar a utilização das Tecnologias de Informação e
Comunicação (TIC) e das ferramentas de conexão digital (ODS 9, Indústria, Inovação e
Infraestruturas; e ODS 17, Parcerias para a implementação dos objetivos), bem como
para a definição de novos modelos de negócio e funcionamento da economia. Em con-
traponto, essas temáticas identificarão a necessidade de incrementar níveis acrescidos
de cibersegurança e de proteção de dados.
A pandemia da covid-19 representa uma ameaça única e geracional para a popu-
lação mundial. Trata-se de um evento que gerou situações disruptivas e de alto impacto.
Embora este não seja o primeiro surto de uma doença a espalhar-se pelo mundo, é o
primeiro em que os governos têm empregado recursos econômicos em uma escala rara-
mente antes vista. Porém, as respostas mais eficazes não têm sido de cariz médico ou
medicamentoso, mas, sim, de cunho comportamental (distanciamento físico e social,
higienização das mãos, uso de máscara e etiqueta respiratória) e no âmbito das restri-
ções à mobilidade e circulação (quarentena e confinamento). Considerando as diferen-
tes visões e estratégias que os países vêm adotando para esses fins, com inevitáveis
consequências e impactos ao nível da economia38, equaciona-se o papel crucial que a
diplomacia desempenhará na definição de eventuais corredores sanitários, cuja impor-
tância ficou já demonstrada, por exemplo, para o fomento da indústria do turismo, e na
mediação de conflitos daí resultantesvii. Ligada a essa questão, encontra-se igualmente

vii. Entre junho e agosto de 2020; e, no caso concreto do relacionamento entre Portugal e o Reino Unido, esta matéria motivou

152
 A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19: exemplos para a CPLP

a necessidade de definição de cadeias de valor mais curtas com programas de substi-

tuição de importações e incremento de modelos de produção nacional, restringindo a
circulação de mercadorias, o que pode colocar em questão acordos já firmados.
No caso concreto da CPLP, e apesar das dificuldades elencadas, em uma lógica
de mitigação dos impactos provocados pela covid, os recursos e o patrimônio natural
e humano disponíveis permitem ambicionar uma distinção que poderia ser positiva
em um melhor atendimento da concretização da Agenda 2030 e dos seus ODS. Para
que tal se pudesse materializar, poder-se-ia equacionar a promoção de uma lógica de
intervenção com caráter amplamente transversal – um olhar a 360º – em que os es-
forços políticos encorajassem as ligações funcionais que se podem estabelecer entre
diferentes ODS, em uma estratégia de complementaridade, sustentabilidade e apro-
veitamento mais eficiente das parcerias e oportunidades de financiamento que sejam
identificadas. Em suma, um modelo horizontal que contribua decisivamente para a eli-
minação da pobreza e redução das iniquidades sociais. No âmbito da CPLP, o sucesso
dessa estratégia estará dependente do fortalecimento do trabalho em rede entre o
setor público, a sociedade civil, as instituições do terceiro setor, a academia e o setor
privado, o que contribuiria para que as instituições se possam tornar cada vez mais
fortes, eficazes e inclusivas, garantindo a paz social, a justiça, a educação e cuidados
de saúde de qualidade.
Apontaremos, em seguida, algumas pistas sobre alguns ODS que, no espaço de
cooperação da CPLP, poderão concorrer de forma mais evidente para uma melhor con-
cretização do objetivo geral da Agenda 2030 e dos ODS: a promoção das diferentes
dimensões do desenvolvimento sustentável (social, econômico, ambiental), a promoção
da paz, da justiça e de instituições eficazes.
Começamos pela identificação do potencial dos sistemas alimentares, essenciais
para a atividade econômica, que estão na base do que precisamos para viver e traba-
lhar. No entanto, algo estranhamente, há muito que os macroeconomistas os ignoram,
na crença de que a indústria agroalimentar global, agora altamente mecanizada, subsi-
diada e concentrada, oferece tudo o que poderíamos desejar quando se trata de alimen-
tos. As imagens recentes de consumidores em pânico, de prateleiras de supermercado
vazias e de enormes filas em bancos alimentares vieram recordar-nos como os sistemas
alimentares são importantes nas nossas vidas e como eles se podem rapidamente de-
sestruturar e desequilibrar.

diligências ao mais alto nível, considerando as restrições que o governo britânico colocou à deslocação de turistas para Portu-
gal (bem como para outros países) e o impacto econômico daí resultante. Essa tensão diplomática ficaria sanada na segunda
metade desse mês, com a evolução demonstrada pela situação epidemiológica em Portugal e com o Reino Unido a abrir os
corredores turísticos entre os dois países.

153
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

No âmbito do ODS 2 (Erradicar a fome), a CPLP deveria consolidar em definitivo

a sua “Estratégia de Segurança Alimentar e Nutricional – ESAN-CPLP”39, promovendo
mecanismos de apoio ao reforço dos sistemas alimentares da CPLP, particularmente da-
queles que têm origem na agricultura familiar e das comunidades rurais enquanto fon-
tes produtoras de alimentos sustentáveis, cultivados com base nas expressões culturais
e sociais conhecidas. Esses sistemas deveriam ser considerados como bens públicos a
proteger e a promover, mediante a construção de redes de intercâmbio de conhecimen-
tos e da valorização desse patrimônio alimentar e cultural. Esse alinhamento deveria ser
feito por via da criação de quadros institucionais e legais que pudessem candidatar-se a
apoios, por exemplo, da iniciativa “Sistemas Importantes do Património Agrícola Mundial
– SIPAM”, da FAO40, com o propósito de promover a preservação dinâmica da agrobiodi-
versidade e a valorização dos conhecimentos tradicionais.
A integração de ações nacionais, regionais e internacionais de conservação da
diversidade biológica nos setores agrícolas da CPLP contribuiriam para a proteção e
promoção da biodiversidade e conhecimentos tradicionais associados e para a criação
de uma agricultura resiliente e ambientalmente responsável41. Esses ativos poderiam
ser complementados com programas de incentivo à prática de uma alimentação ade-
quada, nutritiva e sustentável e promoção de dietas equilibradas, baseadas nos regimes
alimentares e de produção locais42. Haverá, ainda, que considerar o enorme potencial
existente na CPLP para a produção de alimentos com base nos recursos do oceano, não
apenas de pescado, mas também para a produção e exploração de “novos” alimentos,
tendo como base diversas plantas e algas marinhas, bem como a produção de insetos e
larvas para consumo humano e animal.
Por outro lado, quando pensamos no impacto provocado pela pandemia, nomea-
damente aos pequenos agricultores, por fatores como a interrupção dos insumos agríco-
las, acesso aos mercados, atrasos na colheita e no plantio, não podemos deixar de rei-
terar a importância e o potencial de cooperação existente nesse setor, particularmente
considerando os avanços já conhecidos na CPLP nessa matéria. No entanto, essa coo-
peração é também desejável quando se analisam as perdas de eficiência das operações
ao longo da cadeia de abastecimento alimentar global, altamente centralizada e operan-
do numa base de abastecimento “just-in-time”, claramente ineficaz para responder a si-
tuações de choque ou crise agroalimentar. Ademais, essa percepção é consistente com
a urgência já identificada pela FAO e o PAM que, nos países em desenvolvimento, espe-
ram que uma “pandemia de fome” e uma duplicação do número de pessoas famintas
possa em breve eclipsar o impacto do coronavírus, a menos que sejam adotadas medi-
das urgentes que possam alterar a realidade11. Essa informação reforça a preocupação

154
 A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19: exemplos para a CPLP

exposta pela FAO, em 2019, no seu relatório “Estado da Segurança Alimentar e Nutricio-
nal no Mundo”, que indicava que, em 2018, cerca de 820 milhões de pessoas padeciam
de fome. Esse contingente chocante contrasta de forma impressionante com os 600
milhões de pessoas classificadas como obesas e com os 2 mil milhões com sobrepeso.
Esse vasto contingente tem origem na prática de dietas desequilibradas que se podem
associar ao surgimento de enfermidades como obesidade, diabetes, cancro e doenças
cardiovasculares que comprometem a saúde imunológica43. Hoje, pessoas imunodepri-
midas e desnutridas em todo o mundo sofrem desproporcionalmente as consequências
letais da covid-19, com os enormes encargos econômicos e sociais daí advindos: sobre-
carga sobre os serviços de saúde pública, desemprego, perda de rendimento e aumento
da dívida pública. Todos esses exemplos evidenciam a clara horizontalidade do ODS 2 e
o seu impacto em quase toda a cadeia de ODS (ODS 3, 7, 8, 12, 13, 15 e 16), que nos
parece demasiadamente evidente, para não ser atendida em um cenário de cooperação
pós-covid. Essa constatação consta, aliás, da Declaração da II Reunião Extraordinária
do Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional da Comunidade dos Países de Língua
Portuguesa (Consan-CPLP)39.
Quanto ao ODS 3 e ao potencial de cooperação aí residente, a CPLP tem em curso
um “Plano Estratégico de Cooperação em Saúde da CPLP 2018-2021 – PECS-CPLP”44
que é enfático ao considerar que, em consonância com “intersetorialidade entre todos
os ODS, faz-se necessário um diálogo estruturado com os demais ODS, particularmente
daqueles que mais influenciam a saúde, para que se alcance integralmente o enunciado
do ODS 3”. A propósito, esse reconhecimento foi reiterado e politicamente retomado nas
conclusões da V Reunião dos Ministros da Saúde da CPLP, realizada em Lisboa, em 13
de dezembro de 2019, que salientou ser

“fundamental alcançar o ODS 3 e as metas relacionadas com a Saúde nos demais ODS,
particularmente com a redução de desigualdades, a promoção de sociedades justas, pací-
ficas e inclusivas e com a construção de parcerias, promovendo assim vidas saudáveis e
bem-estar ao longo da vida”45.

Essa reunião também identificou que

“os Estados-Membros da CPLP dispõem de bons modelos de organização dos Cuidados

de Saúde Primários (CSP) e que a definição de estratégias de priorização e troca de ex-
periências neste tema é um elemento objetivo e estruturante na prossecução dos ODS, na
otimização de recursos e na promoção dos cuidados universais de saúde”

e que era sua ambição “promover concertadamente a concretização do ODS 3 e

o alcance das metas a ele associadas bem como a concretização das metas relativas
à saúde constantes dos restantes ODS”. Essa tomada de posição da CPLP encontra-se,
aliás, em linha com a adoção pela AGNU, em 10 de outubro de 2019, da Resolução 74/2,

155
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

que endossa a Declaração política da “Reunião de alto nível sobre cobertura universal
de saúde”46. A prossecução do ODS 3 na CPLP apresenta assim espaços de cooperação,
comunitários e multilaterais multinível, que se mostram como estruturantes e indutores
do desenvolvimento sustentável em matérias como os cuidados primários de saúde, a
resposta a situações de urgência e emergência, a equidade em saúde e a consideração
da saúde como um bem público global, aspectos, na verdade, consagrados nos propósi-
tos do PECS-CPLP 2018-2021 e claramente alinhados com a intensificação da coopera-
ção no pós-covid, em uma lógica de prossecução e garantia de direitos universais.
Os ODS 4, 5 e 8 (Educação de Qualidade, Igualdade de Género e Trabalho Digno
e crescimento Económico) devem ser encarados pela CPLP não apenas como desafios,
mas, acima de tudo, como oportunidades para a criação de um ambiente conducente
ao desenvolvimento sustentável. Investir na educação e garantir um acesso livre, equi-
tativo e com igualdade de acesso à educação de base, técnica, profissional e superior
de qualidade contribuirá para o aumento das competências e habilidades técnicas e
profissionais que promoverão o acesso ao emprego produtivo, a um trabalho decente
e ao fomento do empreendedorismo. Essas são condições essenciais para aumentar e
assegurar a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres e para garantir a sua
participação plena e efetiva em todos os níveis de tomada de decisão na vida política,
econômica e pública47. A ligação entre essa dimensão de ODS e os demais é também
óbvia e conducente a diferentes iniciativas de cooperação. Além disso, se ela é clara em
um cenário de normalidade, ainda mais premente se revela no cenário pós-covid. Em
uma época em que tantas pessoas ao redor do mundo precisam manter distância social
e ficar em casa, fazendo com que um vasto número de crianças não possam frequentar
a escola, a educação contínua deve ser assegurada, em uma lógica de igualdade de
oportunidades e de acesso entre meninos e meninas. O poder da cultura e o poder do
conhecimento para fortalecer o tecido humano e a solidariedade são bens e valores es-
senciais da CPLP que poderão ser reforçados por novas políticas de ensino a distância,
ciência aberta e compartilhamento de conhecimento, uma vez que a educação será a
base de uma sociedade mais justa no mundo pós-covid. A CPLP possui visões estratégi-
cas de cooperação para os setores da Educação e Igualdade de Gênero e um trabalho
robusto de parceria com a Organização Internacional do Trabalho (OIT), em matérias
como, por exemplo, a proteção social, o combate ao trabalho infantil, o trabalho digno,
o diálogo social tripartido e a informalidade da economia, que já promovem um trabalho
harmonizado e a partilha intersetorial dos desafios abordados por esses tópicos48.
Considerando a existência na CPLP de um rico patrimônio natural e de uma apre-
ciável expressão de biodiversidade, a que se agrega o fato de todos os seus Estados-

156
 A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19: exemplos para a CPLP

-Membros serem ribeirinhos e quatro deles insulares, existe uma oportunidade invulgar
de poder trabalhar de forma integrada temas na interseção dos ODS 6, 7, 13, 14 e 15
(Água potável e saneamento, Energias renováveis e acessíveis, Ação Climática, Proteger
a Vida Marinha e Proteger a Vida Terrestre) e da sua potencial ligação aos ODS 2 e 3, já
anteriormente debatidos.
A ciência é objetiva, e várias têm sido as contribuições que apontam para a liga-
ção muito clara, integrada e interdependente entre clima, biodiversidade e saúde pú-
blica. Assuntos como a gestão sustentável de recursos hídricos, a transição energética
sustentável e a descarbonização da economia, o combate à desertificação, a mitigação
das alterações climáticas, a criação de espaços de reserva da biosfera, o combate ao
lixo marinho, o aproveitamento das oportunidades da economia azul e uso sustentável
dos recursos marinhos, a conservação dos ecossistemas e o travão à perda de biodiver-
sidade e sua valorização são temas já enquadrados em planos estratégicos de coopera-
ção da CPLP, como o “Plano Estratégico de Cooperação em Ambiente da CPLP (PECA)”,
a “Estratégia da CPLP para o Oceano”, a “Carta da CPLP para o Lixo Marinho”, o “Plano
Estratégico de Cooperação em Energia (PECE)”, bem como nos projetos já realizados e
em curso na área dos recursos hídricos. A importância de acelerar a cooperação nesses
tópicos é claramente apontada nos relatórios mencionados no início deste texto, funda-
mentalmente no que toca ao cumprimento das metas de descarbonização e ao planea-
mento climático de longo prazo – e se dúvidas existissem quanto à importância decisiva
dessas matérias para a sustentabilidade do desenvolvimento, bastaria considerar as
diferentes notícias e relatórios tornados públicos nos últimos meses que evidenciam
que, com os países em isolamento ou confinamento e com a paralisação da atividade
industrial, bem como com a redução de deslocamentos, reduziram-se os níveis globais
de poluição18. Entretanto, o coronavírus, além de ser uma ameaça à saúde pública,
também se está a tornar uma ameaça real ao meio ambiente, com o descarte, des-
controlado e eticamente irresponsável, de máscaras desinfetantes, luvas, géis etc., Por
outro lado, estudos recentes de vários institutos de água e institutos nacionais de saúde
demonstram a importância clara da monitorização e gestão sustentável dos recursos
hídricos, processos que podem contribuir para identificação precoce e aviso prévio so-
bre a presença de agentes indutores de doença nos aquíferos e águas residuais49. Esse
trabalho é também absolutamente essencial para assegurar um abastecimento de água
potável e de qualidade, razões mais do que óbvias para a CPLP reforçar a cooperação
que já realiza com sucesso nesses setores.
Como último exemplo, haverá que identificar o potencial inerente ao desenvolvi-
mento de várias atividades de cooperação no espaço da CPLP, no pós-covid, no âmbito

157
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

do ODS 17 (parcerias para o desenvolvimento), uma vez que existe uma oportunidade
ímpar de acelerar esforços de investimento em ciência e tecnologia para o desenvolvi-
mento. De fato, o aumento do conhecimento científico por via do desenvolvimento de
capacidades de investigação e transferência de tecnologia, aproveitando sinergias de
iniciativas já em curso em diferentes polos de investigação, de ciência e conhecimento
da CPLP (universidades, institutos, centros, laboratórios etc.), encorajando, solidaria e
eticamente e com equidadeviii, a partilha de conhecimento e de recursos científicos e tec-
nológicos, poderá ser conseguido por via da aceleração dos mecanismos de cooperação
Norte-Sul, Sul-Sul e triangular, já executados pela cooperação da CPLP. Essa abordagem
deveria ser seguida com o propósito de disseminar o acesso à ciência, tecnologia e
inovação e aumentar a partilha de conhecimento, em termos mutuamente acordados,
mediante uma melhor coordenação entre os mecanismos existentes e a criar. O “Plano
Estratégico de Cooperação Multilateral no domínio do Ensino Superior, Ciência e Tecno-
logia da CPLP (2014-2020)” e as decisões mais recentes da Reunião dos Ministros do
Ensino Superior, Ciência e Tecnologia da CPLP52 enquadram essa visão, encorajando
o aumento da capacitação em ciência, tecnologia e inovação e o aumento do uso de
tecnologias de capacitação, em particular das TIC, cuja pertinência e cujo potencial fi-
caram claramente demonstrados, se é que ainda existiam dúvidas quanto a isso, nos
meses mais severos de quarentena. A transformação digital da CPLP é um desafio que
está enquadrado por uma visão estratégica, explanada na “Agenda Digital da CPLP”,
que aborda o potencial estratégico desse setor para a Comunidade e ilustra a ideia da
ampla transversalidade e aplicação dessas tecnologias a praticamente todos os setores
de cooperação e desenvolvimento da CPLP53.
Não obstante, se esse pode ser um contexto interessante para um alinhamen-
to virtuoso entre as propostas da agenda internacional e as prioridades para o desen-
volvimento sustentável dos Estados-Membros da CPLP, o que a realidade próxima nos
transmite é que se revela muito desafiante projetar qualquer tipo de planeamento no
pós-covid-19, seja em médio, seja em longo prazo. Do ponto de vista da cooperação
internacional, a conjuntura covid trouxe algumas incertezas quanto à disponibilização
que poderá ser feita de insumos para o desenvolvimento sustentável e se tal conjuntura
implicará (ou não) um reforço de atividades de ajuda de emergência e humanitária, em
detrimento da programação de modelos regulares de cooperação para o desenvolvi-
mento. Embora as economias avançadas tenham implementado uma resposta de polí-

viii. A IV Reunião dos Ministros da Saúde da CPLP, realizada em Brasília, em outubro de 2017, aprovou uma Resolução sobre
a “Adoção dos princípios da Iniciativa de Equidade em Investigação (IEI)”, tal como proposta pelo Council on Health Research
for Development (COHRED)50, que orienta para a criação de mecanismos que criam transparência, permitem uma aprendiza-
gem global acerca do que realmente funciona e que promovem a adoção de melhores práticas científicas e de investigação51.

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 A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19: exemplos para a CPLP

tica fiscal e monetária sem precedentes para lidar com a crise, a resposta política nos
países em desenvolvimento tem sido mais frágil, uma vez que persiste a necessidade
de continuar a atender ao pagamento do serviço da dívida externa, enquanto a entrada
de divisas também diminui. Nesse contexto, os países em desenvolvimento enfrentam
o duplo desafio de financiar a resposta à pandemia e evitar uma grande crise da dívida,
que poderia atrasar o progresso em direção aos ODS por muitos anos. Questões como o
perdão da dívida e da concessão de moratórias de crédito para os países em desenvolvi-
mento foram debatidas durante a conferência ministerial virtual de alto nível “Enfrentan-
do a crise Covid-19: restaurando fluxos sustentáveis de capital e financiamento robusto
para o desenvolvimento”, realizada em 8 de julho de 2020, em uma iniciativa conjunta
do Fórum de Paris e a presidência saudita do G2054. Essa conferência foi convocada no
seguimento das conclusões de uma reunião do G20, de abril de 2020, na qual os mi-
nistros das finanças e os responsáveis dos Bancos Centrais das maiores economias do
mundo decidiram suspender o pagamento da dívida dos países mais pobres até ao final
de 202055. Aliás, durante essa conferência virtual, a Diretora Geral do FMI, Kristalina
Georgieva, e o Presidente do Grupo Banco Mundial, David Malpass, retomaram apelos
anteriores sobre a necessidade de aliviar os mecanismos em curso para a cobrança
do serviço da dívida ou o seu perdão, recordando as implicações desse cenário nas
economias dos países em desenvolvimento, o que revela uma postura pouco comum às
tradicionais intervenções dos representantes das instituições de Bretton Woods56. David
Malpass reiteraria esse tom em uma entrevista concedida à Agência France Press, em
20 de agosto de 2020, na qual destacou que entre 70 e 100 milhões de pessoas podem
entrar em situação de pobreza extrema, número que pode aumentar se a pandemia pio-
rar ou durar muito tempo. Ademais, nesse espaço, retomou propostas prévias nas quais
instou os credores a reduzir a dívida dos países pobres e a prorrogar, até 2021, a mora-
tória sobre o pagamento da dívida, aprovada pelo grupo do G20 em abril57. Estes enten-
dimentos encontram-se, aliás, plasmados nos relatórios que, desde maio de 2020, têm
sido tornados públicos pelo Relator Especial das Nações Unidas sobre pobreza extrema
e direitos humanos, Olivier De Schutter, que tem alertado para o potencial aumento do
número de pessoas a viver em situação de pobreza (com rendimento abaixo dos 2,7
Euros/dia) num cenário pós COVID, que poderá chegar aos 176 milhões de pessoas.58
Quando se escrevem estas linhas, é muito difícil antecipar se deste contexto de
incerteza resultará a identificação de novos modelos de cooperação que, partindo de ce-
nários de cooperação Norte-Sul, Sul-Sul, Norte-Sul-Sul, triangular ou quadrangular, tra-
duzam novas parcerias e oportunidades para o desenvolvimento sustentável. No caso
da CPLP, todas essas estratégias parecem oferecer caminhos válidos para reflexão, uma

159
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

vez que permitem a ponderação de variadíssimas hipóteses de cooperação, quer de

âmbito comunitário, quer com um vasto e diferenciado número de parceiros de desen-
volvimento. Essa percepção está ancorada no potencial residente, ainda por explorar,
para o desenvolvimento de iniciativas conjuntas e partilhadas, que possam juntar, por
iniciativas de cooperação: a) os Estados e organizações internacionais que formalizaram
mecanismos de parceria com a CPLP por via da obtenção do estatuto de observador
associado59; b) o painel diferenciado de entidades que beneficiam do estatuto de ob-
servador consultivo60; e c) as inúmeras redes temáticas multinível e as plataformas de
cooperação multissetorial constituídas no espaço da Comunidade. A essa realidade,
haverá, ainda, que agregar o singular número de acordos, protocolos e convênios assina-
dos pela CPLP com diferentes entidades e organizações, incluindo várias organizações
do SNU, organizações com cariz multilateral e diversas estruturas da sociedade civil61.
Por último, mas não menos importante, haverá igualmente que ponderar o crescimento
acentuado que se projeta para a população da CPLP até 205062, o que contribuirá para
a edificação de um largo contingente de população jovem, particularmente em Angola e
Moçambique, contrariando as tendências globais para o envelhecimento da população
e problemas associados a esse fenômeno, criando uma reserva populacional muito sig-
nificativa para ancorar esforços de desenvolvimento sustentável nas próximas décadas.
Na edição de julho-agosto da Foreign Affairs, em um texto em que impera um tom
muito cético e uma forte crítica às lideranças autoritáriasix, Francis Fukuyama lança um
olhar muito crítico ao desempenho dos governos democráticos e autoritários, nomeada-
mente à forma como adotaram medidas extraordinárias para conter o contágio, aumen-
tando o seu controle e exercício sobre o poder. Fukuyama não deixa, porém, de reservar
algum espaço para otimismo, apontando que, em última instância, a atual conjuntura
poderá ser propícia à renovação da cooperação internacional multilateral para a promo-
ção de interesses comuns. Para concretizar a sua mensagem, indica, como exemplo, o
aprofundamento que se verificou nas redes colaborativas entre cientistas e funcioná-
rios da saúde pública em todo o mundo. Contudo, para que esse movimento positivo
se possa aprofundar, refere que, para além da identificação de recursos adequados e
suficientes, será necessária a cristalização de processos de aprendizagem social (com-
batendo a democratização da autoridade e a clivagem social muito fomentada por via
das redes sociais ), a geração de amplos consensos sociais e o aparecimento de líderes

ix. Neste texto, Fukuyama confronta-nos com a ideia de que a pandemia pode levar à erosão contínua da ordem internacional
liberal e ao ressurgimento do fascismo em todo o mundo. Todavia, também indica que daqui pode surgir um renascimento
da democracia liberal, um sistema que, considera, “muitas vezes confundiu os céticos, mostrando notável poder de resiliência
e renovação”63. Surge esta nota a propósito da evocação em Portugal, em 24 de agosto de 2020, dos 200 anos da Revolução
Liberal de 1820, que marcou o fim do absolutismo em Portugal, com a ratificação e implementação da primeira Constituição
portuguesa em 1822, pilar fundamental da construção da democracia nesse país.

160
 A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável no pós-covid-19: exemplos para a CPLP

competentes e que inspirem confiança63. Idêntica percepção é transmitida em um artigo

publicado na The Lancet, em 19 de agosto de 2020, que alude ao ressurgimento do
nacionalismo e aos desafios daí resultantes para as funções de governo, de respeitar,
proteger e cumprir o ideário dos direitos humanos para a concretização de avanços na
saúde pública. Essa constatação parte da indicação de que, em resposta à pandemia
covid-19, alguns governos violaram os direitos humanos e minaram a governança global,
adotando posições isolacionistas em uma época em que a solidariedade global é abso-
lutamente necessária64.
Vem essa alusão a propósito dos desafios que se colocam à plena concretização
da Agenda 2030 nos próximos anos, agora adensada pela necessidade de atender à
conjuntura provocada pelo advento da covid-19. Somos da opinião que a comunidade
internacional possui não apenas os instrumentos como também o grau de maturidade
necessário para conseguir ultrapassar um dos maiores constrangimentos que se colo-
caram ao desenvolvimento e ao Estado de direito. Para isso, será necessário enquadrar
um caminho de refundação do sistema multilateral, promovendo a renovação de lideran-
ças e uma melhor coordenação entre si, encorajando o surgimento de novas provedorias
para os direitos humanos e criando momentos de diálogo para o aparecimento e o for-
talecimento de novas cidadanias globais, cada vez mais comprometidas com o espaço
público e capacitadas para participar nos processos de tomada de decisão, cumprindo-
-se assim com o propósito do ODS 16 (Paz, justiça e instituições eficazes). Tal como nos
alerta o artigo da The Lancet acima citado, ao preparar a próxima geração de líderes, a
educação em direitos humanos fornece uma base necessária para o compromisso com
a saúde pública. Para tanto, será necessário que a próxima geração de líderes revigore o
compromisso com os direitos humanos por meio da prática da saúde pública e advogue
políticas baseadas em direitos que garantam a responsabilização dos governos64.
O espaço de cooperação que se oferece para sedimentar o “verdadeiro” desen-
volvimento sustentável é amplo e constitui uma oportunidade clara para que o novo
normal seja um melhor normal. A CPLP possui em si o potencial para fomentar uma
liderança nesse processo transformador, apresentando-se como um agente de relações
internacionais que poderá ser cada vez mais procurado para a formalização de parce-
rias, alianças estratégicas e realização conjunta e coordenada de diferentes atividades
de cooperação para o desenvolvimento sustentável. Parafraseando o Secretário-Geral
da ONU, no relatório sobre o progresso dos ODS em 2020, “Tudo o que fizermos durante
e depois da crise provocada pelo COVID-19, deve ser com um forte foco na construção
de sociedades e economias mais iguais e sustentáveis, que sejam mais resistentes em
face de pandemias, mudanças climáticas e a muitos outros desafios globais que en-

161
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

frentamos”12. E no ano em que se celebra o 75º aniversário das Nações Unidas, seria
esperançoso poder marcar o início de um novo ciclo para o desenvolvimento sustentá-
vel, criando condições para que, em definitivo, seja possível assegurar o compromisso
filosófico subjacente à Agenda 2030, de que ninguém deve ficar para trás.

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168
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 CAPÍTULO 7

O BRASIL E O ENFRENTAMENTO
DA COVID-19

Fernando Passos Cupertino de Barros1

Jurandi Frutuoso Silva2
Nereu Henrique Mansano3

1. Médico; mestre e doutor em Saúde Coletiva; Coordenador Técnico do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CO-
NASS); professor da Faculdade de Medicina da Universidade Federal de Goiás; membro do Conselho do Instituto de Higiene
e Medicina Tropical da Universidade Nova de Lisboa; Coordenador da Comissão Temática da Saúde e Segurança Alimentar e
Nutricional dos Observadores Consultivos da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa; [email protected].
2. Médico; mestre em Saúde Coletiva; Secretário Executivo do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS); jurandi.
[email protected].
3. Médico; mestre em Saúde Coletiva; Assessor Técnico do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS); nereu@
conass.org.br.
 O Brasil e o enfrentamento da covid-19

Resumo

O ensaio discorre sobre o enfrentamento da pandemia da covid-19 no Brasil. Apresenta

uma descrição do cenário inicial; a evolução da doença; os aspectos político-institucio-
nais; as ações desencadeadas e seus resultados; os aspectos epidemiológicos e de vi-
gilância em saúde; a dimensão assistencial; as repercussões sociais e econômicas e os
principais desafios que ainda se apresentam no presente e aqueles que virão no futuro.
Destaca, ainda, o papel dos níveis federal, estadual e municipal na gestão da saúde,
o que foi feito no sistema de saúde para responder às necessidades da população no
contexto da pandemia, seus limites e potencialidades.

Palavras-chave: Sistema Único de Saúde. pandemia de Covid-19. saúde pública.

Abstract

This paper discusses coping with the covid-19 pandemic in Brazil. It presents a descrip-
tion of the initial scenario; the evolution of the disease; the political-institutional aspects;
the actions triggered and their results; epidemiological and health surveillance aspects;
the assistance dimension; the social and economic repercussions and the main challen-
ges that still present in the present and those that will come in the future. It also highli-
ghts the role of the federal, state and municipal levels in health management, which was
done in the health system to respond to the needs of the population in the context of the
pandemic, its limits and potential.

Keywords: Brazilian health system. Covid-19. public health.

Introdução
A pandemia da covid-19 representa o maior desafio enfrentado pela saúde públi-
ca em escala mundial, nos últimos cem anos1. O desconhecimento sobre o comporta-
mento do novo coronavírus (seus modos de transmissão; sua capacidade e velocidade
de disseminação e a falta de evidências sólidas de efetividade de agentes terapêuticos
capazes de combatê-lo) determinou muitas incertezas e tropeços na adoção de ações
que pudessem ter freado sua propagação pelo mundo2. No Brasil, o desafio de enfrentar
a pandemia foi ainda amplificado pela dimensão geográfica, pelas gritantes diferenças
regionais, sobretudo as carências sociais, bem como pelo peso relativo das doenças
crônicas não transmissíveis prevalentes na população3.

171
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

O Ministério da Saúde (MS) atuou imediatamente a partir da detecção dos ru-

mores sobre a doença emergente. Em 22 de janeiro, foi acionado, no âmbito do MS, o
Centro de Operações de Emergência (COE), coordenado pela Secretaria de Vigilância em
Saúde (SVS/MS), para harmonizar, planejar e organizar as atividades e ainda monitorar
a situação epidemiológica. Diferentes setores do governo foram mobilizados, e diversas
ações foram implementadas, incluindo a elaboração de um plano de contingência. Em 3
de fevereiro de 2020, a infecção humana pelo novo coronavírus foi declarada Emergên-
cia em Saúde Pública de Importância Nacional (Espin)4.
No contexto da América Latina, ao avaliar o conteúdo e o tempo das respostas das
principais políticas emergenciais de proteção social, editadas pelo governo federal do
Brasil e de outras economias, tais como Argentina, Chile, Colômbia, México e Peru, como
respostas à crise sanitária e social causada pela covid-19, temos o destaque da Argen-
tina e do Chile, onde a resposta foi mais ágil e coordenada e, por conseguinte, lograram
maior sucesso no controle da pandemia até o momento. O Brasil, a despeito do grande
número de medidas sanitárias e gastos anunciados na proteção social, alinha-se com
o México como sendo os países que mais tardaram em suas respostas, que detêm as
piores trajetórias de contágio e mortalidade pela doença até o presente. Fica evidente
que a agilidade na adoção de medidas emergenciais de proteção social é essencial para
proteger populações vulneráveis na atual pandemia, e um fator decisivo para o sucesso
das medidas necessárias a combatê-la5.

Aspectos epidemiológicos

O primeiro caso registrado de covid-19 no Brasil ocorreu em 26 de fevereiro de

2020. Entretanto, no período entre 22 e 27 de fevereiro, três cepas do coronavírus da
síndrome respiratória aguda grave 2 (SARS-CoV-2) já haviam sido identificadas, antes
mesmo da adoção de medidas protetoras não farmacológicas, entre as quais, o distan-
ciamento físico, proibições de viagens e uso de equipamentos de proteção individual
(EPI). Possivelmente, por já haver circulação das cepas virais no Brasil, isso influenciou
o quadro mais precoce e intenso em capitais como São Paulo, Rio de Janeiro, Fortaleza
e Manaus6. Os primeiros casos confirmados foram de pessoas de maior renda, com his-
tórico de regresso recente de viagens ao exterior. A doença propagou-se rapidamente e
atingiu as comunidades mais pobres das grandes cidades e, posteriormente, expandiu-
-se para o interior do país.

172
 O Brasil e o enfrentamento da covid-19

Em 20 de março, o MS declarou a existência de “transmissão comunitária” em

todo o território nacional7, muito embora, naquele momento, diversas regiões do Brasil
ainda não tivessem contabilizado qualquer caso ou óbito.
Desde então, a pandemia vem se disseminando em tempos e intensidades dife-
rentes pelo território nacional, atingindo todos os estados e a maior parte dos municí-
pios do país. A evolução do número de casos e óbitos por semana epidemiológica no
Brasil pode ser observada nas Figuras 1 e 28.

Figura 1. Número de casos de covid-19, por semana epidemiológica de notificação.

Brasil, 23 de fevereiro a 29 de agosto de 2020

Fonte: Ministério da Saúde8.

173
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Figura 2. Número de óbitos por covid-19, por semana epidemiológica de

notificação. Brasil, 23 de fevereiro a 29 de agosto de 2020

Fonte: Ministério da Saúde8.

A distribuição dos casos e óbitos por região político-administrativa em cada sema-

na epidemiológica e a evolução da média móvel de 7 dias para cada uma dessas regi-
ões, até 29 de agosto9, encontram-se na Figura 3. Um quadro sinóptico da situação do
número de casos, óbitos e taxas de incidência e de mortalidade por 100 mil habitantes,
para o país e região político-administrativa, também para a data de 29 de agosto, pode
ser encontrado na Figura 49.

174
 O Brasil e o enfrentamento da covid-19

Figura 3. Média móvel de 7 dias e distribuição dos casos e óbitos por covid-19
informados segundo região político-administrativa. Brasil, 23 de fevereiro a
29 de agosto de 2020

Fonte: Conselho Nacional de Secretários de Saúde9.

Figura 4. Síntese de casos, óbitos e taxas de incidência, letalidade e mortalidade por

covid-19 no Brasil e por região, em 29 de agosto de 2020

Fonte: Conselho Nacional de Secretários de Saúde9.

Muito embora os estados mais populosos da região Sudeste – São Paulo e Rio de
Janeiro – registrem o maior número de casos e óbitos notificados do país, as maiores
taxas de incidência e de mortalidade por 100 mil habitantes ocorreram na região Norte.

175
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Nas Figuras 5 e 6, podemos observar a evolução dos casos acumulados nas dez
unidades federadas com registro de maior número de casos e óbitos. A distribuição dos
casos e óbitos por município em 29 de agosto de 2020 encontra-se nas Figura 7 e 88.

Figura 5. Distribuição do número de casos confirmados acumulados,

por data de notificação, entre os dez estados federados com maior número,
em 29 de agosto de 2020

Fonte: Ministério da Saúde8.

Figura 6. Distribuição do número de óbitos casos confirmados acumulados,

por data de notificação, entre os dez estados federados com maior número,
em 29 de agosto de 2020

Fonte: Ministério da Saúde8.

176
 O Brasil e o enfrentamento da covid-19

Figura 7. Distribuição dos casos de covid-19 pelos municípios brasileiros,

em 29 de agosto de 2020

Fonte: Ministério da Saúde8.

Figura 8. Distribuição dos óbitos por covid-19 pelos municípios brasileiros,

em 29 de agosto de 2020

Fonte: Ministério da Saúde8.

Nos meses de março e abril, o MS adotou medidas para a aquisição de EPI, ven-
tiladores e demais equipamentos necessários à abertura de mais leitos hospitalares,
sobretudo os de terapia intensiva, além de testes RT-PCR e testes sorológicos. Ocorre
que, naqueles meses, havia forte demanda pelos mesmos produtos em escala mundial.
O resultado foi que quase nada se conseguiu adquirir e, como consequência, equipes

177
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

de saúde muitas vezes sequer dispunham de EPI em quantidade suficiente ou do tipo

adequado. Também o número previsto de novos leitos não se concretizou de imediato.
Várias compras internacionais foram canceladas pelos fornecedores estrangeiros, em
função da desregulação do mercado internacional e da demanda excessiva. Foi somen-
te ao longo do tempo que estados, municípios e o próprio MS conseguiram adquirir tais
produtos, seja por importação, seja pelo incremento da produção da indústria nacional.

Aspectos político-institucionais

O Brasil dispõe de um sistema público de saúde, de acesso universal, graças à

garantia constitucional que estabelece a saúde como um direito do cidadão e um dever
do Estado. Além disso, a Carta Magna dispõe sobre a autonomia dos entes subnacio-
nais, a saber: 26 estados, 1 Distrito Federal e 5.570 municípios10. Posto isso, é mister
que o Governo Federal busque um entendimento efetivo com os governos subnacionais
na consecução de objetivos comuns e na promoção do bem-estar dos cidadãos. No que
diz respeito à pandemia, houve um posicionamento conflitivo entre a Presidência da
República e os Governadores de estados e do Distrito Federal, e ainda com os prefeitos
municipais, que trouxe inegáveis prejuízos à coesão e à harmonia na definição e na apli-
cação de medidas efetivas no combate à pandemia. Enquanto a mais alta autoridade da
República fechou-se em uma postura negacionista, minimizando a gravidade da situa-
ção e contradizendo, com palavras e ações, as orientações das autoridades sanitárias e
da Organização Mundial da Saúde (OMS), governadores e prefeitos adotaram medidas
de distanciamento social e outras mais, no sentido de tentar conter o avanço da doença.
Uma vez instalado o clima de conflito, foi preciso que o Supremo Tribunal Federal
se manifestasse em favor da autoridade detida pelas esferas subnacionais. As dificul-
dades, entretanto, não pararam por aí. Ante as divergências sobre a condução do en-
frentamento da pandemia, sobretudo relacionadas com o distanciamento social, entre
a Presidência da República e o MS, o então Ministro Luiz Henrique Mandetta foi exo-
nerado no dia 16 de abril. Nomeado para o cargo na mesma data, Nelson Teich não
durou mais que 28 dias na função e apresentou sua demissão por não concordar com
a imposição da prescrição da hidroxicloroquina como droga de eleição para a prevenção
e tratamento da covid-19, como desejava o Presidente da República. Essa instabilidade
no MS acentuou ainda mais a desagregação de esforços entre os diferentes níveis de

178
 O Brasil e o enfrentamento da covid-19

governo, em que pese a boa relação que se estabeleceu entre o Ministro interino da
Saúde, General Eduardo Pazuello, sua equipe e os governos estaduais e municipais.
Por outro lado, a suspensão da divulgação de dados sobre a pandemia pelo MS, assim
como a mudança na forma de expor os dados, em desacordo com os padrões adotados
mundialmente, levou o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) a organi-
zar imediatamente um painel próprio para compilação e divulgação dos dados, em seu
portal eletrônico, lançado no domingo, dia 7 de junho, a partir das informações presta-
das pelas secretarias estaduais de saúde (SES)9. Praticamente ao mesmo tempo, um
consórcio de veículos de comunicação também passou a coletar e divulgar os dados
informados pelas SES.
As posturas adotadas pela Presidência da República não contribuíram para o re-
forço de um discurso único e forte em favor das medidas que deveriam ter sido adotadas
desde o início. Sua preocupação, manifestada reiteradas vezes pela imprensa, sempre
foi com os aspectos econômicos negativos que uma paralização geral das atividades
poderia acarretar. A par disso, passou a propalar que havia medicamentos eficazes não
só para tratar, mas também para prevenir a doença, na contramão dos pareceres da
OMS e das sociedades científicas brasileiras. A postura ambígua do Conselho Federal
de Medicina reforçou as dúvidas da população, pois que, ao contrário de contraindicar
uma terapêutica sem comprovada eficácia, deixou a prescrição à discricionariedade do
médico assistente, desde que com a anuência do paciente. Assim, em um país onde o
trabalho informal tem forte peso no sustento das famílias, não é difícil imaginar que as
pessoas tenham sido atraídas pela ideia de que um distanciamento social, com interrup-
ção das atividades comerciais não essenciais, não era a melhor opção.
O Congresso Nacional aprovou a Lei 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, que dispõe
sobre “medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância
internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019”11. Além disso,
votou, em tempo recorde, leis que permitiram ao Governo Federal socorrer os cidadãos
com ajudas financeiras temporárias, de pequena monta, bem como repassar a estados
e municípios recursos financeiros para auxiliá-los a dotarem-se dos meios de combate à
doença e a manter a máquina pública em funcionamento, severamente afetada com a
queda na arrecadação de impostos advinda com a paralização das atividades. Todavia,
até o momento, a execução orçamentária ainda está muito abaixo do pretendido, e isso
tem sido objeto de queixas de estados e municípios.

179
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

Vigilância, identificação de casos e medidas não farmacológicas de

controle

Medidas de prevenção e distanciamento social

Desde o princípio, as orientações do MS à população foram claras no sentido de

reforçar a importância das medidas de prevenção da transmissão do coronavírus, tais
como: a lavagem das mãos com água e sabão ou sua higienização com álcool em gel;
a “etiqueta respiratória”, que consiste em cobrir o nariz e a boca ao espirrar ou tossir; o
distanciamento social; o não compartilhamento de objetos de uso pessoal, como copos
e talheres; e o hábito de manter a ventilação nos ambientes. A partir de abril de 2020,
passou também a orientar sobre a conveniência do uso de máscaras de tecido, para
atuarem como barreira à propagação do SARS-CoV-24. Entretanto, como já salientado,
a falta de uma coesão maior entre os governos federal, estaduais e municipais fez com
que medidas fossem adotadas isoladamente por estados e municípios, muitos deles se-
guindo as recomendações da OMS e do MS, e outros não. A questão do distanciamento
social, por exemplo, causou grande controvérsia, que culminou com a destituição de
um ministro da saúde que o defendia como medida necessária, em colisão com o que
pregava insistentemente o Presidente da República. Assim, houve estados e municípios
que lograram boa adesão da população ao isolamento social, enquanto outros, mesmo
com medidas judiciais que o impuseram, não obtiveram o sucesso pretendido. Fato é
que, do ponto de vista da comunicação institucional, o Governo Federal, incluído o MS,
nunca fez uma campanha midiática de incentivo ao distanciamento social.
Diante da indefinição do nível federal, Conass e Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Saúde (Conasems) publicaram, no dia 25 de junho, o documento intitu-
lado “Estratégia de Gestão – Instrumento para apoio à tomada de decisão na resposta
à pandemia da Covid-19 na esfera local”, destinado a orientar estados e municípios na
avaliação de risco para a “adoção de medidas de saúde pública, no sentido de reduzir a
velocidade de propagação da doença, para evitar o esgotamento dos serviços de saúde,
especialmente de terapia intensiva”12.

Vigilância Epidemiológica

O Sistema de Vigilância de Síndromes Respiratórias Agudas, criado em 2000 pelo

MS, tinha como escopo inicial o monitoramento do vírus influenza, por meio da Vigilân-

180
 O Brasil e o enfrentamento da covid-19

cia Sentinela de Síndromes Gripais (SG). Em 2009, com a pandemia de influenza pelo
vírus H1N1, foi implantada a Vigilância Universal de Síndrome Respiratória Aguda Grave
(SRAG). A partir da declaração, em 20 de março de 2020, de transmissão comunitária
em todo o território nacional, optou-se por adaptar este sistema para “orientar o Sistema
Nacional de Vigilância em Saúde para a circulação simultânea do coronavírus, influenza
e outros vírus respiratórios no âmbito da Emergência de Saúde Pública de Importância
Nacional”13.
Assim, em 4 de abril, foi publicada a primeira versão do Guia de Vigilância Epide-
miológica, com o objetivo de “orientar o Sistema Nacional de Vigilância em Saúde e a
Rede de Serviços de Atenção à Saúde do SUS para atuação na identificação, notificação,
registro, coleta de amostras, investigação laboratorial, manejo e medidas de prevenção
e controle” para os vírus respiratórios “durante o período de abril a setembro de 2020”,
com destaque para as definições operacionais para a vigilância da covid-19, como as
definições de caso (SG e SRAG) e critérios para confirmação13.
Todavia, orientações mais claras relacionadas com os períodos de isolamento
para cada caso – e, em especial, para a identificação, o rastreamento e o monitoramen-
to de contatos –, só vieram a ser publicadas em 5 de agosto, com a publicação de nova
versão, o Guia de Vigilância Epidemiológica – Emergência de Saúde Pública de Impor-
tância Nacional pela Doença pelo Coronavírus 201914. Nessa edição, também ocorreu
uma ampliação dos critérios para confirmação de casos, incluindo-se, além de critério
laboratorial e clínico-epidemiológico, situações que permitiriam a confirmação por crité-
rio clínico e de imagem ou somente clínico14.
Destaca-se que uma orientação clara em relação à vigilância de contatos teria
sido fundamental já no início da pandemia, especialmente naquelas regiões onde ainda
estavam ocorrendo os primeiros casos e que não poderiam ter sido caracterizadas em
20 de março como tendo transmissão comunitária7, de forma administrativa e sem base
epidemiológica.

Vigilância Laboratorial

Foram grandes as dificuldades com a testagem em massa da população, o que,

atualmente, ainda não atingiu os níveis desejados. Inicialmente, houve falta de testes
nos mercados nacional e internacional; de outro lado, ficaram patentes as deficiências
dos laboratórios centrais das secretarias estaduais de saúde (Lacen), tanto em matéria
de instalações e pessoal quanto pela ausência de estoques de materiais, máquinas e

181
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

reagentes necessários. Apesar das dificuldades relacionadas com a aquisição de insu-

mos básicos, tanto para coleta dos exames como para a etapa inicial de processamento
nos laboratórios (extração do material genético viral), dos mais de 2,1 milhões de testes
realizados pelo Sistema Único de Saúde (SUS) até 15 de agosto, praticamente 72% fo-
ram realizados pelos laboratórios centrais de saúde pública, mantidos pelas SES ou por
unidades de apoio sob sua coordenaçãoi.
Para esse fim, foram mobilizados profissionais para reforço às equipes dos labora-
tórios; e em diversos estados, adquiridos equipamentos para sua automatização.
Tentou-se minimizar tais obstáculos com a instalação de centrais de testagem
pela Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) e por contratação do setor privado, mas ainda
assim o volume de testes continua longe de ser o ideal.
Nos primeiros dias do mês de julho, a imprensa brasileira noticiava que

Mesmo contabilizando testes rápidos, ineficazes para o controle da epidemia de covid-19,

o Brasil aplicou menos testes para detectá-la do que países menos afetados pela doença
causada pelo novo coronavírus. Até a semana passada, segundo o Ministério da Saúde, o
país realizou 13,7 testes para cada mil habitantes.

O Chile, que tem dez vezes menos mortes, testou quatro vezes mais. A Eslováquia, que
notificou 28 mortes até agora, testou quase três vezes que o Brasil. A taxa de 13,7 testes
por mil habitantes informada pelo ministério leva em conta, além dos testes rápidos, os
exames do tipo RT-PCR — os mais adequados, que identificam a presença do vírus no
organismo — processados em laboratórios públicos e privados.15

A despeito do progressivo, porém lento, aumento da testagem, os números dispo-

níveis no portal eletrônico do MS, na data de 1º de setembro, são de 6.372.644 testes
RT-PCR em um universo de pouco mais de 14,3 milhões de testes realizados16. Portanto,
cerca de 8 milhões são representados por testes rápidos16, que não são o padrão-ouro
para a identificação da doença. A consequência é que, sem testagem adequada, medi-
das precoces de isolamento, rastreio e monitoramento de contatos ficam seriamente
comprometidas em sua eficácia.

Sistematização das informações relativas ao progresso da pandemia

Uma dificuldade encontrada na sistematização das notificações e na investigação

dos casos suspeitos de covid-19 foi a utilização, no transcorrer da pandemia, de três
sistemas para a vigilância epidemiológica em nível nacional, bem como a existência de

i. Fonte: Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria de Vigilância em Saúde Pública. Coordenação Geral de Laboratórios de Saúde
Pública. Apresentação realizada em reunião técnica em 01/09/2020.

182
 O Brasil e o enfrentamento da covid-19

sistemas próprios desenvolvidos em alguns estados federados. A fim de evitar duplicida-

des e inconsistências, as SES têm coordenado o processo de sistematização e revisão
dos dados, para o monitoramento dos casos e óbitos, além de apoiarem tecnicamente
os municípios. O Conass também mantém, com base no estudo e método desenvolvidos
pela organização global de saúde pública Vital Strategies, desde 3 de agosto, o “Pai-
nel sobre Excesso de Mortalidade por Causas Naturais”17. Elaborado a partir de estudo
preparado por especialistas em epidemiologia, professores e pesquisadores de univer-
sidades, para acompanhamento dos impactos provocados pela pandemia da covid-19
no Brasil, a partir de seus efeitos diretos e indiretos, o painel relaciona o quantitativo de
óbitos por causas naturais disponibilizado pelo Portal da Transparência do Registro Civil
com a expectativa de óbitos para 2020 calculada a partir da série histórica de óbitos
informados ao Sistema de Informação de Mortalidade (SIM) entre 2015 e 2019.

Planejamento das estratégias de vacinação

O presidente da República assinou, no dia 6 de agosto, Medida Provisória (MP)

que viabiliza recursos para a produção e aquisição da vacina contra a covid-19, produzi-
da pelo laboratório AstraZeneca e pela Universidade de Oxford. A proposta prevê um cré-
dito orçamentário extraordinário de R$ 1,9 bilhão para que a Fiocruz possa dar início à
produção do imunobiológico, em regime de transferência de tecnologia18. Estados e mu-
nicípios, por meio da representação de seus gestores de saúde (Conass e Conasems),
participam das discussões em conjunto com o MS visando ao estabelecimento dos gru-
pos populacionais prioritários, e quanto ao planejamento e organização das estratégias
de armazenagem, distribuição e aplicação da vacina, quando esta estiver disponível.

Aspectos assistenciais

A atenção primária à saúde

O início da pandemia cursou com a indisponibilidade de EPI para os profissionais

de saúde na maioria dos municípios brasileiros, especialmente para aqueles que traba-
lham em serviços de atenção primária. Assim, assistiu-se a uma retração das atividades
nesses serviços, com a recomendação de que as pessoas acometidas pela covid-19 em
grau leve permanecessem em casa. Entretanto, progressivamente, à medida que esses
equipamentos foram obtidos, os serviços retomaram seu ritmo de funcionamento. Po-

183
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

rém, havia a necessidade de capacitação dos profissionais, especialmente dos agentes

comunitários de saúde, sobre medidas de proteção individual, transporte dos pacientes,
como fazer encaminhamentos para redes de atenção especializada, e até como cuidar
dos pacientes com doenças crônicas, durante período da pandemia. O Conass e o Co-
nasems, mais uma vez, tomaram a liderança do processo e lançaram, em maio, o “Guia
Orientador de Enfrentamento da pandemia na rede de atenção à saúde”19, que compila
rotinas e protocolos do MS, em uma linguagem clara e acessível, e que já se encontra
em franca utilização em praticamente todo o território nacional.
É impor tante referir a contribuição da iniciativa Todos pela Saúde 20
(https://www.todospelasaude.org/), do setor privado, que contribuiu com o fornecimen-
to de EPI, ventiladores, testes, e com oxímetros de pulso para as equipes de atenção
primária em todo o Brasil, em um volume que superou a casa dos 110 mil aparelhos.
Equipes de saúde voltadas especificamente à saúde indígena também foram contem-
pladas, assim como as instituições de longa permanência para idosos.

Capacitação profissional

Várias iniciativas de reforço do capital humano, quantitativa e qualitativamente,

foram empreendidas, graças ao esforço do MS e das SES, especialmente por meio de
suas escolas de Saúde Pública. Há que se destacar as parcerias com o Hospital do
Coração, de São Paulo, que promoveu treinamentos e capacitação profissional para o
manuseio de respiradores (ventilação mecânica), e com a Organização Pan-Americana
da Saúde (Opas) nos cursos de prevenção e controle de infecções causadas pelo novo
coronavírus, cuidados paliativos nas síndromes respiratórias agudas graves (SRAG), e
doenças ocasionadas por vírus respiratórios emergentes.

Assistência hospitalar

No período de fevereiro a junho, houve um crescimento médio de 32,3% dos

leitos clínicos, de acordo com os dados oficiais21. Em 11 Estados, o aumento foi maior
do que média registrada no período. Em Pernambuco, Sergipe, Alagoas e Roraima, a
variação foi superior a 50%. No mesmo período, houve um aumento médio de 51,5 %
dos leitos de terapia intensiva adultos e infantis, sendo que, em 17 estados, o aumento
foi superior à média. Até o mês de julho, mais de 21 mil leitos de terapia intensiva des-

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 O Brasil e o enfrentamento da covid-19

tinados ao tratamento de pacientes com SRAG/covid-19 estavam em funcionamento,

o que sinaliza um forte investimento tanto em estrutura quanto em equipamentos e
recursos humanos.
Com a decisiva participação dos hospitais de excelência que integram o Programa
de Apoio ao Desenvolvimento Institucional do SUS (PROADI-SUS), foi possível apoiar as
equipes de saúde, sobretudo em ambiente hospitalar, por meio da telemedicina, em
todo o Brasil, mas de modo especial nas regiões mais longínquas e com menor disponi-
bilidade de recursos humanos.

Assistência farmacêutica

Além da polêmica acerca do uso de drogas de eficácia não comprovada – tais

como a cloroquina, a hidroxicloroquina e a ivermectina –, que acarretou e ainda man-
tém acesos debates acalorados sobre a matéria, em que pesem a falta de evidências
científicas de seus benefícios e as notas oficiais de sociedades de especialidades mé-
dicas nacionais contraindicando seu emprego, seja na profilaxia, seja no tratamento, o
país foi confrontado a um grave problema adicional: o da falta de medicamentos para a
intubação orotraqueal necessários nas terapias intensivas e centros cirúrgicos. Desde o
mês de abril, as SES alertaram o MS sobre a dificuldades na aquisição dos produtos; e,
a despeito das ações empreendidas, tanto em nível nacional quanto internacional, ainda
persistem a escassez e a insegurança quanto a ter estoques estáveis e suficientes, tanto
na rede pública de saúde quanto na rede privada.

Aspectos sociais, culturais e econômicos

A resposta da comunidade científica nacional

A comunidade científica nacional não se furtou, desde os primeiros momentos,

em endossar e reforçar as orientações gerais da OMS e da Opas. Manifestou-se, em
diferentes momentos, e por diversas formas, sobre a necessidade de que as decisões
e práticas fossem baseadas nas melhores evidências científicas disponíveis. Ao mesmo
tempo, percebeu-se um incremento importante na pesquisa sobre a covid-19, sobretudo
no âmbito das universidades públicas e instituições de pesquisa em saúde. Merecem
destaque: i) a rapidez em estudar o genoma do SARS-CoV-2, ao mesmo tempo que estu-
dos similares eram realizados por pesquisadores norte-americanos, europeus e asiáti-

185
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

cos, o que possibilitou a melhoria da acurácia de testes diagnósticos e o desenvolvimen-

to de estratégias tecnológicas para novos testes; ii) os inquéritos sorológicos regionais
e nacionais, fundamentais para conhecer o comportamento da pandemia no território
brasileiro; iii) os diversos modelos matemáticos utilizados para a estimação de casos e
de óbitos; iv) o trabalho de grande número de epidemiologistas no assessoramento dos
gestores de saúde nas três esferas de governo; v) as pesquisas nas áreas das ciências
humanas e sociais, que contribuíram para a compreensão de aspectos culturais asso-
ciados a fatores de risco, as desigualdades econômicas, os fatores psicossociais relacio-
nados com a pandemia e abordagens relativas à comunicação em saúde: vi) a pesquisa
clínica, por meio de ensaios nacionais e internacionais em busca de medicamentos e
produtos comprovadamente seguros e eficazes; vii) o desenvolvimento de protótipos de
equipamentos de suporte ventilatório pelas áreas de engenharia em diferentes universi-
dades e institutos tecnológicos6.

O impacto sobre a saúde indígena

É reconhecida a vulnerabilidade da população indígena à pandemia, especial-

mente nos grupos isolados ou de contato mais recente. Isso demandou a adoção de
medidas urgentes por parte da Secretaria Especial de Saúde Indígena do MS (Sesai), em
articulação com estados e municípios e outros organismos, entre os quais, a Fundação
Nacional do Índio (Funai), o Ministério da Cidadania e o Ministério da Mulher, Família e
Direitos Humanos, especialmente depois do exigido pelo Supremo Tribunal Federal , em
decisão unânime, no dia 5 de agosto. Isso configurou-se como um marco histórico, pois,
pela primeira vez, os povos indígenas puderam propor uma ação judicial diretamente,
por intermédio de uma associação22.

O impacto sobre as populações mais desfavorecidas e populações vulneráveis

Estudos apontam uma maior letalidade entre negros quando comparada a pes-
soas brancas, em que pesem as falhas de registro do quesito raça/cor nos serviços de
saúde. As desigualdades sociais entre os brasileiros têm-se refletido em um excesso de
mortes entre os mais pobres e em populações vulneráveis, o que mantém estreita rela-
ção com determinação social do processo saúde-doença e na desigualdade de acesso a
leitos hospitalares nas diferentes regiões do país6.

186
 O Brasil e o enfrentamento da covid-19

O percentual de pessoas desocupadas, subocupadas ou em trabalho informal

cresceu e teve um severo impacto no comportamento da pandemia, dificultando sua
adesão às diversas formas de quarentena, tão necessárias para mitigar os efeitos da
pandemia. As medidas de distanciamento são muito difíceis de serem seguidas por um
grupo enorme de brasileiros, representados pelos trabalhadores informais (cerca de 40
milhões), pelos desempregados (aproximadamente 13% da população), por trabalha-
dores autônomos (domésticas, carpinteiros, bombeiros, pintores, jardineiros, camelôs),
entre outros. São milhões de brasileiros que, em geral, moram em grandes conglomera-
dos, de casas precárias, nas periferias das grandes cidades, com grande dificuldade em
ficar em casa durante semanas, principalmente porque faltam recursos para comprar
alimentos, pagar aluguel, água, energia elétrica etc. Por isso a importância da garantia
de uma renda mínima, capaz de assegurar a subsistência dessas pessoas pelo tempo
que for necessário.

Os impactos econômicos

A pandemia não é, evidentemente, um problema exclusivo do setor da saúde, mas

atinge e envolve todos os demais setores do governo, assim como a sociedade civil e os
segmentos da economia. Estes não terão como garantir a renda do trabalho, impedido
pelas medidas de distanciamento social e pelo adoecimento da população em diferen-
tes proporções a depender da situação geográfica. Cabe, pois, ao Estado assegurar a
manutenção de auxílios emergenciais acessíveis a todos que dele necessitem. Assim,
o Congresso Nacional aprovou a Lei nº 13.982, de 2 de abril de 2020, que estabelece
os critérios para a concessão de auxílio financeiro emergencial durante o período da
pandemia23.
Além disso, o isolamento social não provoca apenas repercussões sociais e psi-
cológicas, mas também impacta fortemente o setor econômico. Além de cuidar do au-
xílio emergencial dos que dele necessitam, deve haver uma ampliação substancial dos
gastos públicos capazes de garantir a assistência à saúde da população, especialmente
quando sabemos do subfinanciamento crônico a que se encontra submetido o SUS24.
Neves et cols25, ao analisarem as repercussões econômicas e a eficácia das Medi-
das Provisórias de números 927 e 936, afirmam que

A grave crise econômica causada pela pandemia do novo coronavírus tem exigido uma
atuação mais contundente do Estado, tanto na (re)organização e (re)orientação das ativi-
dades produtivas quanto para a manutenção do emprego e da renda nacional. O governo
brasileiro vem tomando algumas medidas emergenciais, contudo – até o momento – tais

187
 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

ações não indicaram haver um planejamento mais contundente e sistêmico para o enfren-
tamento da crise. Sobretudo, não foram anunciadas medidas efetivas voltadas para o setor
produtivo. Em um primeiro momento, a postura adotada pelo governo brasileiro priorizou
a geração de lucros das empresas, além de preservar relativa obsessão pelo “equilíbrio”
orçamentário, conquistado por meio dos cortes do gasto público. Contudo, por não haver
um planejamento mais abrangente, que pudesse conduzir a uma integração das áreas e/
ou mesmo, a uma reorientação das atividades produtivas, o país segue sem rumo no en-
frentamento da crise. No caso das medidas propostas pelas MP nº 927 e nº 936, pode-se
dizer que elas têm facilitado a execução de diversas tarefas por trabalhadores de maneira
remota, contribuindo para a manutenção do isolamento social. Contudo, as medidas tam-
bém colaboram para promover a individualização das negociações entre empregadores e
trabalhadores, o que pode gerar a precarização das relações de trabalho. Além de permitir
a quebra de contrato de trabalho, redução salarial, retirada de comissões e insegurança do
trabalhador, entre outros, o resultado destas medidas impacta diretamente sobre a massa
de salários, que sofrerá redução e poderá condicionar à diminuição do consumo interno
nacional. Contribui-se, portanto, para o estabelecimento de um círculo vicioso: em que
o aumento do desemprego se traduz na queda da renda do consumidor que, por sua vez,
gera redução no consumo, provocando menor nível da atividade econômica. O desfecho
dessa dinâmica tende ser a depressão econômica, já estimada pelas principais organiza-
ções econômicas.25

A crise econômica e política que se abate sobre o Brasil, desde 2014, minou nos-
so potencial de crescimento e desmanchou os processos organizativos que davam a
povo brasileiro uma ponta de esperança em dias melhores. Foi nesse cenário que a
pandemia nos encontrou.
O SUS é subfinanciado desde a origem, e vê-se agora ainda mais ameaçado com o
advento da Emenda Constitucional 95/2016 (Novo Regime Fiscal), que congelou o teto
dos gastos por 20 anos, determinando que a correção do orçamento da saúde se dê
apenas pela inflação do período, sem levar em conta o crescimento e o envelhecimento
populacional, o incremento tecnológico e a inflação da saúde, sempre acima da média
inflacionária. Segundo Funcia26, “dependendo do cenário de projeção adotado, os recur-
sos federais para o SUS cairão de 1,7% do PIB para 1% até 2036”.
O SUS é uma experiência exitosa de atuação interfederativa, que dispõe de ins-
trumentos que permitem fazer uma gestão colegiada e participativa, com resultados
positivos nessas três décadas de existência. Entretanto, do ponto de vista do financia-
mento, a retração continuada por parte do Governo Federal tem sacrificado estados e
municípios, obrigando-os, na prática, a financiar a saúde com valores bem superiores
ao determinado pela Constituição Federal (as receitas dos Estados (12%) e dos Muni-
cípios (15%) devem ser destinadas à saúde). A soma dos recursos dos entes subnacio-
nais para a manutenção do SUS já ultrapassa 56% dos gastos públicos totais, retardan-
do o crescimento do sistema de saúde e pondo em riscos programas exitosos. David
Stucker afirma que “cortar despesas em saúde em tempos de recessão é um desastre
tanto do ponto de vista humano quanto do financiamento. Os cortes aprofundam os

188
 O Brasil e o enfrentamento da covid-19

riscos de mais mortes, mais epidemias, surtos e infecções e mais desestruturação do

país afetado”27.
Sabedores da necessidade do fortalecimento do SUS e para fazer frente ao en-
frentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional, decorrente
do coronavírus, o governo brasileiro enviou uma Medida Provisória ao Congresso Nacio-
nal, prontamente acatada pela casa legislativa; e criou uma ação orçamentária específi-
ca para alocação de recursos (ação 21CO). Essa alocação se deu por créditos extraordi-
nários, e foi da ordem de R$ 41,2 bilhões. Até a data de 25 de outubro de 2020, já havia
sido utilizado (empenhamento e despesas) o montante de R$ 31 bilhões (75,3%). Nesse
mesmo período, o montante de R$ 28,3 bilhões (68,7%) foi efetivamente gasto para o
desenvolvimento das ações propostas.

Os desafios presentes e futuros para a redução das desigualdades

Restam vários desafios, tanto no presente quanto no futuro. Urge superar a frag-
mentação das ações de enfrentamento à pandemia, por meio de um discurso único e de
uma coordenação nacional efetiva, de modo sinérgico, cooperativo e solidário entre as
esferas federal, estadual e municipal, contando também com o concurso imprescindível
da sociedade civil organizada; é necessário otimizar o funcionamento e a interoperabi-
lidade dos sistemas de informação em saúde; é preciso incrementar a capacidade dos
laboratórios de saúde pública tanto para esta pandemia quanto para outras situações
similares que certamente virão. Além disso, essa ação cooperativa entre os governos e
sociedade deve ocupar-se da retomada do processo de fortalecimento do SUS, come-
çando por organizar estratégias de incorporação da estrutura adicionada à existente,
que, em boa hora, veio para suprir deficiências conhecidas até então.
Em consequência, no campo assistencial, é preciso planejar o funcionamento do
SUS no pós-pandemia, quando haverá um enorme contingente de procedimentos a se-
rem realizados, em função da suspensão de atividades ambulatoriais e hospitalares
decorrentes da emergência de saúde pública instalada. Cabe destacar uma preocupa-
ção crescente com relação ao orçamento da saúde para 2021, em razão dos elementos
já apontados, bem como do subfinanciamento crônico do SUS e da sobrecarga sobre
estados e municípios no seu custeio quotidiano. Por fim, resta talvez a maior das em-
preitadas: aquela de combater as desigualdades sociais e econômicas, geradoras de
situações de adoecimento, que impõem um pesado fardo às parcelas mais vulneráveis
da população.

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 LEIASS – Linha Editorial Internacional de Apoio aos Sistemas de Saúde

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23. Brasil. Lei 13.982, de 2 de abril de 2020. Altera a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993,
para dispor sobre parâmetros adicionais de caracterização da situação de vulnerabilidade social
para fins de elegibilidade ao benefício de prestação continuada (BPC), e estabelece medidas
excepcionais de proteção social a serem adotadas durante o período de enfrentamento da emer-
gência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (Covid-19) res-
ponsável pelo surto de 2019, a que se refere a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. Diário
Oficial da União [Internet]. 2 ab. 2020 [citado 2020 ago. 20]. Disponível em: https://www.in.gov.
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