Comércio internacional no século XXI: alternativas para o Brasil
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O autor analisa as tendências protecionistas observadas globalmente e suas implicações para o Brasil. Ele discute como a economia brasileira é muito fechada em comparação a outras grandes economias, e como isso afeta negativamente a produtividade e competitividade do país. O autor argumenta que o Brasil deve adotar reformas graduais em suas políticas comercial e industrial, como a liberalização tarifária e a renegociação do Mercosul, para melhorar sua participação no comércio internacional.
Comércio internacional no século XXI: alternativas para o Brasil
- 1. PONTES | VOLUME 13, NÚMERO 4 - JUNHO 16 COMÉRCIO INTERNACIONAL Comércio internacional no século XXI: alternativas para o Brasil Carlos A. Primo Braga A proposição de que o processo de globalização teria atingido seus limites tem atraído bastante atenção nos últimos anos 1 . O fraco desempenho do comércio internacional e as dificuldades da agenda de liberalização comercial tanto a nível multilateral quanto no âmbito de acordos preferenciais são frequentemente mencionados nesse contexto. Este artigo discute as políticas econômicas que vêm afetando o processo de globalização e as alternativas para o Brasil diante desse cenário. O movimento antiglobalização O início do século XXI foi marcado por expectativas positivas com relação ao futuro da integração econômica internacional. Em novembro de 2001, a Organização Mundial do Comércio (OMC) iniciou uma rodada de negociações multilaterais em Doha, e a China teve o seu processo de acesso à OMC finalizado. A proliferação de acordos preferenciais continuava a todo vapor, ampliando a proporção dos fluxos comerciais em condições preferenciais. Ao final de 2015, cerca de 265 acordos preferenciais haviam sido notificados à OMC. Além disso, a experiência mais ambiciosa de integração econômica do pós-guerra – a União Europeia (UE) – vinha ampliando a sua área de influência com a adesão de 10 novos membros em 2004 (e outros 3 entre 2007 e 2013). A partir de 2008, no entanto, políticas protecionistas começaram a ser adotadas em meio à crise financeira global. Entre 2008 e 2016, cerca de 800 medidas discriminatórias foram introduzidas por países do G20. A Rodada Doha, o principal esforço global de liberalização do comércio, chegou a um impasse, e vários países (entre eles, os Estados Unidos) declararam a sua “morte”. Contudo, os sinais mais evidentes da desaceleração da globalização podem ser observados no contexto do crescimento anêmico do comércio de mercadorias. Esses fluxos, que vinham crescendo, em média, de 5 a 7% ao ano nas décadas anteriores, passaram a crescer menos de 3% ao ano no período 2013-2016. A taxa de crescimento foi de apenas 1,3% em 2016, e a expectativa para 2017 é de que o comércio internacional continuará a crescer abaixo da taxa de crescimento do produto interno bruto (PIB) mundial – que, segundo o Fundo Monetário Internacional (FMI) deve atingir 3,5%. Essa desaceleração é tipicamente explicada em função do crescimento limitado da economia mundial, do aumento de intervenções protecionistas e da crescente maturidade das cadeias de valor-adicionado – e, por conseguinte, do menor dinamismo do comércio de produtos intermediários. Cabe ressaltar, entretanto, que a incerteza crescente sobre os rumos da política econômica nos países do G20 também tem contribuído para essa desaceleração do comércio. A insegurança econômica aumenta o apelo de mensagens populistas. Essas mensagens tendem a identificar fatores externos como a causa de problemas domésticos. Imigrantes, comércio internacional, multinacionais e suas decisões de investimento são frequentemente criticados nesse contexto. Políticas antiglobalização na forma de medidas protecionistas e restrições à imigração são apresentadas em um pacote que tem como pilares o nacionalismo (a percepção de que os valores nacionais e práticas são melhores do A ideia de que a globalização teria atingido seu limite tem sido amplamente discutida nos últimos anos. Diante desse contexto, o autor analisa as políticas econômicas que têm afetado a globalização e as alternativas para o Brasil.
- 2. PONTES | VOLUME 13, NÚMERO 4 - JUNHO 17 que aqueles de outros países) e o etnocentrismo (sentimento de superioridade em termos raciais, religiosos e étnicos vis-à-vis o resto do mundo). A onda populista na Europa em 2016, evidenciada por Brexit e pela ascensão de políticos nacionalistas como Geert Wilders na Holanda e Marine Le Pen na França, com suas mensagens xenófobas e antiglobalização, bem como a eleição de Donald Trump nos Estados Unidos, geraram a percepção de que essa onda estaria constituindo um tsunami que poderia contribuir de forma significativa para reverter a globalização. No caso dos Estados Unidos, a decisão da administração Trump de retirar o país da Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês), bem como o anúncio da renegociação do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês), ilustram essa tendência. A TPP liberalizaria as relações de comércio e investimento entre 12 nações do Pacífico e tinha os Estados Unidos como um dos principais defensores do processo. A saída dos Estados Unidos do acordo não surpreendeu, já que Donald Trump havia anunciado tal intenção em sua campanha eleitoral. De todo modo, a credibilidade dos Estados Unidos e a sua liderança geopolítica na Ásia foram afetadas por essa decisão, uma vez que a TPP era um elemento central da estratégia para a região anunciada pela administração Obama, em 2011. Outros sinais desse novo posicionamento estadunidense têm surgido com frequência em encontros internacionais. Os Estados Unidos, por exemplo, vetaram a linguagem convencional sobre a importância de resistir ao protecionismo no comunicado do último encontro de ministros da Fazenda do G20, realizado na Alemanha – uma atitude inusitada para uma nação que tradicionalmente foi a campeã do sistema liberal de comércio. Em contraste, o comunicado do G7, de 27 de maio, reafirma a importância de combater o protecionismo. Além disso, a vitória de Emmanuel Macron no segundo turno das eleições presidenciais francesas, em 7 de maio, qualifica a ameaça populista. Seria um equívoco, entretanto, concluir que o tsunami populista está se transformando em uma marola sem maiores consequências. Uma questão relevante nesse contexto é: quais são as alternativas para países em desenvolvimento em termos de política comercial dadas as tendências protecionistas observadas no mundo desenvolvido? Uma análise dessa questão é apresentada a seguir com ênfase no caso brasileiro. As opções para o Brasil Uma característica marcante da economia brasileira é seu grau de fechamento: uma herança da estratégia de industrialização por substituição de importações. Os limites do modelo em questão ficaram evidentes nos anos 1980, em meio a desequilíbrios macroeconômicos e a crise da dívida externa. Um esforço de liberalização comercial foi implementado nos anos 1990. No novo milênio, entretanto, o superciclo de commodities, alimentado pela expansão acelerada da economia chinesa, facilitou o retorno de uma estratégia intervencionista, na medida em que o viés antiexportador do protecionismo era mascarado pelo impacto positivo da elevação dos termos de troca das exportações brasileiras. Com a crise financeira global – e, mais recentemente, com a desaceleração da economia chinesa –, as condições externas começaram a deteriorar. A economia brasileira é a mais fechada entre as economias do G20, como ilustrado pela relação entre comércio internacional (exportações, somadas às importações) e PIB. No período 2009-2015, esse coeficiente foi em média de 24%, posicionando o Brasil na 2ª posição entre as economias mais “fechadas” do mundo (superado apenas por Myanmar), entre os países incluídos no banco de dados do Banco Mundial 2 . Uma explicação usual para o baixo envolvimento do Brasil no comércio internacional é articulada em termos do tamanho da economia brasileira. Tal argumento, porém, não se sustenta: a média para 176 países do coeficiente de comércio era de 96% (dados de 2013); Estimativa de crescimento do comércio internacional 2017: entre 1,8% e 3,6% 2018: entre 2,1% e 4% Fonte: OMC (2017)
- 3. PONTES | VOLUME 13, NÚMERO 4 - JUNHO 18 e mesmo para as seis maiores economias do mundo a média era de 55%. A explicação, na realidade, está associada com uma política protecionista que tradicionalmente utilizou barreiras tarifárias e não-tarifárias para proteger a economia brasileira. Além disso, desde a eclosão da crise financeira global, o Brasil vem sendo um dos países mais ativos em termos de adoção de medidas discriminatórias. Como consequência dessa estratégia comercial, o Brasil aparece na 25ª posição quer como exportador ou como importador de mercadorias, embora seja a 9ª maior economia mundial. O viés antiexportador da política comercial brasileira é traduzido na sobrevalorização do Real, afetando significativamente a competitividade das empresas brasileiras. Não surpreende, portanto, o fato de que a evolução da produtividade fatorial total (PFT) da economia brasileira no período 2010-2014 ter sido negativa: uma contração de cerca de -0,815 % ao ano 3 . É bem verdade que a queda da PFT nos últimos anos não se restringe ao Brasil: trata- se de um fenômeno generalizado, que vem afetando tanto países industrializados quanto economias emergentes após 2008. A crescente incerteza econômica e política nos últimos anos tem desestimulado investimentos em projetos de maior risco, ao mesmo tempo em que o desemprego gerou perdas de capital humano, afetando o crescimento da produtividade global. No caso brasileiro, porém, esse não é um fenômeno conjuntural, na medida em que uma trajetória medíocre de evolução da produtividade pode ser identificada desde os anos 1980 4 . Em síntese, a estratégia de desenvolvimento do país privilegiou atividades voltadas para o mercado doméstico, impactando a absorção de novas tecnologias e os incentivos aos investimentos em inovação. Uma recuperação dos níveis de produtividade da economia, independentemente do cenário internacional, requer uma revisão da política comercial brasileira. É importante reconhecer que uma política de liberalização comercial não seria uma panaceia para os problemas identificados anteriormente. Em primeiro lugar, cabe assinalar que a liberalização comercial teria efeitos distintos a nível microeconômico. Firmas que se encontram próximas da fronteira tecnológica teriam incentivos para investir em inovação e em esforços para aumento de produtividade. Em contrapartida, firmas que estão distantes da fronteira (e que sobreviviam devido à proteção associada com as políticas comercial e industrial do país) terão dificuldades para sobreviver dependendo das dimensões do choque competitivo. A realocação de recursos em economias marcadas por grande dispersão setorial de níveis de produtividade pode ser perversa em uma fase inicial. Tais considerações sugerem que uma estratégia radical de liberalização (por exemplo, à la Chile) enfrentaria uma oposição significativa dos incumbentes (empresas protegidas, associações empresariais, sindicatos e trabalhadores). Em outras palavras, a economia política não é favorável a uma estratégia agressiva de liberalização comercial. Ao mesmo tempo, manter o status quo condenará o país a uma participação medíocre no comércio internacional e tornará ainda mais difícil a recuperação da produtividade na economia brasileira. Nesse contexto, uma reforma gradual das políticas comercial e industrial deveria ser explorada com ênfase nos seguintes pontos 5 : • liberalização tarifária com cronograma de implementação pré-anunciado, com foco na proteção de bens de produção (insumos intermediários e bens de capital). O objetivo seria diminuir significativamente a taxa efetiva de proteção; • revisão de políticas de conteúdo local; • liberalização do mercado de trabalho, favorecendo a mobilidade internacional de mão- de-obra qualificada; • desburocratização alfandegária (implementação do Acordo de Facilitação do Comércio da OMC); Variação do PIB do Brasil 2016 -3,6% 2015 -3,7% 2014 0,5% 2013 3% Fonte: IBGE (2017)
- 4. PONTES | VOLUME 13, NÚMERO 4 - JUNHO 19 • renegociação do Mercado Comum do Sul (Mercosul) – reforma da tarifa externa comum (TEC) com um cronograma efetivo de eliminação de exceções, ou mesmo o abandono da TEC, acompanhado de um cronograma realista para se alcançar uma área de livre comércio; e • engajamento com outros parceiros comerciais (como México, Reino Unido, União Europeia, Associação Europeia de Livre Comércio e outros países da América Latina) em negociações de áreas de livre comércio. O Brasil correntemente está engajado em apenas cinco acordos preferenciais de comércio, enquanto países como o Chile (27) e México (15) têm explorado essa opção de forma bem mais agressiva. Considerações finais O governo brasileiro enfrenta uma série de desafios econômicos e políticos na atualidade. Não restam dúvidas de que a recuperação fiscal e o progresso no combate à corrupção são prioridades para garantir a governabilidade do país. Contudo, é importante que uma visão de longo prazo seja também desenvolvida, com vistas a aprofundar o debate sobre o modelo futuro de desenvolvimento do país. Como já foi mencionado, as reformas sugeridas neste artigo não oferecem uma solução milagrosa para a crise brasileira. A ênfase na importância de um “choque” de produtividade, no entanto, é apropriada caso o objetivo seja reativar o potencial de crescimento da economia brasileira. O momento internacional não é favorável à adoção de tal estratégia, mas a realidade é que postergar tais medidas apenas contribuirá para prolongar a crise brasileira. Em síntese, o processo de globalização da economia mundial pode estar arrefecendo, mas para o Brasil uma estratégia de internacionalização da economia ainda oferece oportunidades significativas. 1 Ver, por exemplo: Braga, Carlos A. Primo. World trade: Have we reached peak globalization? In: IMD Tomorrow’s Challenges, 2015. 2 Ver, por exemplo: Canuto, Otaviano; Fleischhaker, Cornelius; Schellekens, Philip. The Curious Case of Brazil’s Closedness to Trade. In: Policy Research Working Paper No. 7228. Washington, DC: Banco Mundial, 2015. 3 A PFT reflete a eficiência com que uma economia utiliza os seus fatores de produção de uma forma agregada na geração de produtos. Frischtak, Mourão e Noronha apresentam dados sobre a evolução da PFT para o Brasil no período 1950-2014. Ver: Frischtak, Claudio R.; Mourão, João; Noronha, Julia. Reforma ou Estagnação: por uma nova política industrial. Trabalho apresentado no XXIX Fórum Nacional, 2017. 4 Para uma avaliação do impacto de diferentes estratégias de desenvolvimento sobre a produtividade, ver, por exemplo: Chandra, V.; Osorio-Rodarte, I.; Braga, Carlos A. Korea and the BICs: catching-up experiences. In: Chandra et al. (eds.). Innovation and Growth: Chasing a Moving Frontier. Paris: OCDE e Banco Mundial, 2009. 5 Para mais detalhes, ver: Braga, Carlos A. Primo. Brazil: Why So Gloomy? In: IMD Tomorrow’s Challenges, 2014. Carlos A. Primo Braga Professor associado da Fundação Dom Cabral e ex-diretor de Política Econômica e Dívida do Banco Mundial.