金融监管框架的改革国际经验和中国的选择
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本文件探讨了中国金融监管框架的改革，强调其与国际经验的对比及适应性。文章指出中国金融体系在未来十年将面临复杂的监管挑战，并提出集中化监管机制的必要性，以维护金融稳定和适应市场变化。通过借鉴国际经验，中国应加强监管有效性，促进金融市场的健康发展。
金融监管框架的改革国际经验和中国的选择
- 1. Ｇ ＬＯ Ｂ ＡＬＶｆｆｉＷ 全 球视 线 Ｉ ｎｔｅｒｎ ａｔ ｉ ｏｎ ａｌＥｘ ｐｅｒ ｉ ｅｎｃ ｅ ｓｏ ｆＦｉ ｎ ａｎｃ ｉ ａｌ Ｒｅ ｇ ｕｌ ａｔ ｏｒ ｙ Ｆｒ ａｍｅ ｗｏｒｋｓＲｅ ｆｏｒｍａｎ ｄＣｈｉ ｎ ａ ’ ｓＣｈｏ ｉ ｃ ｅ 金融监管框架的 改革 ： 国 际经验和 中 国 的 选择 ■ 刘北 骚 量庞 大 、 运 作机 制 相 对复杂 和开放 、 而 系统 性风 险 水 平逐步 提 高 中 国 目 前 实施 的基 于 机构 类型 的 金融 监管体 制 是在２ 〇 〇 ３ 年确的 金 融 体 系 。 立 的 。 当 时 四 大 国 有银 行还 没有开 始迸 行股 份 制 改革 ， 中 国 的 金首 先 ， 中 国 金 融体 系 的 规 模将大幅 增 长。 中 国 的 Ｇ Ｄ Ｐ 有望 跃 融 行业 还 在 实 行严 格的 分 业经营 模 式 ， 并且 当 时世界 各 国 的 主 流 居 世 界 第 一 ， 中 产 阶 层数 量和 比例 将大 幅 上升 ， ２ 亿 ￣ ３ 亿新增 城 就 是 采 用 基 于 机构 类 型 的 监管 框 架 。 因 此 ， 中 国 在 当 时采 用 基于 镇 人 口 将 产 生众 多 的 金 融 需求 ， 个人 可 投资 的 资 金来 源将 达到 ３ １ 机 构 类型 的监 管 框 架是 符合 中 国 国 情 和 国 际 通行 的 监管标 准 的 。 万亿美 元 ， 中 国 的 金 融市 场总 量 占 全 球金融 资 产 份额 将达 到 ２ ０ ％ 十几 年 后 的 今 天 ， 中 国 和 世 界 的 金 融 行业 格 局 都 发 生 了 深 左右 ， 与 美 国 和 欧洲 的 水平基 本持平 。 刻 的 变化 ， 主 要金 融 体 系 逐 步采 取 了 下述 两 种 集 中 化 的 监 管 模 式中 国 金 融 体 系将 全 面进 人 混业经营 的 时代 。 在产 品 和 服 务 层 来 适 应不 断 发 展 的 金融 市场 。 第 一 种集 中 化 监管 的 模式 是 由 一 个 面 ， 现有的 银 行 、 券商 和 保 险公 司将 逐 渐提供 跨行 业 、 多 样 化的 单一 的 监 管 机构对 整个 金 融 体系 的 各类 金融 机构 全 部进 行全 面 监 金融 产 品 ， 使 得 各行 业之 间 界 限变 得 模糊 。 另 一 方 面 ， 大型 综合 管 。 实 施此 类 模 式 的 主要 国 家包括 ： 斯堪 的 纳维 亚半 岛 国 家 、 瑞 金 融 服务 集 团 如 平安 、 中 信 、 光 大 等 金 融混 业经营 的 实体将会越 士 、 德 国 、 日 本 、 新 加 坡 和 韩 国 等 。 另 一 种 监 管 模 式 是 双 峰 模 来 越 多 、 越 做 越 强 。 式 ， 亦 称 为基于 目 标 的 监管 模 式 。 这 种 监 管模 式 把对 于 整 体 金 融随 着 资 本账 户 的 开放 ， 人 民 币 逐 渐成为可 自 由 兑 换 的货 币 ， 体 系 的 监 管分 配 给 两 个具 有不 同 监管 目 标 的 监 管 机构 ： 一 个 以微 以 及 利 率 市场 化改 革 和 中 国 经 济中 杠杆率 的 高 企 等都 会使得 中 国 观 审 慎监 管 的安 全 性和 稳健性 为 目 标 ， 另 一 个 以 金融 机构 对待 客 在未 来 的 １ 〇年 进入 一 个 系 统性 风险 较高 的 时期 。 美 国 ２〇 世 纪８ ０ 年 户 的 经营 行 为 的 公平性 为 目 标 。 采 取 了这 一 模 式 的 国 家 包括 ： 澳 代 的金 融危 机 是在 实行 了 利 率 市场 化 改革 之后 发生 的 ， 东 南亚 ２ 〇 大利 亚 、 加 拿大 、 荷兰 、 英 国 和 比 利 时等 。 世 纪９ ０ 年代 末期 的 金 融危 机 是在汇率 自 由 化之 后 出 现 的 ， ２ ００ ８ ￣ 在这 样 的 形 势下 ， ＂ 十 三 五 ” 规 划 要 求 中 国 的 金 融监管 框架２ ０ ０９ 年全球 金融 危 机 是 在美 国 的 政府 、 企业和 居 民 的 杠 杆率 大幅 做 出 调 整 ， 既 适 应国 内 金 融 行业 发 展 的 内 在 需要 ， 也 顺应新 的 更 上 升之 后 爆 发 的 。 中 国 未 来 １ 〇 年的 金融 体 系将 面 临 这 一 系 列 市场 为 科 学 合理 的 国 际 标准 。 金融监 管框 架 的 制 度设 计应 该有适 度 的 化 变革 的 严 峻考验 。 前 瞻性 ， 不仅 要 适应 当 前 的 形 势 ， 还 要尽量 满 足 未来 一 个 时 期 中还 有 ， 科 技 的 进 步 将进 一 步 加 速 金 融 的 创 新 ， 产 生 更复 杂 国 金 融体 系 健 康发展 的 需 求 ， 这 就需 要确 立探讨 的 时间 框 架 。 随 的 金 融 产 品 ； 企业 和 个 人对 于金 融 服 务 的需 求将 会越 来越广 泛 ， 着 中 国 金 融体 系 的 发 展 、 结构 的 变化 和 风险 的 变迁 ， 金融 监管 框 复杂 程 度越来 越高 。 面 对这 样 一 个 规模庞 大 、 混 业经 营 ＇ 风险 较 架 在 未来 还 会 与 时俱进地 改变 。 因 此 ， 目 前 我 们 的 考虑 范围 是 未 高 、 不 断 创 新 的 金 融体 系 ， 中 国 未 来 十 年 金 融监 管的 任务 十 分严 来 的 １ ０ 年 的 时间 。峻 。 中 国 需要 集 中 的 、 强 有力 的 金 融监 管机制 维 护金 融行业 的 秩 序 。 中 国 应 该 采取 集 中 化 的监 管 框 架首 先 ， 集 中 化 的 监 管体 系有利 于建立一 个清晰 明 确 的 规 则 体 在 未来 的 １ ０ 年 里 ， 中 国 的 金 融监 管机 构将 会面对 的 是 一 个总 系 ． 减 少监 管机 构的 地盘之 争。 监 管 机构之 间 的 地盘 意 识是 一 种
- 2. ＧＬＯ Ｂ ＡＬＶＩ ＥＷ 全球视线 常见 的 现象 ， 一 般 有 两种 表 现形 式 。 一 方 面 ， 多 个监 管 机构 对 同最 后 ， 集 中 化 监 管 在 国 际上 已 经积 累 了 丰 富 的 正 反两 面 的经 一 个 问 题进 行监 管 ， 监管 要 求 叠 床 架屋 ， 不 仅增 加 监 管 负 担 ， 更验 和 教 训 ， 可供 中 国 参 考 。 中 国 甚至 还可 以邀 请 已 经实 施 了集 中 重 要 的 是 监 管 体 系 变 得 不必要 的 复 杂 ， 抑制 合理 的 金 融 创新 。 反化 监 管 多 年 的 国 家 的 监 管 专家 来 对 中 国 的 集 中 化监 管制 度 进行 建 过 来 ， 对于 棘手 和 困 难 的 问 题 ， 监 管机 构 之 间 出 现互 相 推倭 的 现 议 和 评 审 ， 就 像 美 国 Ｏ Ｃ Ｃ 和 澳 大 利 亚 的 Ａ Ｐ Ｒ Ａ （ 澳洲 审 慎 监 管 象 或者 出 现 漏洞 和 盲点 ， 从 而 出 现 监管 真 空 。 这 些都 会 增加 监 管局 ） 定 期 进行 的 国 际 同 行评 议一 样 。 机 构 本 身 的 工作 负 担 ， 也 会给 被监 管对 象带 来额 外的 不必 要 的 负 担 ， 以及 监 管要求 的 不确 定性 。 在两 种 集 中 化 的 监 管 框 架 中 ， 双 峰制 比 单 地 盘 之 争 不 仅 在 金 融 监 管 机 构 存 在 ， 在 其 他 政 府 部 门 也 一 监 ｍｉ 式 存 在 ， 不 仅 在 中 国 存 在 ， 在 国 际 上 也 很 普 遍 。 比 如 ， 美 国 在在 目 前 国 际 通 用 的单 一 监 管 者和 双峰 制 这 两种 集 中 化 监管 体 “ ９ １ １ ” 事 件 后的 调查 中 发 现 ， 美 国 的 安全 部 门 在 “ ９ １ １ ” 之 前 已系 当 中 ， 更 为突 出 和 强调 金 融 消 费者保 护 的双 峰制 似 乎 更适 合 于 经 掌握 了 能 够预 测 与 阻止这 次 恐 怖 袭击 的 所有 情报 ， 但 就 是 因 为未 来 １ ０年 中 国 金融 市场 的 需 求 。 安全 部 门 之 间 不 能进行 有效 的 信 息分 享 ， 导致 错 失 阻止 恐怖 袭击第 一 ， 未 来 １ ０ 年 ， 老 龄化 人 口 比例 越 来 越 高 ， 而老 年 人是 权 的 良 机。 这 就 促 使 美 国 政 府 在９ １ １ 之 后 组建 国 土 安 全 部 ， 整 合 了益最 容 易 受到 侵 害的 金 融 消 费群 体 。 同 时 ， 老年 人 会有 较 多 的 金 ２ ２ 家政府机 构 。 融 资 产 ， 也会 有储 蓄 、 养 老 、 保 险 等方 面的 诸 多 金融 需 求 ， 但 自 地盘之 争在 金 融 监管 领域 的 另 一 个 弊 病是 多 个 监管 机构 的 探然规律 导致 老 年 人的 知 识 结构 、 认知 能 力 和生 理功能 都导 致 老 年 底竞赛 。 典 型的 例 子 是 全球 金 融 危机 前 ， 美 国 的 银行 业 监管 机 构 人格 外容易 受到 不公 平 或欺骗 性 的 对 待 。 货 币 监理署 （ Ｏ Ｃ Ｃ ） 、 储蓄 机构 监理局 （ Ｏ Ｔ Ｓ ） 和 美联 储 ， 各 自第 二 ， 随着 利 率 市 场化 和 资本 账户 的 开 放 ， 银行 不 能 够 指 望 为 了 吸 引 更 多 的 银 行 作 为主 要监管 对象 ， 争 相 降 低监 管 标准 并放 依靠息 差 收入来 增 加 利 润率 ， 所 以 会 注重 加 强 收 费类业 务 。 与 此 松监 管 。 最 出 名 的 例 子 就是 在 金融 危机 中 濒 临倒 闭 的 ＡＩ Ｇ ， 当 年同 时 ， 随 着 金融 创新 层 出 不穷 ， 金融 体 系 的 复 杂程 度 越 来 越 高 ， 就是 选择 了 监 管要 求 最低 的 ＯＴ Ｓ 作为 监 管机 构 。 因 此 ， 在 美 国 的信 息不 对称 的 问 题 愈发 突 出 ， 对 于金 融消 费者 和 中 小投 资 者 的潜 金融 改 革法 案 中 ， 把 ＯＴＳ这 个监管机 构撤销 并且 合并 入 了 ＯＣ Ｃ 。 在 伤害 会越来 越大 。 其 次 ， 集 中 化 的 监 管 体 系 有利 于 通 过高 效 ． 公 平 的 监 管 环第 三 ， 在 国 家鼓 励创 新 和供 给 侧改革 的 大 环境 下 ， 对 于 金 融 境 ， 促 进 金 融 机 构 的 健 康 发 展 。 对 于 相 同 性质 的 金 融 产 品 和 服产 品 的 开发 和推 向市 场 也会 由 事 前 审批 变为 事 后监 管 为主 ， 这 也 务 施 加 相 同 的 监管要 求 ， 而 不 再拘 泥于 金融机 构 的 类型 和 名 称 上 增 大 了 金 融消 费者 权益 受到 侵 害 的 风险 。 的 区 别 ， 从 而 实现监 管 中 立性 ， 也 同 时避 免 了 金融 机 构 的监 管 套第 四 ， 金 融机 构 的准 人 门 槛 会 降低 ， 民营 金融 机 构 的 比 重 会 利 。 国 际 货 币 基金组 织的 一 项研 究 发 现 ， 集 中 化 的 监管 往往 伴 随 上升 。 而 民营 资 本长 期 缺乏 经营 金融机 构 的 经验 ， 对于 保 护金 融 着 对 于证券 行 业和 保 险行业 更 高水平 的 监 管 ， 以 及对 于 整体 金 融消 费 者 的 内 控 和合规 项 目 的 建设 会 有一 个 学 习 的 过程 。 行业 更具有 一 致性 的 监管 。 而 与 单 一 监 管 者 制 度 相 比 ， 双 峰 制 把 审 慎 监 管 和 行 为 监 管 再 次 ， 集 中 化 监 管 有 利 于监 管 机 构对 于 大 型综 合 金 融 控 股这两 个具 有 内 在 张 力 的监 管 目 标 分 别 赋 予两 个互 相 独立的 监管 机 集 团 的 监管 。 不仅要 在 业务 线层 面 进 行监管 ， 还要在 集 团 层 面 进构 ， 使 得 每 个 机 构 可 以 专 注 于 追 求 单 一 监 管 目 标 。 金 融 危 机之 行监 管 ， 并 且一 个局 部 问题 ， 很可 能 会 影 响到 整 个集 团 层面 。 比 前 ， 美 国 的 几 大银 行 监管 机 构都 有 自 己 的 消 费 者 保 护部门 ， 但 从 如 ， 目 前银 监 会 、 证 监 会和 保监 会都 分别 要 求被 监管 的 银行 、 证 金融 危机 中 暴 露 出 来 的金 融机 构 对 消 费者 权益 的 极 为 严重 的 侵 害 券 公 司 和 保 险 公司 进行 资 本 压力 测 试 ， 但是 ， 目 前 ， 对于 同 时 经来 看 ， 这些 隶 属于 审慎 监 管部 门 的 消 费 者保护 职 能 都 没 能有 效 地 营银 行 、 证 券 和 保 险业 务 的 大型 金融控 股集 团 进 行集 团 层 面 的 资发 挥 作用 。 所 以 美 国 金融 改革 的 一 项 重要 举措 就 是 成立金 融消 费 本压力 测 试 ， 则 没 有 清晰 的 监管 要求 和 明 确 的 负 责 的监 管机构 。 者 保 护 局 。 英 国 走 了 另 一 个极 端 ， 把 对消 费者 保 护放 到 了 审 慎 监
- 3. ＧＬＯＢ Ａ ＬＶＩ Ｅ Ｗ 全 球 视 线 管 之前 。 北 岩银 行 的消 费 者保 护 项 目 受 到 了 ＦＳ Ａ 的 重 视 ， 然 而 却 标 。 货币 政 策具 有 逆周 期 性 ， 而监 管 政策 具有 顺 周 期性 。 如 果 央 只 是每 三年 检查一 次 。 行 集 制 定货 币 政 策 、 监 管金 融 机构 以 及行 使最 后 贷款 人的 职 责于 一 身 ， 容 易 造成 央 行对于 金 融 机构 的 过度 保 护 ， 以 及 由 此 引 发 的 央 行 与 集 中 化 的 微 观审 慎监 管 框 架 的 关 系金 融 机构 的 道德 风 险 。 比如 ， 在经 济 过热 面 临 通 胀压 力 ， 央行需 如 果 在 微观 审慎 监 管层 面 实行 了 集 中 化 监 管 ， 比 如 双峰 制 ，要 提 高利 率时 ， 央 行 的 监管 职 能会 担 心提 高 利 率 对于 银行 利 润 率 那 么 央 行在 这样 的 微 观审 慎 监管 框架 中应该 起 什么 作用 呢？和 稳 健性 的影 响 ， 导致 央行 延 迟升 息 。 如 果 央行 不 承 担审慎 监 管 有 一 种 观点认 为这 个 统 一 的微 观 审慎监 管 机构 应该 隶属 于 央的 职 能 ， 则 处 于 一 个 比 较超 脱的地位 ， 可 以 从整 体 经 济形 势 的 角 行 。 目 前 国 际 上主 要 的 金 融 体系 中 实行这 种 框 架 的 是 爱 尔兰 （ 爱度 来 制 定 货 币 政策 ， 客 观 公正 地对 待 金融 体 系 和 实 体 经济 的 利 益 尔 兰 中 央银 行 负 责 监 管整 个 金融 体 系 ） 、 英 国 （ 其微 观 审慎 监 管 平衡 。 机 构Ｐ Ｒ Ａ 隶属 于 英 格 兰银 行 ， 而其 行 为监 管 机 构 Ｆ Ｃ Ａ是 一 个 独另 一 种 表 现 是 ， 如 果 央 行 的 监 管 职 能 出 现 问 题 ， 导 致 个 别 立 的 机 构 ） 、 以及 荷 兰等 国 家 。 美 国 在 金融 改 革后 也大 大加 强 了金 融机构 的 经 营 出 现 困 难 ， 央 行 从维 护监 管 者形 象的 角 度 ， 容 易 美 联储 对 于 监管职 能 ， 但 美 联储 只 对 一 部分 金 融机 构有 审慎 监 管会对 那些 不 应该被 救助 （ 比如 ， 因 为 管理层 自 身 的 严 重错误 陷 人 的职责 。 困 境 ） 的 金 融机构 出 手相 助 ， 从 而养 成 金融 机构 对央 行产 生依 赖 另 一 种 观点认为集 中 化 的 监 管者 不应 该 与 中 央 银行 合 并 ， 比性 ， 扭 曲 金 融机构 的 经营 行为 ， 产生 道 德风 险 。 另 外 ， 由 于 在 集 如最早 实行 双峰 制 的 澳 大 利 亚 和加 拿 大等 ， 其 审慎 监 管机构 （ 澳中 化 的监 管 框架 下 ， 央行 监管 整 个 金融 体系 ， 所 以这 种 道 德 风 险 大 利 亚 的 ＡＰＲ Ａ和 加 拿大 的 ＯＳ ＦＩ ） 和 行为 监 管机 构 （ 澳大 利 亚 的还 会从银 行 延伸 到 非银 行 金融 领 域 ， 导 致证 券 公 司 和 保 险 公 司 也 Ａ ＳＩ Ｃ和 加 拿 大 的 Ｆ Ｃ ＡＣ ） 都 是 独立 于 中 央银行的 。 认 为 央行 会 在他 们 陷 入 困 境 的时 候 出 手 相救 。 一 旦 金 融机 构 、 投 这 两 种 方 案各 有 丁 秋 ， 而 对于 哪 种方 案更 优 ， 从 理 论 分 析资 者 和 消 费 者形 成这 样 的 一 种 错 误 的 预 期 ， 认为 央 行 对 Ｔ所 有 的 和 世界 各 国 的 实 践 来看 ， 没有 一 个确 切 的 定论 。 结合 中 国 的 实 际金 融机 构有 一 种 隐 性 的 担 保 ， 那 就 会软 化金 融机 构 的 财 务 约 束 ， 情 况 ， 笔者 认为 下 面几 个 问 题 值得 顶 层制 度设 计 者考 虑 ， 总 的 来弱 化 财务 纪律 ， 扭 曲 他们 的 投 融 资 行为 ， 会 极大 地增 加 了 个 体金 看 ， 央 行与 微观审 慎监管 相分 离 的 制 度安排 略 优 。融 机 构 的 风 险和金 融体 系 中 的 系 统性 风 险 。 第 一 是 制 度设 计 的 目 标 决定 了 央行 在金 融体 系 中 的 角 色 。 制第 三 是 央 行 和微 观 审 慎 监 管 从 专 业 领 域 的 角 度 来讲 重 叠 并 度设 计 的 目 标 以 让 央行 在 金融 危 机时 更有 效地 扮 演最 后 贷款 人 为不 大 。 前 者主要 由 经济学 家 负 责 ， 而后 者 主要 由 银行 监管 官 员 负 主 ， 还 是 以 建 立金 融 稳定 时期 的 金融 机 构 健 康 发展为 主 ？ 如 果 制责 ， 这二 者之 间 有着 不 同 的 专 业技 能 和 职 业文 化 。 就这个 区 别 ， 度 设计的 首 要 目 标 是确 保 央行 在 金融 危 机时 期扮 演最 后 贷款 人 ， 英 国 经 济 学 家维克 斯有 一 段 比 较透 彻 的 论述 ： “ 货 币 政 策本 质上 那 么应 该让 央行承 担微 观 审慎 监 管职 能 ， 这 样有 利 于 央 行熟 悉 金是 一 遍遍 、 重 复地对 同 一 个 问 题 做 出 决策 ， 而 决策所 依据 的 信息 融 机构 的 日 常经营 情 况 。 然 而 ， 如 果 制 度设 计 的 首要 目 标是 促 进大 部分是 公开 的 。 这项 决策 产 生 的影 响 是 广泛 的 ， 并且 受到 该决 金 融机构 在 稳定时 期 的 健 康 发 展 ， 那 么应该 保 持微 观审 慎监 管 与策 影响 的 金 融机构 和 从 业 人员 是 不可 以 上 诉 的 。 另 一 方 面 ， 金 融 央 行相 分 离 。 如 果 央 行需 要 金融 机 构 的 数据 ， 可 以 建立 微观 审 慎监 管类 的 决 策不 是在预 先确 定 的 时点 做 出 的 ， 是基于 个 体机 构 的 监 管机 构 与 央行之 间 的 定期 信息 分 享 的 强制 机 制 ， 也 可 以保 留 甚 信 息做 出 的 ， 而 很多 这 些信 息 是保密 的 。 这 类 决策 有很 多 ， 对涉 至 扩大 目 前 央行 釆集 银行 数 据 的权 力 。 在后 一 点上 ， 一 定程 度 的及 到 的 金融 机构 和 个 人可 能会 有显 著 影响 ， 而 这些 决策 是可 以经 数 据 搜集 权 力 的 重 叠 是 允 许的 。 比 如 ， 日 本 的 央行 （ 日 本 银行 ） 过 上 诉 机 制 审核 的 。 ” 据 一 些 了 解 情 况 的 专 家 回 忆 ， ２ ０ 世 纪 ９ ０ 和 日 本 的 微 观审 慎 监管 机 构 （ 金 融服 务 厅 ） 都 具有 搜 集金 融 机 构年 代 的 多 年 中 ， 银行 监管 和保险 监管 还 没有 从央行 分 离 出 来 的 时 信息 的权 力 。 期 ， 央行行 长办 公会 十 之 八九 是讨 论 关于 银 行监管 的 内 容 ， 这也 第 二 是 一 个 政 府机 构 不 应 追 求 两 个具 有 内 在 显 著 冲 突 的 目从 一 个侧 面印 证 了 维克斯 教授 的结论 。
- 4. ＧＬ Ｏ ＢＡ ＬＶＩ ＥＷ 全球 视线 很难 要求 同 一 个政 府机 构的 最高决 策机 构具 有 如此广 泛 的 知 磨合 的 问题 。 央行 目 前设有 金融 稳定 局 ， 对 于金 融 体系 的稳 定 有 识 、 经验 和 技 能 ， 可 以 同 时覆 盖 货 币 政 策 的 广 阔 领域 和 金 融监管了 一 定 的研 究和 探索 。 的 诸 多 问 题 ， 从 资 本 充足 率 、 流动 性 到 风 险管 理和 内控 机 制 ， 还央 行 作 为 宏 观 审 慎 监 管 者 ， 需 要 应 对 三 大 类 风 险 ： 不说证券 和 保 险的 监管 。知 道 的 已 知 风 险 （ Ｋ ｎ ｏ ｗ ｎＫ ｎ ｏ ｗ ｎ ） 、 知 道 的 未 知 风 险 第 四 是 在 微 观 审 慎 监 管机 构 相 对 独立 于 央 行 的 框 架 下 ， 二（ Ｋ ｎ ｏ ｗ ｎ Ｕ ｎ ｋ ｎ ｏ ｗ ｎ ） 、 以 及不 知 道 的 未 知 风 险 （ Ｕ ｎ ｋ ｎ ｏ ｗ ｎ 者 之 间 的 协调 和配 合就 变得 非 常 重 要。 不 仅 仅 是 前面提 到 的 危机Ｕ ｎｋｎｏｗｎ ） 。 时期 的信 息 分 享 ， 也包括 日 常 的协调 和 沟 通 。 这 方面 的 反面教 材对于 知道 的 已 知 风 险 ， 央 行 已 经宣布 成 立 了 ＭＲ Ａ ， 已经 向 这 还 是 英 国 的 Ｆ Ｓ Ａ 。 由 于英 国 的 ＦＳ Ａ 是在 匆 忙之 中 上马 的 改革 ， 导个 方 向 迈 出 了 一 大步 。 下 一 步还 需 要把 Ｍ ＲＡ 的 覆 盖范 围 扩大 到 致 成 立 之 后 的 相当 长 的 时 间 里 ， 英格 兰 银行和 ＦＳ Ａ 之 间 都 没 有 正 整个金 融体 系 。 式 的 协作 沟 通 的 制 度安 排 。 在最 初 的 几 年 里面 还 可 以勉 强维持 ，对于 知 道 的 未 知 风险 ， 央行 需要 进行 充分 的数 据搜 集 ， 并利 因 为 Ｆ Ｓ Ａ 的 很 多 员 工 都是 原来 英 格 兰 银 行的 银 行 监管官 员 ， 所 以 用 跨学 科的 理 论体 系 和 大数据 的 分析 技 术 ， 来 寻 找 金融体 系 中 的 还 可 以依 靠这 种 人 际 关 系 来 维持 。 但 当 这些 “ 老 人 ” 退 休或离 职 薄 弱 环节和 潜 在 的 系 统性 风险 进行认 知 、 测 算和 管理 ， 从 而 提 前 后 ， 没 有 正 式 的 制 度 安 排 来 保 障 这 种 合 作 。 直 到 ２ ０ ０ ９ 年 ， 英 国化 解系 统 性风 险。 政 府 才在 吸取 了 金融 危 机 的教 训 后 ， 正 式 成 立 了 金融稳 定 委 员 会对于 不 知 道 的 未 知 风 险 ， 或 许 我 们 需 要接 受 金 融的 破 坏 性 （ Ｆ ｉｎ ａ ｎｃ ｉａ ｌ Ｓｔａ ｂ ｉ ｌ ｉｔ ｙＣｏ ｕ ｎｃ ｉ ｌ ） ， 来促 进 财政 部 、 英 格兰 银行 作 为 一 个 事实 ， 而 由 于我 们 人 类认识 能 力 和认 知 水平 的 局 限性 ， 和 Ｆ ＳＡ 之 间 的 合作 。 当 然在２ ０ １ ２ 年的 改革 中 ， 随着 ＦＳ Ａ 的 撤销 ， 使得 我们 无法 预知下 一 次 金融 危 机何 时 到 来 、 以 及 由 何种 风 险引 这 个委 员 会也就撤 并 到 英格 兰 银行 新的 框 架 中 了 。 发 。 哈佛 大学 教授 、 原 国 际 货 币 基金 组织 首席 经 济学 家肯 尼 斯 ？ 在 这 方 面 做 得 比 较 好的 是 澳 大 利 亚 。 澳 大 利 亚 的 金 融监 管罗 格 夫 在 反思 金融危 机前 的 经 济学 研究 表 示 ： “ 宏观 经济 学术研 机 构委 员 会 （ Ｃ ｏ ｕｎ ｃｉｌ ｏ ｆ Ｆ ｉ ｎ ａｎ ｃｉ ａｌ Ｒ ｅｇ ｕｌ ａ ｔｏ ｒｓ ） — 直扮 演着协 究 的 主 流 把理 论上的 内 在统 一 和 优雅 放在 首位 ， 把对 于数 据 的 处 调 澳大 利 亚 双峰 框架 下 的 央行 （ 储 备银 行 ） 、 微 观审 慎监管 机构理 放 在第 二位 。 因此 ， 经 济学 界的 重 要成 果对 于 预 测 金融 危机 的 （ Ａ ＰＲ Ａ ） 和 行 为 监 管机 构 （ ＡＳ Ｉ Ｃ ） 的 角 色 ， 而 这 种 协 调机 制 爆 发 来 说， 或 者对于 金融 危机 一 旦爆 发 将 如何 发展 演变来 说 ， 都 在２ ０ ０ ８ ？ ２ ０ ０９ 年全 球金融 危 机 中 发 挥 了 重 要 的 作 用 。 没有太 大 用 处 。 经济 学 家甚 至 以不 关 注 现实 经济 问 题 而 自 豪 。 ” 第 五是 央 行的 声誉 风 险。 应 该看 到 ， 本 轮英 美 的 金 融 改革 加 在 现有 的 认 知方 法 和 工 具 无法 充分掌 握 金融 危机 的 规 律情 况 强 了 央 行 的 监 管职 能 ， 其 中 一 个 原 因 恰恰 是 因 为 全球 金 融危机 之下 ， 央 行 作为宏 观审慎 监管 者 ， 必 须 要未 雨绸 缪 。 尤其 在 中 国 过 前 ， 英 国 的 央 行完 全没有 监管职 能 ， 而 美 联储 只 有 一 部分监管 职 去 四 十 年 没有 发 生过 内 生性 和 外部 性的 金 融危 机 ， 而 又 即 将进人 能 ， 所 以 央 行 没有 被 认 作导致 金融 危 机 的 罪 魁 祸 首 ， 反 而 因为 救 系 统性 风 险 较高 的 十 年 ， 所 以 必须 做 好 对 于金 融危 机 一 旦 发生 的 助 金融 体 系 而 赢得 了 信任 。 而 如 果 央 行 完 全承担 其金 融 监管 的 职预 案 ， 即 ？ 旦 发 生系 统 性金融 危机 ， 央 行 、 监 管机 构 和 金 融机 构 能 ， 那 么 可 以想见 一 旦 发生金 融 危 机 ， 公众 都怪 罪到 央 行 头上 ， 等 各 个 市场 主体 如 何 釆 取行动 ， 将 危机 危 害降 至最 低 。 另 外 ， 针 那 么 央 行 作 为 独 立 的 货 币 政 策制 定 者 的 声 誉 会 受 到 很 大 负 面 影 对 此预 案 ， 还应该 进行 模拟演 习 ， 确保 预 案是 具体 的 、 实 际 的 、 响 。 可 行的 、 及 时更新 的 。 比如 ， 英美 政府 曾 经 组 织大 西 洋两 岸 的 大 型 金融机 构 进 行针对 突 发 网络 黑 客攻击 的 危机 处 置联 合演 习 。 央 行 作 为 宏观 审 慎监 管 者 是 理所 当 然 的 宏 观审慎 监管 的职 能 ， 是 非常 适合 央 行来 承担 的 。 笔者倾 向改 革过 程 中 的 风 险 和 成本 考 虑 于 建议 由 央 行来 承 担审慎监 管 的 职能 ， 而不 再单 独 成立新 的 机 构改革 开放 近四 十 年来 ， 特 别 是在 确 立 和 完 善市 场 经济 制 度 的 或 委 员 会 。 实 践证 明 ， 协调 性 的 委 员 会机制 并不 能总 是 很 好地 发 二十 多 年 来 ， 中 国政 府在 政府 机构 改革方 面 积 累 了 大量 的 经验 。 挥 作用 。 而 新 成立一 个 机 构 ， 又会带 来新 的 与 已 有机 构 的 协调和在 此 次 金融监 管框 架 的 改革过 程 中 ， 需 要 充分地借 鉴 已 有 的 政府
- 5. Ｇ ＬＯ Ｂ Ａ ＬＶ Ｉ ＥＷ 全 球视 线 机 构 改 革 的 成 功 经 验 ， 其 中 重要 的 经验 之一 就 是 ： 不仅 需要 重视为 了取 得改 革 的 最 终 成 功 ， 需 要就具 体改 革 的 实施 方 案 ， 多 改 革的 方 向 和 目 标 ， 还要 重 视改革 的 时机 、 方 法 、 路径 、 步 骤和 花 一 些时 间 进 行准 备 ， 耐心 分析 、 认 真筹 划 ， 并 充分 估 计改 革 的 节 奏 。 再好 的 初衷 ， 再 好 的 理想 目 标 ， 再 好的 制 度 框架 设计 ， 如困 难 和 阻力 。 打一 个 比 方 ， 一 个大 企业 的 Ｃ Ｅ Ｏ 要 实施 一 个 新的 战 果 掌 握 不好 改 革 的 过程 ， 就 有可 能 导 致改 革不 到 位 ， 甚 至 事与 愿略 ， 一 般 的 规律是 ， 这 个新 战 略成 功 与 否 ， ２ ０％ 取决 于 可实 现 的 违 、 改 革 的 效果 与 初 衷背 道而驰 。 战 略 目 标 的 设定 ， 而８ ０ ％取 决 于 战 略的 执行 。 这 个企 业 界 的 经 验 首先 ， 应 该 充 分 地 估计 改 革 的 困 难 。 比 如 ， 不 能 想 当 然地 对于 政府部 门 的改革 ， 也有借 鉴意 义。 认 为 ， 只 要 成立 了 集 中 化 的 监 管框架 ， 监 管机 构 的 地盘 意 识 问 题 的 解决 就 一 蹴而就 、 一 劳 永逸 了 。 机构 合 并后 ， 成立新 的 集 中 的结 语 微 观监 管 机 构后 ， 出 于工 作专 业性 的 要 求和 连 续性的 考量 ， 有 可中 国 的 金融体 系 在 亚 洲 金 融危机 过后 的 十 几 年 当 中 ， 既 没 有 能原来 负 责 那些 领域 和 那 些工 作 的 人 ， 还 从 事相 同 的 工 作。 结 果 发生 内 生性 的 金 融危 机 ， 又 抵 御住 了 ２ ００ ８ ￣ ２ ０ ０ ９ 年全球 金 融危 机 是 ， 原本 跨 机构 之 间 的 争 议 ， 内化 为新 的 集 中 的 微观 监 管机 构 的 对 中 国 金融 体 系 的 直 接 影 响 ， 从这 个 角 度讲 ， 中 国 现 行 的 金融 监 跨 部 门 之 间 的 争议 ， 也 没有本 质 区 别 。管制 度 在过 去十 几 年取 得 的 成就 是显著 的 ， 丝毫 不逊 色于 世界 同 这 就 牵 扯 到 新 成立 的 监 管 机 构 的 内 部 部 门 设置 和 机 构 文化 行 。 的 问 题 。 新 的 监 管 机构需 要 打破行 业 界限 ， 适 应混业 经 营条 件 下中 国 即 将进行 的 金 融监管 制 度 的 改革 与 最 近 一 轮的 以美 、 英 的综 合 监管 。 但如 果新 的 监 管机 构 的 内 设 部 门 仍然 是银 行司 、 证 为 代表 的 西方 国 家 的 改 革 的 重要 区 别 是 ， 西 方 国 家是 在 深陷 金融 券 司 和 保 险司 等 按 照行业 划 分 的 ， 那 么 改革 的 效果 就可 能 大 打 折 危 机 的 时候 ， 为 了 挽救 本 国 的 金融 体 系 而 被倒 逼 进行 改革 ； 中 国 扣 。 内 设机 构 的 设 置如 何 能 够 配合综 合监 管 的 目 标 ， 真的 能做 到 是 在 经济 和 金融体 系 总 体平 稳 的 情 况 下 ， 为 了 更好适 应 未来 发 展 融 合原 来三 家监管 机 构 的 机 构 文 化 ， 对于 混业 经营 条件 下 的 金 融 的 需要 而主动 进行 改革 。 所 以 ， 中 国 的 金 融监管 框架 的 改革 可 以 机 构 和 金 融产 品 进 行 综合 监管 ， 兼顾 各个 行业 的 全 覆 盖 、 各种 金 经 过 更 充分 的 论 证 ， 从 而避 免 仓促性 和 盲 目 性 。 各 国 的 改革 经验 融 风险 类 别 的 全覆 盖 、 以 及对 于大型 金 融控股 公司 的 覆盖 ， 也是 表 明 ， 凡是 改革 前经 过 全面 的 调研 、 慎密 的 考 虑 和 充分 的 论 证 ， － 个需 要认 真研 究 的 问题 。则 改 革成功 的 概率 很高 （ 比 如澳 大 利 亚 的 Ｗ ａ ｌ ｌ ｉ ｓ 报 告和 加 拿大 的 其 次 ， 把控 改 革 的 节 奏 和顺 序 的 问 题 。 应 该避免 的 是在 机构Ｅｓ ｔｅ ｙ 报 告 ） ； 而像 英 国 １ ９ ９ ７ 年 那样 仓促 上马 的 改革 ， 则 是 人 为 合 并 改革 的 过程 中 ， 同 时对于 监管 要求 做 出 大 幅度修 改 。 在 重新 地掩 盖了 很 多 需要 解决 的 问 题 ， 为 日 后 的 危 机埋 下 了 隐患 。 梳 理 和建 立 新 的 工 作流程 的过 程 中 ， 对 于监 管 要求 做 一 些程 序上 的 修 改 ， 是 题中 之 意 ； 但如 果 同 时也对 监 管的 实质性要 求做 出 大只 要 中 国 在 改革 过程 中 ， 尊 重 自 身 发 展和改 革的 成功 经 验 ， 量 修 改 ， 那 就 可 能 造成 金融 业界 的 混 乱 。 在监 管 框 架 的 改革 过程 同 时借鉴 他 国 先进 的 监 管经 验 、 吸收他 国 的教 训 ， 少 走弯 路 ， 就 中 ， 最 重要 的 因 素 还是 人 才 。 原 来 的 “ 三 会 ” 监 管人 才 的 专业 技 完 全有 机 会在 新 的 一 轮国 际 金 融体 系 的 建 构过 程 中 ， 构建 出 切 实 能大 多 集 中 在 某 一 个行 业 ， 而现 在要 实 施 综合 监 管 ， 需要监 管 千 符 合 中 国 金 融 体 系 发 展 需要 的 监管 制 度 ， 从而 充分发 挥 金融有 利 部对 于各 个金 融行 业都 具 备相 当 的 掌 握 ， 这需 要 对既 有 的 干部 进 于 促进 经济 发 展 的 一 面 ， 抑制 其破坏性 ， 再次走 在世 界各 国 的 前 行培 训 ， 也需 要招 聘 新的 人才 来补 充 ， 而人 才 的 培养 不 是短 时期列 。 ？ 内 能够 完成 的 。 仅 代 表 个人 的 观点 与 所 在 单 位 无 关 最后 ． 在 改革 过程 中 做 好各 方面 的 沟通 尤 为 重 要 。 这包 括与 （ 作者 单位 ： 海 岬金 融 集 团 ） 全 国 人大 和 国 务 院法 制 办 协调 对于 相 关 法律 法 规的 修 改 工 作 ， 与 被 监管 的 金 融机 构 沟 通 新的 监管 流程 ， 向广 大 金融 消 费者和 投 资 者 介绍 新 的 框架 如何 保 护他 们 的 合法 权益 ， 乃 至 与 国 际 同行 及 时 责任 编辑 ： 韩 晓 宇 通 报 改革 成果 等 等 。１ ％ｍ ｙ ２ 〇 〇７ ＠１ ２ ６ ． ｃｏ ｍ