M&E PHLN antara Teori Kebijakan dan Praktik

M&E PHLN antara Teori Kebijakan dan Praktik

• 1.
  Bab 21, hal.231. Seri Bunga Rampai Manajemen Keuangan Daerah, Edisi Ketiga, April 2012, UPP STIM YKPN Yogyakarta Penyunting : Prof. Dr. Abdul Halim, MBA, Akt; Muhammad Iqbal, SE, MSc MONITORING DAN EVALUASI EFEKTIVITAS PEMANFAATAN PINJAMAN/HIBAH LUAR NEGERI DI INDONESIA: ANTARA TEORI, KEBIJAKAN, DAN PRAKTIK* Umi Haniki Heru Subiyantoroii 1. Pendahuluan Dalam upaya pemulihan ekonomi paska krisis tahun 1998 pemerintah telah berupaya dengan berbagai cara untuk mengembalikan perekonomian pada kondisi normal. Berbagai langkah pemulihan antara lain: transisi demokrasi, pemisahan BI dari pemerintah dan parlemen, reformasi hukum, birokrasi, dan berbagai peraturan yang terkait dengan pemerintahan kesemuanya menuju arah baru. Termasuk desentralisasi atau pembagian sebagian kewenangan pemerintah pusat kepada daerah. Lembaga internasional dan lembaga donor bilateral juga ikut memainkan peran yang cukup signifikan dalam proses perubahan tersebut. Kehadiran mereka dalam proses pemulihan dalam wujud bantuan pinjaman/hibah luar negeri. Bahkan, paska krisis sebagian besar struktur anggaran kita terkait dengan pinjaman/hibah luar negeri. Pinjaman luar negeri perlu disesuaikan dengan kemampuan perekonomian nasional, karena dapat menimbulkan beban Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) tahun-tahun berikutnya. Untuk itu diperlukan kecermatan dan kehati-hatian dalam pengelolaan pinjaman luar negeri, demikian diisyaratkan dalam Peraturan Pemerintah (PP) *) Telah dipublikasikan dalam Serial Bunga Rampai Manajemen Keuangan Daerah, YKPN 2012 i Spesialis Monitoring dan Evaluasi Kebijakan Publik, Bekerja pada Bank Dunia ii Staf Pengajar pada Program Magister Perencanaan dan Kebijakan Publik Fakultas Ekonomii Spesialis Monitoring dan Evaluasi Kebijakan Publik, Bekerja pada Bank Dunia ii Staf Pengajar pada Program Magister Perencanaan dan Kebijakan Publik Fakultas EkonomiUniversitas Indonesia dan menjabat sebagai Sesditjen Perimbangan Keuangan pada Kementerian Keuangan 86
• 2.
  No 2/2006. Sehinggahal ini dapat dimaklumi mengingat perkembangan APBN menunjukkan posisi pinjaman luar negeri yang berat. Dollar dalam serial penelitiannya menyatakan, bantuan luar negeri akan membawa manfaat yang besar jika dikelola dalam lingkungan dengan kebijakan yang baik, manajemen yang baik, dan lembaga yang juga baik. Selanjutnya, Wangwe (1997) dalam salah satu studinya menyatakan lemahnya mekanisme monitoring dan akuntabilitas pengelolaan utang luar negeri berakibat pada gagalnya pemenuhan terhadap komitmen pemanfaatan utang luar negeri1. Selama kurun waktu 1970 dan 1980an, fungsi evaluasi telah banyak dibicarakan dan akhirnya fungsi evaluasi tersebut dilembagakan ke dalam sistem kebijakan publik. Kebanyakan lembaga donor juga menganut hal yang sama untuk efektivitas bantuan mereka dengan membentuk unit evaluasi dalam struktur administratif mereka (Berlage and Stokke, 1992)2. Terkait hal tersebut Pemerintah-pun sebenarnya bukannya tidak bertindak. Mereka telah menerbitkan berbagai instrumen, regulasi, dan infrastruktur untuk mendukung tatakelola pinjaman luar negeri ke arah yang lebih baik termasuk terhadap fungsi monitoring dan evaluasi. Tak kurang, Bappenas dan Departemen Keuangan mengeluarkan Strategi Utang yang merupakan strategi untuk pengelolaan utang luar negeri dalam jangka menengah. Secara spesifik peraturan tentang strategi utang tersebut disusun dalam rangka mencapai tujuan jangka panjang dari pengelolaan utang negara, yaitu untuk meminimalkan biaya utang pada tingkat risiko yang terkendali dan mengedepankan prinsip-prinsip transparansi dan akuntabilitas publik. Namun demikian, memang tidak mudah untuk menuntaskan persoalan tatakelola tersebut mengingat tatakelola ini menyangkut proses pengambilan keputusan3. Lebih lanjut terkait evaluasi, demikian halnya yang diamanatkan dalam penjelasan PP 39/20064. Juga hasil pemeriksaan BPK atas pengelolaan pinjaman luar negeri5 menghasilkan 13 (tigabelas)6 temuan utama dimana tiga diantaranya terkait tidak optimalnya fungsi Monitoring dan Evaluasi (M&E). Berbagai kajian yang dilakukan oleh pemerintah (Bappenas) juga 87
• 3.
  menghasilkan kesimpulan yangsama7. Pentingnya fungsi M&E tersebut diperkuat oleh masyarakat internasional dalam kesepakatan Deklarasi Paris8 (2005) untuk efektivitas PHLN dan dilanjutkan dengan Komitmen Jakarta yang diluncurkan pada awal Tahun 20099. Kinerja M&E yang optimal dan berkelanjutan merupakan jawaban atas permasalahan di atas, sebagaimana hal ini diungkap dalam penelitian penulis sebelumnya bertajuk “Monitoring dan Evaluasi sebagai Konsensus Untuk Mencapai Efektivitas Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri”10. Dan mengingat M&E merupakan bagian dari siklus manajemen, maka dibutuhkan pendekatan manajemen dan strategi yang tepat untuk menganalisanya. Oleh karenanya paper ini akan mencoba menganalisis teori, kebijakan, dan praktik M&E atas pemanfaatan PHLN di Indonesia dengan harapan hasilnya dapat menjadi salah satu referensi bagi perbaikan kebijakan monitoring dan evaluasi pemanfaatan pinjaman/hibah luar negeri berikutnya. 2. Teori dan Konsepsi Rostiati (2006, p. 17) menuliskan bahwa kriteria baku untuk melakukan evaluasi atas kebijakan publik difokuskan kepada dua hal, yaitu efektivitas dan efisiensi. Efektivitas dilakukan dengan melihat apakah suatu kebijakan dapat mencapai tujuannya, sedangkan efisiensi terkait dengan minimizing cost dalam mencapai tujuan kebijakan, atau memaksimalkan realisasi hasil kebijakan dengan sumberdaya tertentu. Dengan demikian jika suatu kebijakan memenuhi criteria efektif dan efisien, maka dapat dikatakan kebijakan tersebut berhasil, atau sebaliknya jika tidak memenuhi criteria tersebut maka dapat dikatakan kebijakan tersebut gagal11. Adapun Dunn (1994, p. 608) menyamakan evaluasi dengan penaksiran (appraisal), pemberian angka (rating) dan penilaian (assessment), yang menyatakan usaha untuk menganalisis hasil kebijakan dalam arti satuan nilainya. Secara lebih spesifik, evaluasi berkenaan dengan produksi informasi mengenai nilai atau manfaat hasil kebijakan. Ketika hasil kebijakan pada kenyataannya mempunyai nilai, hal ini karena hasil tersebut memberi sumbangan pada tujuan atau sasaran. Dalam hal ini dapat dikatakan bahwa 88
• 4.
  kebijakan atau programtelah mencapai tingkat kinerja yang bermakna, yang berarti bahwa masalah-masalah kebijakan dibuat jelas atau diatasi. Sementara dalam konsep yang lebih sederhana Lester dan Joseph Steward (2000) menyatakan bahwa evaluasi kebijakan terkait erat dengan pembelajaran tentang akibat dari suatu kebijakan publik. Dengan demikian evaluasi kebijakan ditujukan untuk melihat aktivitas sektor publik dan pengaruhnya dalam masyarakat melalui evaluasi terhadap keluaran kebijakan yakni mencakup dana, pekerjaan, produksi, material, atau jasa yang diberikan; kinerja dan umpan balik kebijakan. Lebih lanjut, perdebatan dan kritik tentang pelaksanaan evaluasi pemanfaatan bantuan luar negeri telah cukup banyak yang muncul termasuk diantaranya kritik yang ditujukan kepada Bank Dunia sebagaimana dinyatakan di bawah : This summer it is initiating a series of randomized trials to determine whether its aid projects are doing any good. Whereas “success” at the Bank has sometimes been calculated by the number of loans made, now more rigorous methods should replace that simplistic measuring stick. Impact evaluations being undertaken by the Bank and its collaborators, including the Massachusets Institute of Technology’s Poverty Action Lab, are a novelty for the Bank, where astonishingly, only 2% of the projects it has funded for the last few years have been critically appraised. This is an appalling statistic: such evaluations are public goods, and public accountability surely demands them. Without evidence, how can one know whether to modify, delete, or expand an existing program?12 Elemen-elemen penting untuk mendukung optimalnya fungsi M&E bagi efektivitas pemanfaatan bantuan luar negeri oleh beberapa pakar M&E didefinisikan secara berbeda namun saling melengkapi. Implementasi kebijakan M&E yang mengedepankan konteks kelokalan yakni dengan menggunakan sistem, pendekatan, nilai-nilai, dan potensi Negara setempat dipercaya sebagai model yang akan mendekatkan antara keduanya terhadap kepentingan efektivitas pemanfaatan bantuan luar negeri. Hal senada juga disampaikan oleh O’Brien, Finbar (2009)13 namun dengan catatan bahwa ada kendala terkait kapasitas sumber daya yang harus segera dituntaskan, selengkapnya sebagai berikut : The issue of country-led monitoring and evaluation systems has been increasingly recognized as central to the promotion of development effectiveness. The Paris Declaration and the recent follow up in the Accra Agenda for Action, stress the 89
• 5.
  importance of developingand working through country systems, and explicitly refer to national monitoring systems and countryled evaluations. Unfortunately, we have to acknowledge that the reality is often far removed from the lofty ideals of international agreements. So much evaluation work, especially in developing countries, is still donor-driven and designed to meet the needs of outside agencies. The change that is needed is a paradigmatic one if monitoring and evaluation are truly to inform national policy making processes. It will require a change of attitude and behavior as well as the building of capacity at many levels. Selain desain, kebiasaan, prilaku, dan kapasitas Rist, Ray C (2009)14 memberikan catatan lain yakni tentang ketersediaan data pendukung M&E, secara lengkap sebagai berikut kutipannya : Country-led monitoring and evaluation systems is an emergent topic with a knowledge base which is slowing growing. Developing country-led monitoring and evaluation systems takes time – just as it has in developed countries. There are, however, additional constraints on building such systems in developing countries. Learning how to cope with these constraints; how to create viable data in countries and locations where it previously did not exist; and, how to get relevant information to relevant decision makers in a relevant time frame, are all challenges that are only slowly being addressed. Mendukung catatan Rist, Oumoul Khayri Ba Tall (2009)15 menggarisbawahi tentang pentingnya pengembangan desain M&E dengan pendekatan bottom-up, memperkenalkan prinsip akuntabilitas dan kepemilikan terhadap sistem yang ada, kutipan lengkapnya sebagai berikut : Important challenges arise when it comes to the question of how to do Country-led Evaluation System (CLE). CLE conveys principles in line with new development theory paradigms which value a bottom-up approach. It puts developing countries in the driver’s seat, and is therefore attractive. Along with capacity and institutional weaknesses, major constraints are the lack of a genuine evaluation demand, and a weak evaluation culture. When we analyze the trends in evaluation worldwide, it is no surprise to see that the traditional and current evaluation practices in the developing world are mainly top-down methodologies, introduced through models with different aid modalities. They are therefore designed and conducted to respond primarily to aid effectiveness. It is also no surprise to observe that evaluation thinking is evolving at a moment when development paradigms are changing priorities and introduce the principles of ownership and mutual accountability. The CLE concept carries the hope that evaluation systems will be nationally owned. It builds on the Paris Declaration principles and clearly states the rules of the game. It pictures a reversal of the current status which is simply upside down, but there is still a long way to go to make it work effectively. An official in a developing country government commented recently that “ownership of development aid is necessary for the capacity building of the country”, whereas, in many agreements, capacity 90
• 6.
  building is setto come first, usually as conditionality or pre-requisite before the country’s system can be used. Dari berbagai pendapat pakar di atas tidak dapat dipungkiri bahwa porsi lebih keterlibatan sumberdaya lokal, harmonisasi dan penyelarasan terhadap sistem dan strategi negara penerima sangat menentukan optimalnya kinerja pelaksanaan M&E terhadap pemanfaatan bantuan luar negeri. Adapun terkait pertanyaan tentang bagaimana langkah-langkah pengembangan sistem M&E yang memuat catatan para pakar tersebut, Kusek dan Rist (2004)16 memperkenalkan suatu model yang menekankan pendekatan M&E dengan orientasi pada hasil sebagaimana gambar berikut. Gambar Ten Steps to Designing, Building, and Sustaining a Result-Based Monitoring And Evaluation System Sumber : Jody Zall Kusek dan Ray Rist (2004, p.23-25): Ten Steps To A ResultsBased Monitoring And Evaluation System : A Handbook For Development Practitioners, World Bank Secara lengkap mereka menjelaskannya sebagai berikut: Monitoring and evaluation (M&E) is a powerful public management tool that can be used to improve the way governments and organizations achieve results. Just as governments need financial, human resource, and accountability systems, governments also need good performance feedback systems... Governments and organizations may successfully implement programs or policies, but have they produced the actual, intended results? Have governments and organizations truly delivered on promises made to their stakeholders? The introduction of a resultsbased M&E system takes decisionmakers one step further in assessing whether and how goals are being achieved over time. These systems help to answer the all important “so what” question, and respond to stakeholders’ growing demands for results...a comprehensive ten-step model will help guide you through the process of designing and building a results-based M&E system. These steps will begin with a “Readiness Assessment” and will take you through the design, management, and, importantly, the sustainability of your M&E system. 91
• 7.
  Paul Crawford danPaul Bryce17 dalam studinya tentang hubungan antara monitoring dan evaluasi dan efektivitas bantuan luar negeri merekomendasikan untuk menggunakan pendekatan kerangka kerja logis (logical framework) dengan matriks yang lebih lengkap yakni adanya penambahan dimensi waktu, menyertakan elemen MIS, dan integrasi terhadap tool proyek lainnya. Pendekatan tersebut secara umum banyak dipakai untuk mendesain dan menilai kinerja program, dan banyak studi yang mendukung bahwa penggunaan kerangkakerja logis sangat membantu pelaksanaan monitoring dan evaluasi. Lebih teknis, OECD/DAC18 berupaya menterjemahkan evaluasi efektivitas bantuan luar negeri melalui empat tahapan utama analisis yakni : 1) Masukan, yang mencakup analisis terhadap aspek keuangan, sumber daya manusia, dan material lainnya yang digunakan untuk intervensi program; 2) Keluaran, yang antara lain adalah produk, barang modal dan jasa yang dihasilkan dari intervensi program, termasuk perubahan yang dihasilkan dari intervensi program yang relevan dengan hasil pencapaian; 3) Hasil, yakni efek yang dicapai dari intervensi program baik dalam jangka pendek maupun menengah; dan 4) Dampak, adalah efek jangka panjang yang dihasilkan dari sebuah intervensi pembangunan baik positif dan negatif, primer atau sekunder, secara langsung atau tidak langsung, sengaja maupun tidak disengaja. Penyempurnaan kebijakan sebagai akibat adanya perubahan harus dapat dikawal mulai dari level policy hingga operasional, hal ini memungkinkan bagi proses optimal dan selarasnya kebijakan mulai dari atas hingga implementasinya. Pentingnya penyelarasan kebijakan pada seluruh hierarkhi/level kebijakan tersebut juga menjadi perhatian Ananto (2007). Perubahan global dan regional akan membawa pengaruh pada tiap-tiap negara dengan tingkatan yang spesifik. Dalam penelitiannya dikatakan bahwa secara garis besar perubahan akan berpengaruh terhadap level kebijakan baik nasional, regional, hingga operasional dapat diidentifikasi dalam empat hierarkhi kebijakan pembangunan nasional, yaitu tingkat kebijakan (policy level), tingkat strategik (strategic level), tingkat taktikal (tactical level), dan tingkat operasional (operational level). 92
• 8.
  Sejalan dengan pemikiranAnanto tentang perubahan dan tantangan pada tingkat global maupun regional tersebut, Deklarasi Paris merupakan suatu momentum perubahan dan sekaligus pekerjaan menantang terkait bagaimana menasionalisasi efektivitas pemanfaatan PHLN. Bagaimana hal ini mampu dikelola di dalam negeri dengan baik pada tiap-tiap level kebijakan sehingga dalam jangka panjang akan memberikan manfaat dan dukungan bagi optimalnya pendanaan pembangunan nasional. Dalam hal ini adalah kebijakan M&E guna mendukung optimalisasi pemanfaatan PHLN sebagaimana telah disinggung dalam bahasan sebelumnya. Deklarasi Paris secara tegas menyerukan kepada lembaga donor dan Negara mitranya untuk memprioritaskan monitoring dan evaluasi efektivitas bantuan luar negeri19. Inti dari Deklarasi Paris adalah komitmen untuk membantu pemerintah di negara berkembang untuk merumuskan dan melaksanakan sendiri rencana pembangunan nasional, sesuai dengan prioritas nasional mereka sendiri, meliputi pemanfaatan dan pengelolaan sedapat mungkin menggunakan system perencanaan dan implementasi mereka sendiri. 3. Kebijakan M&E Pemanfaatan Pinjaman dan Hibah Luar Negeri (PHLN) Dasar pelaksanaan M&E PHLN adalah 1) Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 104 dan Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4421); 2) Peraturan Pemerintah (PP) No 2 Tahun 2006 Tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman Dan/Atau Penerimaan Hibah Serta Penerusan Pinjaman dan/Atau Hibah Luar Negeri; kemudian berbagai peraturan turunannya. Adapun peraturan turunannya mencakup yakni: 3) Kepmen PPN/Ka Bappenas PER.005/M.PPN/06/2006 tentang Tata Cara Perencanaan dan Pengajuan Usulan Serta Penilaian Kegiatan Yang Dibiayai Dari Pinjaman dan/Atau Hibah Luar Negeri; 4) Permen 53/2006 tentang Tata cara pemberian pinjaman daerah dari pemerintah yang dananya bersumber dari pinjaman luar negeri; 5) PP 54/2005 tentang pinjaman daerah; 6) PP 57/2005 tentang hibah 93
• 9.
  kepada daerah; 7)Permen Keuangan 52/2006 tentang tata cara pemberian hibah kepada daerah; serta 8) Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Ketua Bappenas Nomor : 185/KMK.03/1995 dan Nomor: KEP.031/KET/5/1995. Secara ilustratif dasar rujukan kebijakan M&E PHLN tersebut diilustrasikan pada gambar 3.1 di bawah. Dalam PP No 2 Tahun 2006 khususnya Bab VII tentang Pelaporan, Monitoring, Evaluasi, dan Pengawasan. Peraturan tersebut mewajibkan kepada pelaksana kegiatan untuk menyampaikan laporan kepada Menteri (kementerian/lembaga terkait) dan Kepala Bappenas secara triwulanan. Laporan tersebut akan berisi tentang proses pengadaan barang/jasa, realisasi penyerapan pinjaman, dan kemajuan fisik kegiatan proyek-proyek yang didanai oleh pinjaman luar negeri. Gambar Hubungan Antara Peraturan Terkait M&E PHLN Sumber: Dit Pendayagunaan Pendanaan Pembangunan Bappenas, 2009 Adapun aturan teknis dari PP tersebut yakni Kepmen PPN/Ka Bappenas PER.005/M.PPN/06/2006 khususnya Bab XIII dan XIV yang secara detail mengatur tentang koordinasi pemantauan20. Koordinasi pemantauan meliputi 94
• 10.
  pemantauan terhadap prosesperencanaan serta pemantauan dan evaluasi pelaksanaan kegiatan21. Selain itu, M&E pelaksanaan kegiatan PHLN juga dilakukan di tingkat Kementrian/Lembaga maupun Bappenas. Setiap Kementerian/Lembaga menyusun dan mengembangkan sistem M&E sendiri yang mencakup mekanisme, organisasi, format masukan dan keluaran serta frekuensi pelaporan yang berbeda satu dengan lainnya sesuai dengan kebutuhan internal Kementerian/Lembaga masing-masing dan untuk penyusunan laporan ke negara/lembaga donor sesuai ketentuan yang tertuang dalam NPPHLN. Walaupun format laporan berbeda namun kandungan isi dari laporan-laporan tersebut pada umumnya sama yaitu melaporkan tentang perkembangan pelaksanaan fisik, realisasi penyerapan dana, proses pengadaan barang/jasa, permasalahan yang dihadapi dan langkah tindak lanjut yang diperlukan22. Selain Bappenas, Dirjen Pengelolaan Utang Kementerian Keuangan melalui Direktorat Evaluasi, Akuntansi, dan Settlement (EAS) juga secara rutin melaksanaan M&E mencakup merumuskan kebijakan monitoring dan evaluasi, verifikasi dan administrasi, pelaksanaan akuntansi dan pelaporan, pengembangan sistem informasi utang berdasarkan kebijakan teknis yang ditetapkan Direktur Jenderal terkait dengan pinjaman dan hibah. Sementara, kebijakan tentang M&E untuk efektifitas pemanfaatan pinjaman/hibah luar negeri yang mengacu pada prinsip-prinsip Komitmen Jakarta sebagai komitmen pemerintah dan lembaga donor di Indonesia atas Deklarasi Paris (DP) belum diatur secara khusus. Namun demikian, pemerintah cukup membuktikan keseriusannya untuk mencapai prinsipprinsip DP. Menurut kebijakan OECD tentang M&E Pencapaian Deklarasi Paris (DP) di tiap-tiap negara penerima bantuan, Pemerintah bersama-sama dengan donor memantau perkembangan implementasi DP untuk periode dua tahunan. Hasil dari pelaksanaan pemantauan terhadap implementasi DP di tiap-tiap negara mitra penting bagi upaya pencapaian tujuan efektivitas bantuan luar negeri. Selain itu informasi yang dikumpulkan akan membawa perbaikan pada upaya 95
• 11.
  bagaimana bantuan luarnegeri dikelola dan dimanfaatkan. Termasuk untuk memperkuat hubungan kemitraan antara donor dan Negara penerima bantuan. Pihak donor dan Negara mitra mempunyai kepentingan yang sama untuk mendapatkan hasil yang baik dari hasil implementasi DP. Oleh karenanya pelaksanaan M&E terhadap kemajuan yang telah dicapai menjadi penting untuk mendorong donor dan Negara mitra melakukan berbagai upaya perbaikan menuju tercapainya prinsip-prinsip DP demi efektivitas pemanfaatan bantuan luar negeri. Melalui Komitmen Jakarta arah kebijakan untuk efektivitas pembangunan diterjemahkan hingga tahun 2014. Selain itu Aid for Development Effectiveness Secretariat (A4DES) yang melekat di Bappenas dibentuk untuk mendukung kualitas pencapaian efektivitas pemanfaatan PHLN melalui enam working group-nya mencakup 1) Bidang Pengadaan Barang dan Jasa; 2) Bidang Pengelolaan Keuangan Publik; 3) Bidang Dialog dan Pengembangan Kelembagaan; 4) Bidang Pengembangan Mekanisme Pendanaan; 5) Bidang Pemantauan dan Evaluasi; serta 6) Bidang Pengembangan Kapasitas dan Knowledge Management. Keenam working group tersebut bekerja dalam koridor Komitmen Jakarta dalam hubungannya dengan kementerian/lembaga lainnya dan lembaga donor. 4. Praktik M&E Pinjaman dan Hibah Luar Negeri Bappenas dalam koridor PP No 2 Tahun 2006 telah melaksanakan kegiatan monitoring rutin tiap triwulan dengan melibatkan kementerian/lembaga, unit pelaksana program (PMU/PIU), lembaga donor yang terlibat dalam program PHLN yang tengah berjalan, dan instansi terkait lainnya (Departemen Keuangan, Bank Indonesia, BPKP). Pemantauan digunakan untuk mengidentifikasi permasalahan yang timbul dalam implementasi rencana, sehingga dapat mengambil tindakan sesegera mungkin untuk mengatasinya. Pelaksanaan monitoring tersebut menjadi dasar bagi penyusunan Laporan Kinerja Pelaksanaan Proyek Pinjaman Luar Negeri (LKP3LN) yang juga dikeluarkan tahunan oleh Bappenas. 96
• 12.
  Namun dalam KajianBappenas tentang Dampak Pemantauan Pendanaan Pembangunan Terhadap Kinerja Pelaksanaan Pinjaman Luar Negeri (2009) yang juga mengevaluasi format laporan LKP3LN dijelaskan bahwa pemantauan yang dilaksanakan adalah pemantauan berdasarkan laporan dari Kementerian Negara/Lembaga. Laporan tersebut digunakan Bappenas sebagai materi untuk dibahas dalam rapat pemantauan proyekproyek pinjaman luar negeri yang dilaksanakan setiap 3 (tiga) bulan sebagaimana dijelaskan di atas. Dari data awal yang dikumpulkan diidentifikasi bahwa selama 3 tahun terakhir kinerja pelaksanaan proyek pinjaman luar negeri masih belum sesuai dengan yang ditargetkan. Hal ini terlihat dari pencapaian disbursement yang pada akhir tahun selalu di bawah target yang telah ditetapkan (rata-rata 72%)23. Analisis dilakukan terhadap tujuan SKB No 185/KMK. 03/1995, frekwensi pelaporan, mekanisme pemantauan, laporan LPKPHLN, desain pelaporan (format LPKPHLN, sumber data masukan, frekwensi dan distribusi laporan, pelaksanaan LPKPHLN, dan output. Selain itu kajian juga mengukur dampak pemantauan terhadap disbursement, pengurangan permasalahan, kinerja PHLN, dan penguatan kerjasama dengan stakeholder. Adapun hasil dan temuan dari kajian dampak M&E terhadap kinerja PHLN antara lain sebagai berikut : a. Tujuan pemantauan baru mengidentifikasi masalah dan merumuskan tindak lanjut, belum melakukan pemantauan terhadap follow up tindak lanjut sehingga hasilnya kurang maksimal; b. Format LPKPHLN yang masih belum sempurna24; c. Pelaksanaan LPKPHLN Kementerian/Lembaga belum optimal25; d. LKP3LN yang dikeluarkan oleh Bappenas berpotensi menghasilkan informasi yang misleading serta belum mampu menangkap seluruh informasi tentang kinerja PHLN26; Adapun Direktorat Evaluasi, Akuntansi, dan Settlement (EAS) Dirjen Pengelolaan Utang Kementerian Keuangan secara rutin melaksanaan M&E terkait dengan pinjaman dan hibah secara rutin triwulanan dan tahunan. Hasil 97
• 13.
  M&E dituangkan dalamlaporan yang menyajikan materi, antara lain: a) perkembangan status pinjaman luar negeri; b) evaluasi kinerja pinjaman luar negeri; c) evaluasi kinerja pelaksanaan pinjaman luar negeri berdasarkan perhitungan progress variant; d) laporan hasil uji petik terhadap pelaksanaan pinjaman luar negeri melalui pemantauan ke lokasi pelaksanaan kegiatan; e) laporan rekapitulasi data SAPSK/SPDIPA dan SP2D/SP3; f) laporan rekapitulasi data pinjaman luar negeri, serta g) laporan data hibah. Rekapitulasi data SAPSK/SP-DIPA dan SP2D/SP3 merupakan data yang bersumber dari Direktorat Jenderal Anggaran dan Direktorat Jenderal Perbendaharaan yang diperoleh melalui pertukaran data secara elektronik. Sehubungan dengan Peraturan Direktur Jenderal Pengelolaan Utang Nomor Per-04/PU/2009 tanggal 12 Desember 2009 tentang Klasifikasi Pinjaman Luar Negeri Pemerintah, laporan tersebut juga menyajikan klasifikasi pinjaman luar negeri berdasarkan lender category, creditor type, dan credit terms yang telah sedapat mungkin disesuaikan dengan praktik standar internasional (international best practice). Khusus laporan yang datanya bersumber dari DMFAS (Debt Management and Financial Analysis System), laporan tersebut disajikan berdasarkan data sampai dengan keadaan cut off per 30 September 2010 dari frozen data (running) tanggal 1 Oktober 2010. Sedangkan praktik M&E untuk efektivitas pemantaan pinjaman/hibah luar negeri (PHLN) terkait Prinsip Deklarasi Paris dan Komitmen Jakarta, Pemerintah melalui Bappenas sebagai koordinator pelaksana pemantauan nasional bersama-sama dengan donor memantau perkembangan implementasi Deklarasi Paris (DP) untuk periode dua tahunan hingga tahun 2010. Pemantauan tahap pertama telah dilakukan pada tahun 2006 lalu dimana sebanyak 32 negara secara sukarela melaporkan hasil pemantauan implementasi di Negara masing-masing. Adapun pelaksanaan pemantauan berikutnya adalah pada tahun 2008 di mana Indonesia juga terlibat sebagai responden, dan kemudian yang terakhir adalah pemantauan pada bulan Juni – Desember 2010 belum lama ini. Untuk pelaksanaan tahun 2010, di bawah 98
• 14.
  koridor Jakarta Komitmen,working group M&E A4DES telah sepenuhnya terlibat secara aktif. M&E dilakukan melalui studi literatur dan wawancara terhadap lembaga donor, pemerintah, dan para pemangku kepentingan lainnya. Secara umum efektivitas pemanfaatan PHLN melalui optimalnya pelaksanaan M&E menunjukkan hasil yang cukup menggembirakan terutama dari sisi pemerintah. Komitmen Jakarta merupakan lompatan bagi pemerintah Indonesia untuk pemanfaatan PHLN ke arah yang lebih baik. Hampir seluruh indikator menunjukkan peningkatan meskipun masih terdapat beberapa catatan yakni terkait masih adanya sebagian kecil program ODA yang belum mengacu kepada rencana program nasional maupun pengadaan lokal. Kemajuan terutama dari sisi pemerintah dalam hal penyediaan kerangka pemanfaatan bantuan luar negeri yang lebih akuntabel baik di tingkat pusat maupun daerah. Pemerintah menyadari membutuhkan waktu untuk dapat meyakinkan lembaga donor dan ‘memaksa’ mereka untuk memperluas derajat penggunaan sistem lokal. Selengkapnya dijelaskan dalam tabel berikut. Tabel Perkembangan dan Prioritas Efektivitas Pemanfaatan PHLN No 1 2a Indicator 2007 2009 2010* Operational Development Strategy Reliable public financial management (PFM) systems Reliable procurement systems na 3.5 na na na 4 C na B 3 Aid flows are aligned on national priorities 70% 80% 85% 4 Strengthen capacity by co-ordinated support 60% 70% 50% 5a 5b Use of country PFM systems Use of country procurement systems Strengthen capacity by avoiding parallel PIUs 71% 56% 82% 69% 76% na 86 56 60 Aid is more predictable 25% 26 85% 2b 6 7 99
• 15.
  8 Aid is untied 73% 9 Useof common arrangements or procedures Joint Mission Collaborative analytical works Results-based monitoring frameworks 51% 36 66% 13% 45% 34% 80.10% 40% 66% na no na na na Yes 10a 10b 11 12 Mutual accountability More than 70% Sumber: OECD dan Bappenas27 Berikutnya, disadari bahwa kebutuhan akan sistem informasi tentang bantuan luar negeri yang kuat dan terintegrasi sangat mendesak. Dalam PP No 2/2006 dinyatakan bahwa pemerintah harus mempunyai dokumentasi yang baik akan data utang dan hibah, hingga kini kebutuhan akan informasi tersebut tengah dipersiapkan melalui AIMS (Aid Information Management Systems) oleh A4DES. Desain sistem informasi tersebut dirancang agar dapat diakses oleh seluruh pemangku kepentingan untuk dikaji dan untuk memastikan bahwa seluruh stakeholder bekerja dari database yang sama. Sistem informasi menjadi terintegrasi, online antar pemerintah, dan antara pemerintah dan donor dalam rangka percepatan proses pencairan dana utang, hal ini penting untuk mengurangi gap terutama antara rencana penarikan dan realisasi. Komponen tersebut sangat penting untuk mendukung optimalnya pelaksanaan M&E. Sebagai catatan, sejauh ini pemerintah melaksanakan monitoring dan evaluasi terkait pencapaian prinsip-prinsip Deklarasi Paris sebagai wujud partisipasi aktif dari penandatanganan naskah Deklarasi tersebut. Skenario dan desain kegiatan evaluasi sepenuhnya dilaksanakan oleh OECD selama dua tahunan sejak tahun 2005 hingga 2010 dan Indonesia terlibat di dalamnya hanya sebagai salah satu responden28. Artinya sejauh ini pelaksanaan M&E terkait penerapan prinsip-prinsip untuk efektivitas pemanfaatan PHLN belum menjadi agenda reguler pemerintah. Dilema antara pentingnya peran M&E bagi pembangunan dan kompleksitas permasalahan terkait kinerja pelaksanaan M&E itu sendiri 100
• 16.
  merupakan amanat bagiBappenas dengan unit kerja evaluasinya yang baru terbentuk pada tahun 2007 dan lengkap perangkatnya pada awal 2008 untuk menata dan memperbaikinya29. Pada awal terbentuknya, Direktorat Sistem dan Pelaporan Evaluasi Kinerja Pembangunan (SPEKP) menggagas tiga kegiatan strategis. Kegiatan tersebut pertama yakni koordinasi dan konsolidasi pelaksanaan M&E atas pelaksanaan rencana pembangunan yang dilaksanakan oleh setiap Kementerian/Lembaga dan pemerintah daerah. Kedua adalah kegiatan Assessment dan Peningkatan kapasitas bagi pelaku M&E. Dan ketiga adalah kajian terhadap berbagai regulasi yang mengatur tentang pelaksanaan M&E. Ketiga kegiatan tersebut menjadi justifikasi bagi perbaikan sistem M&E ke depan. 5. Penutup Pengendalian dan pengukuran kinerja merupakan tahap yang penting dalam pelaksanaan reformasi sistem perencanaan sekaligus optimalisasi pelaksanaan anggaran berbasis kinerja30. Bertepatan dengan momentum tersebut, pada Maret 2005 lahirlah konsensus efektivitas dana bantuan luar negeri melalui Deklarasi Paris31. Pernyataan tekad dilakukan untuk mengambil langkah-langkah penyelesaian yang berdampak luas dan dapat dimonitor. Di Indonesia sendiri memang umumnya bentuk maupun kegiatan M&E selama ini sangat beragam, baik yang dilaksanakan pada tingkat Kementerian/Lembaga (K/L) maupun pada tingkat Pemerintah Daerah (Provinsi/Kabupaten/Kota) termasuk di dalamnya M&E pinjaman luar negeri. Selain itu diidentifikasi pendanaan untuk kegiatan pemantauan dan evaluasi kurang mendapatkan perhatian, sehingga pelaksanaannya menjadi tidak efektif32. Kondisi tersebut mempersulit evaluasi pelaksanaan atas programprogram pembangunan nasional termasuk program yang didanai utang luar negeri. Faktor keterbatasan waktu dan sumber daya yang ada dibandingkan jumlah program/kegiatan yang dipantau dan dievaluasi turut menyumbang terhambatnya kegiatan koordinasi dan konsolidasi kegiatan pemantauan- 101
• 17.
  evaluasi. Seperti diketahuihasil pemantauan dan evaluasi harus dapat menjadi masukan penyusunan rencana program/kegiatan untuk tahun berikutnya. Hasil evaluasi terhadap kinerja pemantauan dan evaluasi yang dilakukan oleh Direktorat Sistem dan Pelaporan Evaluasi Kinerja Pembangunan (SPEKP) Bappenas pada tahun 2008 menghasilkan kesimpulan bahwa kinerja M&E secara umum masih belum cukup efektif33. Daftar Referensi Asra, Abuzar et al (2005); Poverty And Foreign Aid: Evidence From Recent Cross-Country Data, Economics and Research Department (ERD) Working Paper No. 65 March 2005, Asian Development Bank, Manila-Philippines Adrien, Marie-Hélène et al (2009); Country-Led Monitoring And Evaluation Systems: Better Evidence, Better Policies, Better Development Results, UNICEF Anonymous (2004); The World Bank is finally embracing science, The Lancel. London, Aug 28-Sep 3, 2004 Vol. 364, Iss. 9436; pg. 731, 2pgs Ananto, Nugroho (2007); Membangun Organisasi Perspektif Tahun 2025, Sinergi-Inc Ascarya (2009); Konsep Dasar Analytic Network Process (ANP): Pendekatan Baru dalam Penelitian Kualitatif, Pusat Pendidikan dan Studi Kebanksentralan Bank Indonesia, IPB 21 November 2009 Awalimah, Nurlaela (2005); Pinjaman Luar Negeri: Studi Kasus Loan IBRD 4290-IND dan Loan IDB IND-0063/64, FE UI Bob De Wit, & Ron Meyer (2004); Strategy: Process, Content, Context, an International Perspective-3rd Edition; Thomson Learning, Printed in Italy Bappenas (2009); Arti Penting Analisis Dampak Peraturan Perundang-undangan “Regulatory Impact Assessment (RIA)”, The Asia Foundation dan CIDA Bappenas (2009); Laporan Akhir Kajian Dampak Pemantauan Pendanaan Pembangunan Terhadap Kinerja Pelaksanaan Pinjaman Luar Negeri, Direktorat Pendayagunaan Pendanaan Pembangunan Bappenas (2008); Laporan Kegiatan Koordinasi Dan Konsolidasi Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Tahun Anggaran 2008, Direktorat Sistem dan Pelaporan Evaluasi Kinerja Pembangunan Bappenas (2008); Laporan Kajian Kebijakan Evaluasi, Direktorat Sistem dan Pelaporan Evaluasi Kinerja Pembangunan 102
• 18.
  Bappenas (2007); LaporanKinerja Pelaksanaan Proyek Pinjaman Luar Negeri Triwulan III 2007 Bappenas (2004); Borrowing Strategy Berita Sore (2009); Paskah: 100 Hari Pertama Sebaiknya Perbaiki Regulasi, Rabu, Okt 21, 2009 Burnside, Craig & David Dollar (2000); Aid, policies, and growth, The American Economic Review Crawford, Paul & P. Brice (2007); Project monitoring and evaluation: a method for enhancing the efficiency and effectiveness of aid project implementation, Institute for Sustainable Futures, University of Technology, Sydney, Dollar, David, & Lant Pritchett (1998); World Bank Assessing Aid, What Works What Doesn’t, and Why, A World Bank Policy Research Report, Oxford University Press, New York-USA Governance Reform Support Phase II Project CIDA, End Of Assignment Final Report: SP-244 Donor Survey On Aid Effectiveness, Hicling-Bearing Point, September 2008 Hukum Online (2009); Laporan Audit BPK, Direktorat Utama Pembinaan dan Pengembangan Hukum BPK, 30 Januari 2009 Hanik, Umi (2010); Analisis Pengembangan Pola dan Penyelarasan Kebijakan Monitoring dan Evaluasi Pinjaman dan Hibah Luar Negeri Untuk Efektivitas Pendanaan Pembangunan Nasional: Studi Kasus Indonesia Paska Kesepakatan Deklarasi Paris, Fakultas Ekonomi-Universitas Indonesia. Hanik, Umi dan Heru Subiyantoro (2010); Monitoring dan Evaluasi Sebagai Konsensus untuk Mencapai Efektivitas Pemanfaatan Pinjaman dan Hibah Luar Negeri, Jurnal BPPK Kementerian Keuangan Vol. 1 Tahun 2010, Jakarta Kirkpatrick, Colin, Clive George, & Johanna Curran (2001); Development of Criteria to Assess the Effectiveness of National Strategies for Sustainable Develeopment: a Report Prepared for the Department for International Development, Institute for Development Policy and Management, The University of Manchester, UK, 22nd October 2001 Kusek, Jody Zall, & Ray Rist (2004): Ten steps to a results-based monitoring and evaluation system : a handbook for development practitioners, World Bank Peraturan Menteri (Permen) PPN/Ka Bappenas No 05 Tahun 2006: Tata Cara Perencanaan Dan Pengajuan Usulan Serta Penilaian Kegiatan Yang Dibiayai Dari Pinjaman Dan/Atau Hibah Luar Negeri, (2006); Bappenas Peraturan Pemerintah (PP) No. 39 Tahun 2006: Tata Cara Pengendalian Dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan, (2006); 103
• 19.
  Peraturan Pemerintah (PP)No. 2 Tahun 2006: Tata Cara Pengadaan Pinjaman Dan/Atau Penerimaan Hibah Serta Penerusan Pinjaman dan/Atau Hibah Luar Negeri, (2006); Pietersen, Willie (2002); Reinventing Strategy: Using Strategic Learning to Create & Sustain Breakthrough Performance, John Wiley & Sons, Inc., New York-USA Porter, M.E. (1996); What is strategy?, Harvard Business Review (NovemberDecember 1996) Rahardjo, Budi, Umi Hanik, et al (2010); Final Report of Indonesia’s Joint Evaluation of the Paris Declaration Phase 2, Bappenas and UNDP, Jakarta; Rolph van der Hoeven (2000); Assessing Aid and Global Governance: Why poverty and redistribution objectives matter; Employment Paper 2000/8, Employment Sector International Labour Office (ILO), Geneva-Switzerland. Rostiati, Tetty (2006); Evaluasi Kebijakan Pinjaman Luar Negeri: Studi Kasus Pinjaman JBIC, UI, 2006 Saasa, Oliver S (1985); Public Policy-Making in Developing Countries: the Utility of Contemporary Decision-Making Models; Public Administration and Development; Vol 5(4); Wangwe, Samuel M (1997; p.6); The Management Of Foreign Aid In Tanzania: Economic And Social Research Foundation (ESRF) Discussion Paper No. 15 World Bank (2007); Results-Based National Development Strategies: Assessment and Challenges Ahead __________ (pp. ix, xv); The Role and Effectiveness of Development Assistance : Lessons from World Bank Experiences, Washington DC __________(2004); Monitoring and Evaluation: Some Tools, Methods & Approaches; Washington DC __________(1998); Assessing Aid: What Works, What Doesn’t, and Why; Oxford University Press, New York-USA __________Does Aid works? Oxford : Clarendon Press : p. 31 http://bappenas.go.id http://dmo.org http://indec-indonesia.org/ http://www.oecd.org/ http://wikipedia.org/id 104
• 20.
  1 2 3 4 5 6 7 Hal ini jugamengakibatkan turunnya kepercayaan dari lembaga donor dan mau tidak mau juga berakibat pada turunnya kredibilitas pemerintah di mata lembaga donor. Senada, Berlage and Wangwe, Samuel M (1997; p.6): The Management Of Foreign Aid In Tanzania: Economic and Social Research Foundation (ESRF) Discussion Paper No. 15 Hogwood, B.W. and L.A. Gunn (1984); p.3. Dinyatakan bahwa untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas alokasi sumberdaya, serta meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan program pembangunan, perlu dilakukan upaya monitoring dan evaluasi terhadap pelaksanaan rencana pembangunan termasuk di dalamnya adalah monitoring dan evaluasi pemanfaatan pinjaman luar negeri Hasil pemeriksaan BPK atas pengelolaan pinjaman luar negeri serta penerusannya pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan Kementerian Negara/Lembaga (K/L). Kementerian Negara atau Lembaga yang masuk pemeriksaan adalah Departemen Keuangan, Bappenas, Departemen Pertanian, Departemen ESDM, Departemen Perhubungan, Departemen Pendidikan Nasional, Departemen Kesehatan, Departemen Pekerjaan Umum, Departemen Perdagangan, BPPT, dan LIPI. Sedangkan perusahaan BUMN yang dimaksud adalah PLN, PGN, Pelni, KAI, PAL, Jasamarga, PTPN VI dan PTPN XIII menyebutkan bahwa sejak 25 Juli 2008 terdapat 2.214 Loan Arrangement (LA) dengan status fully disbursed dan active dengan nilai kurang lebih Rp 917,06 triliun. Dari jumlah tersebut, BPK mengambil sampel 64 LA senilai Rp 44,88 triliun dengan status 30 LA berstatus fully disbursed dan 34 LA berstatus active. (Direktorat Utama Pembinaan dan Pengembangan Hukum BPK, Hukum Online, 30 Januari 2009) Pertama, sistem pencatatan pinjaman LN dapat menghasilkan informasi mengenai pinjaman LN secara handal sehingga tidak ada sumber informasi mengenai posisi dan penarikan pinjaman LN yang dapat dipercaya yang dapat digunakan Pemerintah Indonesia dalam pengambilan keputusan. Kedua, pengarsipan dan pendokumentasian proses perencanaan, pelaksanaan, pelaporan dan pengevaluasian pinjaman LN tidak tertib sehingga evaluasi dan pengawasan atas pengelolaan PLN tidak dapat berjalan secara efektif. Ketiga, karena ketidakmampuan pemerintah memenuhi persyaratan administratif yang ditentukan, terdapat penarikan pinjaman dari rekening khusus (Reksus) maupun Dana Talangan Pemerintah yang berisiko tidak mendapatkan penggantian dari lender minimal sebesar Rp5,04 miliar dan ASD4,23 juta. Keempat, terdapat 61 Reksus dengan saldo Rp74,34 miliar yang belum ditutup walaupun closing date pinjaman telah lewat sehingga pemerintah harus menanggung beban bunga atas sisa dana di Reksus tersebut walaupun tidak dimanfaatkan. Kelima, pengendalian atas barang/aset negara yang berasal dari dana pinjaman LN tidak memadai sehingga terdapat risiko kehilangan dan penyalahgunaan barang atau aset negara senilai Rp207,79 miliar. Keenam, proses perencanaan pada enam naskah perjanjian tidak mengikuti prosedur yang telah ditetapkan diantaranya tidak dilakukan studi kelayakan dan tidak termasuk proyek yang terdaftar dalam Daftar Rencana Pinjaman Hibah Luar Negeri (DRPHLN) atau buku biru. Ketujuh, biaya asuransi dan biaya komitmen dari sisa plafon pinjaman dalam LA yang dipersyaratkan lender memberatkan keuangan negara dan tidak efisien. Delapan, biaya jasa bank penatausahaan yang dipersyaratkan dalam SLA minimal sebesar Rp36.38 miliar memberatkan BUMN. Sembilan, pelaksanaan 25 proyek yang didanai dari pinjaman LN terlambat diantaranya mengakibatkan tambahan beban negara berupa commitment fee eskalasi harga minimal sebesar Rp2,02 triliun. Sepuluh, terdapat hasil dari sembilan proyek pinjaman LN senilai Rp438,47 miliar tidak dimanfaatkan sesuai tujuan semula. Sebelas, terdapat hasil enam proyek pinjaman LN tidak/berpotensi tidak dimanfaatkan optimal. Dua belas, kebijakan Pemerintah Daerah untuk melakukan pemecahan kontrak dalam Implementasi Loan ADB No.1587-INO Metro Medan Urban Development Project tidak sesuai dengan LA sehingga proyek ditangguhkan selama 2 tahun. Tiga belas, bebrapa penerima pinjaman tidak memenuhi kewajibannya untuk membayar pinjaman sesuai perjanjian penerusan pinjaman (Direktorat Utama Pembinaan dan Pengembangan Hukum BPK, Hukum Online, 30 Januari 2009). Kesimpulan berbagai laporan kajian yang dilaksanakan oleh Bappenas mencakup: (1) Laporan Akhir Kajian Dampak Pemantauan Terhadap Kinerja Proyek Pinjaman Luar Negeri, Dit Pendayagunaan Pendanaan Pembangunan Bappenas, 2009; (2) Laporan Kegiatan Koordinasi dan Konsolidasi Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Tahun Anggaran 2008, Direktorat Sistem dan Pelaporan Evaluasi Kinerja Pembangunan, Bappenas 2008; (3) Laporan Kajian Kebijakan Evaluasi, Direktorat Sistem dan Pelaporan Evaluasi Kinerja Pembangunan, Bappenas 2008, Selengkapnya lihat Bab III 105
• 21.
  8 Deklarasi Paris adalahkomitmen yang dinyatakan oleh Menteri-menteri Negara-negara Berkembang dan Maju yang bertanggung jawab atas peningkatan pembangunan dan Kepalakepala Lembaga Pembangunan Multilateral maupun bilateral, yang mengadakan pertemuan di Paris pada 2 Maret 2005 untuk mengambil langkah-langkah penyelesaian yang berdampak luas dan dapat dimonitor dalam upaya mereformasi cara-cara bantuan yang diberikan dan dikelola oleh lembaga donor dengan mempertimbangkan review 5 tahun PBB tentang Deklarasi Milenium dan Millennium Development Goals (MDG). Pada pertemuan Paris tersebut, lebih dari 100 delegasi dari Negara-negara berkembang, lembaga donor multilateral, bank pembangunan regional dan lembaga internasional-mendukung dan menandatangani Deklarasi Paris tentang Efektifitas Bantuan. Pertemuan tersebut diselenggarakan oleh pemerintah Perancis dan Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). Http://infidnews.blogspot.com/2009/03/deklarasi-paris-tentang-efektifitas.html 9 Pada 12 Januari 2009 Pemerintah Indonesia menandatangani kesepakatan dengan 22 negara dan lembaga multilateral donor dalam sebuah kesepakatan "Jakarta Commitment". Langkah ini dianggap telah sesuai dengan kesepakatan internasional Deklarasi Paris (2005), Accra Agenda for Action (2008) dan Doha Conference Indonesia memandang agar kesepakatan-kesepakatan global itu menjadi langkah konkrit tidak hanya retorik maka harus ada komitmen bersama di tingkat nasional masing-masing negara penerima Official Development Assistance (ODA) untuk mewujudkan pemanfaatan ODA yang lebih efektif, dengan semangat mengubah dari Donorship menuju Ownership (Hanik, 2010, p.70-71). 10 Hanik dan Subiyantoro (2010, p.153) 11 Lihat juga Manzer, Ronald (1984): Public Policy-Making as Practical Reasoning; Canadian Journal of Political Science; Vol. XVII:3;pp.577-594 12 Dalam Rosiati, Tetty (2006; 17) Anonymous; The World Bank is finally embracing science; The Lancel. London: Aug 28-Sep 3, 2004 Vol. 364, Iss. 9436; pg. 731, 2pgs 13 Dalam Adrien, Marie-Hélène et al (2009, p.2): Country-led monitoring and evaluation systems: Better evidence, better policies, better development results : UNICEF 14 President of International Development Evaluation Association (IDEAS), Ibid 15 President of International Organization for Cooperation in Evaluation (IOCE), Ibid 16 Jody Zall Kusek dan Ray Rist (2004, p.xi): Ten steps to a results-based monitoring and evaluation system : a handbook for development practitioners, World Bank. Sepuluh langkah mencakup: 1) 17 Crawford, Paul and Brice (2007): Project monitoring and evaluation: a method for enhancing the efficiency and effectiveness of aid project implementation: Institute for Sustainable Futures, University of Technology, Sydney, 18 http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf 19 Paris Declaration, 2005 Statement of Resolve Section 1 (10) Monitor and evaluate implementation “Because demonstrating real progress at country level is critical, under the leadership of the partner country we will periodically assess, qualitatively as well as quantitatively, our mutual progress at country level in implementing agreed commitments on aid effectiveness. In doing so, we will make use of appropriate country level mechanisms” Statement of Resolve Section 2 (13) Partnership Commitments on Ownership, Alignment, Harmonisation, Managing for results, and Mutual accountability “Developed in a spirit of mutual accountability, these Partnership Commitments are based on the lessons of experience. We recognise that commitments need to be interpreted in the light of the specific situation of each partner country Ownership, Alignment, Harmonisation, Managing for results, and Mutual accountability” 20 PP tersebut mengamanatkan Menteri Perencanaan dan Menteri pada Kementerian Negara/Pimpinan Lembaga pelaksana kegiatan untuk secara reguler melakukan M&E triwulanan. Berdasarkan hasil pelaksanaan M&E triwulanan Menteri Perencanaan mengeluarkan Laporan Kinerja Pelaksanaan Kegiatan yang dibiayai pinjaman dan/atau hibah luar negeri secara triwulanan yang memuat perkembangan pelaksanaan kegiatan dan langkah tindak lanjut yang diperlukan untuk penyelesaian masalah yang dihadapi. Selanjutnya Menteri setelah berkoordinasi dengan Gubernur Bank Indonesia mengeluarkan Laporan Realisasi Penyerapan pinjaman dan/atau hibah luar negeri secara triwulanan atas pelaksanaan kegiatan yang dibiayai dari pinjaman/hibah luar negeri. Berdasarkan laporan yang diterbitkan tersebut Menteri (kementerian/lembaga terkait) dan Menteri Perencanaan mengambil langkah 106
• 22.
  21 penyelesaian pelaksanaan kegiatanyang lambat atau penyerapan pinjaman yang rendah, termasuk melakukan pembatalan pinjaman atau langkah-langkah lainnya yang diperlukan untuk efektivitas pinjaman. Selain itu Instansi pengawas internal dan eksternal juga melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan/penggunaan pinjaman dan/atau hibah luar negeri sebagaimana dimanatkan dalam peraturan perundang-undangan yang terkait. Adapun selanjutnya hasil pengawasan dilaporkan kepada instansi terkait (PP No 2 Tahun 2006 Tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman Dan/Atau Penerimaan Hibah Serta Penerusan Pinjaman dan/Atau Hibah Luar Negeri khususnya Bab VII pasal 24-25 tentang Pelaporan, Monitoring, Evaluasi, dan Pengawasan) (a) Pemantauan Perencanaan Kegiatan PHLN, meliputi pemantauan perkembangan atas proses perencanaan kegiatan yang dilakukan untuk menjaga konsistensi sasaran kegiatan yang direncanakan dengan sasaran kegiatan yang tercantum dalam NPPLN/NPHLN. Adapun proses perencanaan kegiatan yang akan dipantau adalah meliputi pemantauan pada proses penyusunan dokumen DRPHLN-JM, sinkronisasi DRPHLN-JM dengan program calon PPLN/PHLN, peningkatan kesiapan Rencana Pelaksanaa Kegiatan, penyusunan DRPPHLN, penyusunan Daftar Kegiatan, pelaksanaan Negosiasi, penyusunan Rencana Pelaksanaan Kegiatan, dan penyusunan dokumen RPK-PHLN. Pemantauan perencanaan kegiatan tersebut dilakukan melalui koordinasi dengan Menteri Keuangan, instansi pengusul dan calon PPLN/PHLN. (b) Pemantauan dan Evaluasi Pelaksanaan Kegiatan, adapun fokus implementasinya mencakup: 1) perkembangan realisasi penyerapan dana, perkembangan pencapaian pelaksanaan fisik, perkembangan proses pengadaan barang dan jasa, permasalahan/kendala yang dihadapi dan langkah tindak lanjut yang diperlukan dengan mengacu pada dokumen RPK-PHLN. Selanjutnya berdasarkan hasil pemantauan dan evaluasi pelaksanaan kegiatan tersebut dituangkan dalam Laporan Pelaksanaan Kegiatan; 2) Selanjutnya Menteri pada Kementerian Negara/Pimpinan Lembaga/Kepala Daerah/Direksi BUMN menyampaikan laporan pelaksanaan kegiatan tersebut kepada Menteri (kementerian/lembaga terkait) dan Menteri Keuangan secara triwulanan paling lambat 14 (empatbelas) hari kerja setelah triwulan yang bersangkutan berakhir. Periode akhir triwulan satu adalah 31 Maret, akhir triwulan dua adalah 30 Juni, akhir triwulan tiga adalah 30 September, dan akhir triwulan empat adalah 31 Desember; 3) Pelaksanaan pemantauan dan evaluasi pelaksanaan kegiatan dapat dilakukan melalui rapat berkala atau melalui mekanisme pelaporan, dan kunjungan lapangan. Berdasarkan laporan tersebut Menteri menyelenggarakan rapat pemantauan pada setiap berakhirnya triwulan yang bersangkutan dengan pejabat penanggung jawab pelaksana kegiatan, Kementerian Keuangan dan instansi terkait lainnya. Kemudian berdasarkan rapat pemantauan atas hasil laporan Menteri melakukan evaluasi dan mengeluarkan Laporan Kinerja Pelaksanaan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri secara triwulanan; 4) Selanjutnya, berdasarkan Laporan Kinerja Pelaksanaan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri triwulanan tersebut Menteri dapat melakukan langkah-langkah percepatan pelaksanaan untuk kegiatan yang lambat pelaksanaannya dan/atau rendah penyerapan dananya. Untuk kegiatan yang lambat pelaksanaannya atau rendah penyerapan dananya sehingga diperkirakan akan mengakibatkan penyimpangan dari rencana pelaksanaan sebagaimana tercantum dalam NPPLN/NPHLN, Menteri meminta kepada Menteri/Pimpinan Lembaga/Kepala Daerah/Direksi BUMN penanggung jawab kegiatan untuk mengusulkan langkah-langkah penyelesaian; 5) Langkahlangkah tersebut disampaikan kepada Menteri (kementerian/lembaga terkait) dan Menteri Keuangan. Berdasarkan hasil penilaian atas usulan langkah-langkah penyelesaian tersebut dan/atau hasil penilaian atas kegiatan yang lambat penyelesaiannya atau rendah penyerapan dananya, Menteri mengusulkan kepada Menteri Keuangan langkah yang berupa: • Perubahan sasaran kegiatan dari sasaran yang tercantum dalam NPPLN/NPHLN; • Pengurangan alokasi dana pinjaman/hibah dari alokasi dana yang tercantum dalam NPPLN/NPHLN; dan • Pembatalan sebagian atau seluruh kegiatan yang tercantum dalam NPPLN/NPHLN. (c) Evaluasi Hasil Pelaksanaan Kegiatan, yakni 1) Menteri pada Kementerian Negara/Pimpinan Lembaga/Kepala Daerah/Direksi BUMN penanggung jawab kegiatan, melakukan dua jenis evaluasi hasil pelaksanaan kegiatan yakni evaluasi akhir atas pencapaian sasaran kegiatan yang telah ditetapkan dan evaluasi atas dampak pelaksanaan kegiatan. Hasil evaluasi tersebut masing-masing disampaikan kepada Menteri paling lambat 6 (enam) bulan dan satu tahun setelah NPPLN/NPHLN berakhir; 2) Berdasarkan hasil evaluasi yang dilakukan 107
• 23.
  oleh Menteri padaKementerian Negara/Pimpinan Lembaga/Kepala Daerah/Direksi BUMN tersebut, Menteri Bappenas menyusun evaluasi pelaksanaan kegiatan yang dibiayai pinjaman luar negeri. Hasil evaluasi tersebut dipergunakan sebagai bahan untuk perencanaan tahap selanjutnya (Kepmen PPN/Ka Bappenas PER.005/M.PPN/06/2006) 22 Laporan Akhir Kajian Dampak Pemantauan Terhadap Kinerja Proyek Pinjaman Luar Negeri, Dit Pendayagunaan Pendanaan Pembangunan Bappenas, 2009 23 Laporan Akhir Kajian Dampak Pemantauan Terhadap Kinerja Proyek Pinjaman Luar Negeri, Dit Pendayagunaan Pendanaan Pembangunan Bappenas, 2009 24 1). (Form A, keuangan) Penyajian laporan keuangan disusun per paket kontrak/kegiatan kurang konsisten dengan alokasi dana pada formulir A yang dirinci menurut kategori; 2) (Form A) Belum melaksanakan prinsip Paris Declaration tentang perlu adanya harmonisasi antara sistem monitoring dan evaluasi dengan kebutuhan informasi dari dana dimana penyajian realisasi keuangan adalah perkategori sesuai dengan alokasi dananya; 3) (Form A) Pada umumnya implementing agency/satker menghadapi kendala dalam mendapatkan data/dokumen disbursement secara lengkap sehingga data realisasi disbursement seringkali kurang akurat; 4) (Form C, status permasalahan) Isi laporan belum memuat data tentang pemantauan atas pelaksanaan tindak lanjut mencakup penanggung jawab, Target waktu/tanggal penyelesaian, Status penyelesaian masalah dalam proses dan oleh siapa, Tanggal selesainya pelaksanaan tindak lanjut, dan Pengaruh tindak lanjut selesai terhadap penyerapan dana; 5) Formulir bagian D5 Status Penyerapan tumpang tindih dengan Formulir B Rincian Pelaksanaan bagian A Keuangan; 6) (Form B Ringkasan Pelaksanaan Dalam Tahun Anggaran) Satuan Kerja/PPK seringkali menghadapi kesulitan dalam menyajikan data disbursement yang akurat karena Satuan Kerja/PPK biasanya tidak mendapatkan dokumen disbursement dari negara donor/Departemen Keuangan secara lengkap; 7) (Form D Status Paket Kontrak) Data realisasi penyerapan pada umumnya sulit disajikan secara akurat karena Satuan Kerja/PPK mengalami kesulitan untuk memperoleh dokumen disbursement dari negara donor dan/atau Departemen Keuangan secara lengkap 25 1) Penyusunan laporan tidak sesuai dengan petunjuk pengisian LPKPHLN dari Bappenas; 2) Tidak ada tanggal penandatanganan Induk NPPHLN dan NPPHLN; 3) Tidak ada rincian alokasi dana untuk masing-masing kategori pinjaman. Sehingga tidak sesuai petunjuk pengisian LPKPHLN; 4) Total nilai kontrak melebihi jumlah alokasi dana PHLN; 5) Data yang tidak akurat; 6) Penyerapan perkategori tidak dapat diketahui. Tidak melakukan harmonisasi dengan kebutuhan informasi pemberi pinjaman yaitu realisasi penyerapan per kategori; 7) Belum melaporkan pemantauan follow up tindak lanjut; 8) Data status Paket kontrak tidak disajikan dalam Laporan Kinerja Pelaksanaan Proyek PLN; 9) Banyak data yang tidak diisi dengan lengkap; 10) D.5. Status Penyerapan ini tumpang tindih dengan Formulir B bagian A : Keuangan; 11) Kurang relevan dengan tujuan pemantauan yaitu memantau realisasi fisik dan penyerapan dana. Namun bermanfaat untuk menyusun pagu indikatif yaitu perkiraan pagu anggaran yang diberikan kepada kementerian/lembaga sebagai acuan dalam penyusunan rencana kerja kementerian/lembaga (RK-KL). 26 1) Format laporan diantara beberapa pemberi pinjaman berbeda/tidak seragam; 2) Adanya laporan penarikan dan penyerapan bulanan mengindikasikan bahwa laporan kinerja pelaksanaan proyek PLN tidak semata-mata disusun dari laporan LPKPHLN Kementerian/Lembaga; 3) Belum ada laporan penyerapan dana per kategori. Hal ini diperlukan karena alokasi dana dalam NPHHLN dirinci per kategori sehingga laporan PCR/ICR juga per kategori. Adanya laporan per kategori akan berguna untuk penyusunan PCR/ICR. Dengan demikian ada harmonisasi dengan sistem pemberi pinjaman; 4) Laporan kinerja pelaksana proyek PLN hanya memuat laporan penyerapan keuangan dan permasalahan proyek-proyek saja. Adapun perkembangan pelaksanaan kegiatan fisik dan proses pengadaan barang/jasa belum tercantum didalamnya; 5) Laporan hanya memantau realisasi penyerapan dana. Identifikasi permasalahan dan tindak lanjut belum berfungsi sebagai pengendalian pelaksanaan untuk melakukan koreksi atas penyimpangan kegiatan, akselerasi atas keterlambatan pelaksanaan atau penyerapan dana dan klasifikasi atas ketidakjelasan pelaksanaan rencana; 6) Laporan kinerja pelaksanaan proyek PLN lebih bermanfaat untuk Executing Agency dan kurang memberi manfaat bagi Implementing Agency/ Penanggung jawab kegiatan proyek. 108
• 24.
  27 Data untuk tahun2007 disarikan dari OECD Tahun 2008, Survey on Monitoring the Paris Declaration: Making aid more effective by 2010. Data untuk tahun 2009 disarikan dari Bappenas, 2010, Online survey 2009. Preliminary Aid Effectiveness analyses for Paris Declaration Monitoring 2010. (Data dari World Bank dan Jepang tidak disertakan) Data for 2010 is target of Paris Declaration. 28 Joint evaluation on the Paris Declaration had been decided in the effort to look into the implementation of the Paris Declaration, in addition to survey-monitoring. The first phase of the Evaluation ran from March 2007 to September 2008 and aimed at providing information on the "HOWs and WHYs" of the early implementation process of the Paris Declaration, looking at inputs and early outputs. It was designed and used to deliver practical lessons and help take stock of implementation performance at the 3rd High Level Forum on Aid Effectiveness held in Accra, Ghana in September 2008. The second phase of the evaluation should run starting from the 3rd High Level Forum in 2008 up to the 4th High Level Forum in Korea in 2011. This second phase gives emphasis on outcomes and results and offer answers to the critical policy question of whether the intended long-term effects of the Paris Declaration are being achieved. (Final Report of Indonesia’s Joint Evaluation of the Paris Declaration Phase 2, 2010, p. 2) 29 Tugas, pokok, dan fungsi Unit Evaluasi Bappenas yakni a) perumusan kebijakan dan koordinasi pelaksanaan pemantauan dan evaluasi kinerja pembangunan nasional; b) pemantauan, evaluasi, dan penilaian pelaksanaan program, lintas program, prioritas Rencana Kerja Pemerintah serta Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional termasuk agenda pembangunan yang dicanangkan oleh Presiden; c) pelaksanaan hubungan kerja di bidang pemantauan dan evaluasi kinerja; d) pelaksanaan tugas lain yang di berikan oleh Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional sesuai dengan bidangnya (Kepmen Bappenas 005/2007) 30 Melalui evaluasi kinerja pelaksanaan pembangunan akan dihasilkan informasi kinerja yang dapat menjadi masukan bagi proses perencanaan dan penganggaran. Harapannya program pembangunan menjadi lebih efisien, efektif, disertai dengan akuntabilitas pelaksanaannya yang jelas. Keberhasilan pencapaian sasaran pada semua tingkat pelaksana pembangunan akan dapat diukur dengan menggunakan indikator kinerja yang telah didefinisikan secara tepat sebelumnya. 31 Deklarasi Paris tentang Efektivitas Bantuan : Kepemilikan, Harmonisasi, Penyejajaran, Hasil dan Akuntabilitas Timbal-balik. Forum Tingkat Tinggi di Paris 28 Februari-2 Maret 2005. Dihadiri oleh Menteri-menteri Negara-negara Berkembang dan Maju yang bertanggung jawab atas peningkatan pembangunan dan Kepala-kepala Lembaga Pembangunan Multilateral maupun bilateral. Lihat juga Bab II 32 SPEKP, Bappenas 2008 33 Hal ini terlihat dari: 1) kurangnya sinkronisasi terhadap informasi perkembangan pelaksanaan rencana pembangunan antara Pemerintah Pusat dan Daerah; 2) kurang terkoordinasinya perkembangan pelaksanaan rencana pembangunan antara Kementerian/Lembaga di pusat dan daerah; 3) hasil pemantauan dan evaluasi belum sepenuhnya digunakan sebagai umpan balik untuk bahan perencanaan selanjutnya; 4) hasil pemantauan dan evaluasi belum terkompilasi dengan baik; 5) terjadinya inefisiensi pemantauan dan evaluasi karena pelaksanaan yang tumpang tindih; dan 6) masih banyaknya jenis format pelaporan yang harus disampaikan oleh pihak pelaksana rencana pembangunan. Dalam Direktorat Sistem dan Pelaporan Evaluasi Kinerja Pembangunan, Bappenas (2008): Laporan Kegiatan Koordinasi Dan Konsolidasi Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Tahun Anggaran 2008 109