Đề tài: Quản lí nhà nước về đầu tư công của UBND TP.HCM, HOT
6 likes6,550 views
Đề tài luận văn thạc sĩ của Huỳnh Phạm Khánh Ngọc nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với đầu tư công tại Thành phố Hồ Chí Minh, nhằm phân tích thực trạng và đưa ra giải pháp cải thiện hiệu quả đầu tư công. Tác giả đề cập đến vai trò quan trọng của đầu tư công đối với phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời chỉ ra những hạn chế và bất cập trong quản lý đầu tư công hiện nay. Luận văn cũng nêu rõ mục tiêu hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công tại địa phương, đảm bảo phát triển bền vững và hiệu quả.
![1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Tác giả chọn đề tài “Quản lý nhà nước về đầu tư công tại TP.HCM” vì một số lý
do sau đây:
Thứ nhất, đầu tư công đóng vai trò vô cùng quan trọng đối với sự phát triển
kinh tế - xã hội:
Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây
dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ
phát triển kinh tế - xã hội [4, Đ.4]. Đầu tư công được xem là hoạt động không thể
thiếu trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia, đặc biệt, hoạt động
này lại càng trở nên quan trọng hơn đối với các quốc gia đang phát triển như Việt
Nam. Trong thời gian qua, tại Việt Nam, đầu tư công đã góp phần quan trọng vào việc
xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung ứng các dịch
vụ công; tạo môi trường thúc đẩy phát triển kinh tế, xóa đói, giảm nghèo, bảo đảm an
sinh xã hội, tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh [19, tr.01].
Thứ hai, đầu tư công ở Việt Nam hiện nay có hiệu quả thấp và lãng phí:
Tại Việt Nam, đầu tư công hiện vẫn duy trì ở mức cao. Trong giai đoạn 2001 -
2005, đầu tư công chiếm 23% tổng vốn đầu tư xã hội. Trong giai đoạn 2006 - 2010,
khoảng trên 24% tổng vốn đầu tư xã hội [14, tr.03]. Trong năm 2012, đầu tư công
chiếm đến 37,8% tổng vốn đầu tư xã hội [21, tr.10]. Đầu tư công là nguyên nhân chính
khiến nợ công của Việt Nam có xu hướng tăng. Theo báo cáo, do bội chi tăng cao, nợ
công cũng tăng nhanh trong giai đoạn 2011-2015, từ mức 50,1% GDP lên 62,2% GDP,
tiệm cận giới hạn 65% theo quy định của Luật Quản lý nợ công [28]. Nhiều nghiên cứu
đã chỉ ra mối quan hệ của đầu tư công đối với lạm phát và tiềm ẩn nguy cơ khủng hoảng
tiền tệ, kinh tế [10] [14]. Trong khi đó, thực tế cho thấy hiệu quả sử dụng vốn của khu
vực kinh tế nhà nước luôn ở mức rất thấp so với thành phần kinh tế tư nhân, thậm chí
đang có xu hướng kém kém hơn so với thời kỳ trước đây [16, tr.04].
Nguyên nhân sâu xa của những yếu kém trong đầu tư công ở Việt Nam trong
thời gian qua bắt nguồn từ mô hình tăng trưởng kinh tế, nền tảng thể chế và quan niệm
về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế chưa hợp lý. Bên cạnh đó, hệ thống pháp
luật về quản lý đầu tư công của chúng ta chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, thiếu các chế tài](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-10-320.jpg)
![2
và biện pháp quản lý, giám sát nên đã phát sinh nhiều tồn tại, hạn chế; đầu tư dàn trải,
phân tán, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầu tư kém, lãng phí, phát
sinh tình trạng tham nhũng. Tình trạng thị công việc quá vốn kế hoạch được giao, gây
nợ động xây dựng cơ bản quá mức, gây áp lực lên cân đối ngân sách nhà nước các cấp
[19, tr.01]. Ngoài ra, do đặc điểm có tính thể chế của Việt Nam, có 63 tỉnh, thành với
quy mô dân số và lãnh thổ nhỏ, những quyền tư chủ của các địa phương lại tương đối
lớn. Theo đó, các địa phương được quyền tự chủ rất lớn về quy hoạch phát triển, phân
cấp đất, quyền quyết định xây dựng cơ sở hạ tầng trong tỉnh (tuy cần có sự đồng ý của
cấp trên) đã dẫn đến hệ quả là Việt Nam có 63 nền kinh tế tỉnh thành và một nền kinh
tế toàn quốc [11, tr.01], tỉnh thành nào cũng đang phấn đấu để trở thành những nền
kinh tế công nghiệp với cơ cấu kinh tế khá giống nhau - có các khu cụm công nghiệp,
có sân bay, bến cảng, các trường đại học, cao đẳng, đài truyền hình và phát thanh
riêng... điều này đã gây nên rất nhiều hệ lụy cho sự phát triển của cả nước nói chung,
của từng tỉnh, thành nói riêng.
Thứ ba, TP.HCM với vai trò là đầu tầu của nền kinh tế cả nước, nhưng kết cấu
hạ tầng yếu kém, ngày càng quá tải, bất cập, ngày càng gây bức xúc cho nhân dân,
cản trở mục tiêu tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân, mà một trong
những nguyên nhân của thực trạng trên là sự kém hiệu quả và lãng phí trong đầu tư
công trên địa bàn thành phố:
Trong bối cảnh là địa phương có đóng góp vào GDP và thu ngân sách cao nhất
cả nước, nhưng khi nhìn ra bên ngoài và ở góc độ phát triển hướng tới một đô thị
thịnh vượng để thể hiện qua hai tiêu chí là cạnh tranh (competitivenes) và đáng sống
(livability) thì TP.HCM có vị trí rất thấp so với nhiều đô thị khác trên thế giới. Điều
đáng suy ngẫm hơn cả là khi so sánh TP.HCM với Bangkok của Thái Lan, trong Hồi
ký của mình, ông Lý Quang Diệu đã viết: “Vào năm 1975, TP.HCM có thể ganh đua
với Bangkok, giờ đây (1992), thành phố này tụt lại về sau hơn 20 năm”. GDP bình
quân đầu người tính theo ngang bằng sức mua (GDP-PPP) vào năm 2012 của
Bangkok là 23.400 đô-la Mỹ và con số hiện nay của TP.HCM khoảng 10.000 đô-la
Mỹ. Giả sử Bangkok chỉ có được mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người là
4,3%/năm như năm 2012, và TP.HCM là 8,7%/năm như hiện nay thì phải mất 20 năm
nữa thì TP.HCM mới đuổi kịp Bangkok [10, tr.07]. Thêm vào đó, sau khi trở thành](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-11-320.jpg)
![10
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG
1.1. Khái quát về đầu tƣ công
1.1.1. Khái niệm đầu tư công
Theo cách hiểu thông thường thì đầu tư có nghĩa là: “Bỏ nhân lực, vật lực, tài lực
vào công việc gì, trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”[20, tr.301]. Trong lĩnh vực
kinh tế đầu tư được hiểu là: “Sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt
động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã
bỏ ra để đạt được các kết quả đó”[18, tr.06]. Như vậy, ở mức độ chung nhất có thể hiểu
đầu tư là những hoạt động của con người có mục tiêu đạt được những kết quả lớn hơn so
với những hy sinh về nguồn lực mà người đầu tư phải gánh chịu khi tiến hành đầu tư.
Những nguồn lực phải hy sinh có thể là tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động hoặc trí
tuệ của con người. Những kết quả có thể đạt được đó có thể là sự tăng thêm các tài sản tài
chính như tiền vốn...; tài sản vật chất như nhà máy, đường sá, bệnh viện, trường học, sân
bay, bến cảng...; tài sản trí tuệ như trình độ văn hóa, khoa học kỹ thuật, phát minh, sáng
chế... và đội ngũ nhân lực chất lượng cao.
Căn cứ vào bản chất và phạm vi tác động, đầu tư bao gồm 3 loại hình sau: (i) Đầu tư
tài chính; (ii) Đầu tư thương mại; (iii) Đầu tư phát triển. Trong đó, đầu tư tài chính được
hiểu là loại đầu tư mà người người có tiền bỏ tiền ra cho vay hoặc mua các chứng chỉ có giá
để hưởng lãi suất định trước (gửi tiết kiệm, mua trái phiếu chính phủ), hoặc lãi suất tùy
thuộc vào hoạt động sản xuất kinh doanh của công ty phát hành (cổ phiếu). Như vậy, xét
một cách trực tiếp đầu tư tài chính không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, mà chỉ làm tăng
giá trị tài chính của cá nhân, tổ chức đầu tư. Đầu tư thương mại được hiểu là loại đầu tư mà
người có tiền bỏ tiền ra để mua hàng hóa và sau đó bán với giá cao hơn nhằm thu lợi nhuận
do chênh lệch giá khi mua và khi bán. Như vậy, xét một cách trực tiếp đầu tư thương mại
cũng không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, mà chỉ làm tăng tài sản tài chính của người
đầu tư trong quá trình mua đi bán lại. Đầu tư phát triển là việc chi dùng vốn trong hiện tại để
tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất và tài sản trí](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-19-320.jpg)
![11
tuệ, gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển. Như vậy, đầu tư
phát triển trực tiếp tạo ra của vật chất cho xã hội và làm tăng năng suất lao động.
Theo quy định của Luật Đầu tư công 2014 thì đầu tư công được hiểu là: “Hoạt động
đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”[4, Đ.4].
Như vậy, đầu tư công trước hết là một hoạt động đầu tư. Tuy nhiên, không phải hoạt
động đầu tư nào cũng được xem là đầu tư công. Thay vào đó, chỉ những hoạt động đầu tư
nào thỏa mãn cả 2 tiêu chí sau đây thì mới được xem là đầu tư công: (i) Nhà nước là chủ
thể đầu tư; và (ii) Nội dung là đầu tư vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ
tầng kinh tế - xã hội và chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (thuộc loại
hình đầu tư phát triển). Trong luận văn này chúng tôi sử dụng khái niệm đầu tư công theo
cách định nghĩa của Luật Đầu tư công vừa nêu ở trên.
1.1.2. Các hình thức đầu tư công
Hình thức có thể được hiểu là cách thể hiện, cách tiến hành một hoạt động[20,
tr.442]. Như vậy, có thể hiểu hình thức đầu tư công là các cách thức để tiến hành hoạt
động đầu tư công. Đầu tư công được thực hiện thông qua 2 hình thức: (i) Đầu tư theo
Chương trình đầu tư công; và (ii) Đầu tư theo Dự án đầu tư công. Cụ thể:
Thứ nhất, về Chương trình đầu tư công
Chương trình đầu tư công được hiểu là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải
pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội[4, Đ.4]. Chương trình đầu tư
công bao gồm: (i) Chương trình mục tiêu quốc gia; và (ii) Chương trình mục tiêu. Theo
đó, Chương trình mục tiêu quốc gia là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện các mục
tiêu kinh tế - xã hội của từng giai đoạn cụ thể trong phạm vi cả nước[4, Đ.4]; Chương
trình mục tiêu là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu
trong từng ngành, ở một số vùng lãnh thổ trong từng giai đoạn cụ thể[4, Đ.4].
Thứ hai, về Dự án đầu tư công
Dự án đầu tư công được hiểu là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn
đầu tư công[4, Đ.4]. Trong đó, dự án đầu tư là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài
hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-20-320.jpg)
![12
định. Còn vốn đầu tư công theo quy định bao gồm: (i) Vốn ngân sách nhà nước; (ii) Vốn
công trái quốc gia; (iii) Vốn trái phiếu Chính phủ; (iv) Vốn trái phiếu chính quyền địa
phương; (v) Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ
nước ngoài; (vi) Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước; (vii) Vốn từ nguồn thu để
lại cho đầu tư nhưng chưa được vào cân đối ngân sách nhà nước; (viii) Các khoản vốn
vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư[4, Đ.4].
Trên thực tế các dự án đầu tư công rất đa dạng về quy mô, tính chất và tầm quan
trọng. Vì vậy, để phục vụ cho công tác phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư và phân
cấp công tác QLNN về đầu tư công, pháp luật hiện hành quy định về việc phân loại các
dự án đầu tư công trên một số tiêu chí. Theo đó[4, Đ.6], căn cứ vào tính chất, dự án đầu
tư công gồm: (i) Dự án có cấu phần xây dựng (là dự án đầu tư, xây dựng mới, cải tạo,
nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, trang thiết bị
của dự án); (ii) Dự án không có cấu phần xây dựng (là dự án mua tài sản, nhận chuyển
nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và các dự án
khác không được xác định là dự án có cấu phần xây dựng). Căn cứ vào mức độ quan
trọng và quy mô, dự án đầu tư công được phân loại thành: (i) Dự án quan trọng quốc gia;
(ii) Dự án nhóm A; (iii) Dự án nhóm B; (iv) Dự án nhóm C.
Thông thường, một dự án đầu tư thường trải qua 8 bước sau: (i) Chủ đầu tư lập dự
án đầu tư trình cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư (trong giai đoạn này chủ đầu tư
phải thực hiện 2 công việc quan trọng là lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo
nghiên cứu khả thi); (ii) Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm theo quy định tiến hành thẩm
định dự án đầu tư công; (iii) Cơ quan hoặc người có thẩm quyền ra quyết định đầu tư;
(iv) Chủ đầu tư triển khai dự án đầu tư; (v) Nghiệm thu, bàn giao dự án đầu tư công khi
đã hoàn thành toàn bộ quá trình đầu tư hoặc từng phần với dự án khai thác từng phần; (vi)
Thanh quyết toán vốn đầu tư công; (vii) Tổ chức khai thác và vận hành dự án đầu tư
công; (viii) Kết thúc đầu tư và duy trì năng lực hoạt động của tài sản đầu tư công.
1.1.3. Các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công
Liên quan đến khái niệm đầu tư công là khái niệm hoạt động đầu tư công. Theo quy
định, hoạt động đầu tư công là một tập hợp các hoạt động sau[4, Đ.4]: (i) Lập, thẩm định,](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-21-320.jpg)
![13
quyết định chủ trương đầu tư; (ii) Lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư
công; (iii) Lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; (iv)
Quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; (v) Theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch,
dự án chương trình đầu tư công. Về khái niệm kế hoạch đầu tư công tại hoạt động (iii),
theo quy định được hiểu là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương
trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các
giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện[4, Đ.4]. Như vậy, đầu tư công là
một hoạt động phức tạp, bao hàm trong đó nhiều nhóm hoạt động khác nhau. Do đó, để
các nhóm hoạt động khác nhau được thực hiện trên thực tế đòi hỏi phải có nhiều chủ thể
khác nhau tham gia đảm nhận các hoạt động này. Cụ thể đó là các chủ thể sau:
Thứ nhất, chủ thể có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư đối với chương
trình, dự án đầu tư công
Khái niệm “chủ trương đầu tư” được sử dụng tới 178 lần trong Luật Đầu tư công,
tuy nhiên, Luật không định nghĩa khái niệm này. Thay vào đó, Luật Đầu tư công định
nghĩa khái niệm “báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư”, và “báo cáo nghiên cứu tiền khả
thi”, là hai khái niệm dường như có liên quan đến khái niệm “chủ trương đầu tư”. Cụ thể,
“báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư”[4, Đ.4] là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu
sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của chương trình đầu tư công, dự án
nhóm B, nhóm C làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư. “báo cáo
nghiên cứu tiền khả thi”[4, Đ.4] là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự
cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm A
làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư. Như vậy, báo cáo nghiên
cứu tiền khả thi là tài liệu gắn với: (i) Dự án quan trọng quốc gia; (ii) Dự án nhóm A. Còn
báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư là tài liệu gắn với: (i) Chương trình đầu tư công; (ii)
Dự án nhóm B; (iii) Dự án nhóm C.
Chủ trương theo cách hiểu thông thường là “Có ý định, có quyết định về phương
hướng hành động”[20, tr.180]. Với cách hiểu này, cách hiểu của 02 khái niệm có liên quan
vừa nêu trên và căn cứ vào các quy định của Luật Đầu tư công có thể hiểu “chủ trương đầu
tư” là kết quả của một quá trình ra quyết định của chủ thể có thẩm quyền, trong đó chủ thể](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-22-320.jpg)
![14
có thẩm quyền quyết định rằng chương trình đầu tư công hoặc dự án đầu tư công đang xem
xét được tiếp tục nghiên cứu để lập “báo cáo nghiên cứu khả thi” làm cơ sở cho chủ thể có
thẩm quyền quyết định đầu tư đối với chương trình đầu tư công hoặc dự án đầu tư công đó.
Trong đó, “báo cáo nghiên cứu khả thi” là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu về sự
cần thiết, mức độ khả thi và hiệu quả của chương trình, dự án đầu tư công làm cơ sở để chủ
thể có thẩm quyền quyết định đầu tư[4, Đ.4]. Như vậy, có thể hiểu chủ trương đầu tư là
bước khởi đầu cho một chương trình, dự án đầu tư công, đồng thời, bước này cũng mang
tính “sàng lọc” trong việc lựa chọn các “ý tưởng” đầu tư. Theo quy định, tùy theo loại
chương trình đầu tư công và dự án đầu tư công mà các chủ thể sau đây sẽ có thẩm quyền
quyết định đối với các chủ trương đầu tư đối với các chương trình, dự án đầu tư công đó[4,
Đ.17]: (i) Quốc hội; (ii) Chính phủ; (iii) Thủ tướng Chính phủ; (iv) Người đứng đầu các
bộ, cơ quan trung ương; (v) Hội đồng nhân dân các cấp; (vi) UBND các cấp.
Thứ hai, chủ thể có thẩm quyền quyết định đầu tư đối với chương trình, dự án đầu tư công
Sau khi các chương trình, dự án đầu tư công đã được các chủ thể có thẩm quyền chấp
thuận chủ trương đầu tư, và báo cáo nghiên cứu khả thi của các chương trình, dự án này
được hoàn thành, các chủ thể sau đây tùy theo loại chương trình, dự án đầu tư công sẽ có
thẩm quyền quyết định đầu tư đối với chương trình, dự án đầu tư công đó[4, Đ.39]: (i) Thủ
tướng Chính phủ; (ii) Người đứng đầu bộ, cơ quan trung ương, cơ quan trung ương của Mặt
trận Tổ quốc Việt Nam và của tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan, tổ chức khác; (iii) Chủ
tịch UBND cấp tỉnh; (iv) Chủ tịch UBND cấp huyện; (v) Chủ tịch UBND cấp xã.
Thứ ba, chủ chương trình và chủ đầu tư
Theo định nghĩa tại Điều 4 của Luật Đầu tư công thì “chủ chương trình” là cơ quan,
tổ chức được giao quản lý chương trình đầu tư công; “chủ đầu tư” là cơ quan, tổ chức
được giao quản lý dự án đầu tư công. Với định nghĩa trên đây, cùng với quy định tại các
Điều 98 và 102 của Luật Đầu tư công về quyền và trách nhiệm của chủ chương trình, chủ
đầu tư thì có thể hiểu chủ chương trình, chủ đầu tư là các cơ quan (cơ quan nhà nước), tổ
chức (tổ chức chính trị - xã hội, một số tổ chức khác theo quy định của pháp luật) theo
quy định của pháp luật hoặc theo quyết định của chủ thể có thẩm quyền được giao quản
lý chương trình, dự án đầu tư công.](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-23-320.jpg)
![15
Thứ tư, đơn vị nhận ủy thác đầu tư công
Hiện nay, vấn đề ủy thác đầu tư công chưa được quy định rõ trong Luật Đầu tư
công. Từ góc độ lý luận và thực tiễn cho thấy tùy theo từng trường hợp và hoàn cảnh có
những mô hình tổ chức dự án nói chung như sau[17, tr.34 - 42]: (i) Chủ đầu tư trực tiếp
quản lý dự án; (ii) Chủ nhiệm điều hành dự án; (iii) Chìa khóa trao tay; (iv) Quản lý dự
án theo chức năng; (v) Tổ chức chuyên trách quản lý dự án; (vi) Quản lý dự án theo ma
trận. Trong mô hình thứ (ii) và (iii) chủ đầu tư “ủy thác” cho một tổ chức tư vấn quản lý
hoặc một tổng thầu (là pháp nhân độc lập đủ điều kiện theo quy định của pháp luật để
nhận ủy thác đầu tư) thay mặt chủ đầu tư thực hiện toàn bộ hoặc một phần dự án. Đơn vị
nhận ủy thác đầu tư công thường do người có thẩm quyền quyết định thay mặt chủ đầu tư
quản lý thực hiện dự án, có quyền và nghĩa vụ như chủ đầu tư, đồng thời, thực hiện
quyền và nghĩa vụ trong hợp đồng đã ký với chủ đầu tư.
Thứ năm, Ban Quản lý chương trình, dự án
Ban Quản lý chương trình, dự án (sau đây gọi tắt là Ban Quản lý) là đơn vị do chủ
chương trình, chủ đầu tư thành lập để làm nhiệm vụ quản lý và thực hiện chương trình,
dự án đầu tư công. Thông thường Ban Quản lý cần những điều kiện sau đây: Có bộ máy
và đội ngũ cán bộ có chuyên môn, năng lực phù hợp với yêu cầu quản lý chương trình,
dự án; các cá nhân có chứng chỉ nghề nghiệp theo quy định của pháp luật; Ban Quản lý
sau khi được thành lập trở thành đơn vị sự nghiệp trực thuộc chủ chương trình, chủ đầu
tư. Theo quy định tại Điều 103 Luật Đầu tư công Bản Quản lý có quyền đề xuất các
phương án, giải pháp và tổ chức quản lý, thực hiện chương trình, dự án bảo đảm đúng
mục tiêu, tiến độ, chất lượng theo ủy quyền của chủ chương trình, chủ đầu tư. Đồng thời,
Ban Quản lý phải có trách nhiệm báo cáo chủ chương trình, chủ đầu tư về tình hình triển
khai thực hiện chương trình, dự án và chịu trách nhiệm khi xảy ra thất thoát, lãng phí.
Thứ sáu, nhà thầu
Nhà thầu là tổ chức, cá nhân có đủ năng lực thực hiện hoạt động đầu tư khi tham gia
quan hệ hợp đồng trong hoạt động đầu tư công, gồm: (i) Nhà thầu chính và (ii) Nhà thầu
phụ. Trong đó, nhà thầu chính là nhà thầu ký hợp đồng nhận thầu trực tiếp với chủ chương
trình, chủ đầu tư để thực hiện phần việc chính của một loại việc của chương trình, dự án đầu](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-24-320.jpg)
![19
hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có
thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định;
(iii) Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT) là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan
nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu
tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán
bằng quỹ đất để thực hiện Dự án khác;
(iv) Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO) là hợp đồng được ký kết
giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ
tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công
trình đó trong một thời hạn nhất định;
(v) Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL) là hợp đồng được ký
giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ
tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có
thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó
trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh
toán cho nhà đầu tư;
(vi) Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT) là hợp đồng được ký
kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu
hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ
sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có
thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho chủ đầu tư;
(vii) Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M) là hợp đồng được ký giữa cơ quan
nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình
trong một thời gian nhất định.
1.1.5. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội
Hiểu một cách khái quát nhất thì vai trò là tác dụng, chức năng trong sự hoạt động,
sự phát triển của cái gì đó[04, tr.1095]. Như vậy, có thể hiểu vai trò của đầu tư công đối
với sự phát triển kinh tế - xã hội là tác dụng của hoạt động đầu tư công đối với sự phát
triển kinh tế - xã hội của quốc gia. Từ góc độ nghiên cứu lý thuyết cho thấy nếu hoạt](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-28-320.jpg)
![21
đồng bộ sẽ góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, qua đó nâng cao
thu nhập của người dân, cải thiện điều kiện sống và khả năng tiếp cận các dịch vụ cơ bản
như nước sạch, điện, y tế, giáo dục... của các nhóm yếu thế trong xã hội.
Thứ năm, góp phần khắc phục những thất bại của thị trường
Đầu tư công góp phần khắc phục những thất bại của thị trường khi có những lĩnh
vực mà các nhà đầu tư tư nhân không có động lực hoặc không có khả năng đầu tư vào,
chẳng hạn như lĩnh vực kết cấu hạ tầng kỹ thuật đòi hỏi vốn lớn, công nghệ hiện đại,
nhưng thời gian thu hồi vốn rất chậm, hoặc không có khả năng thu hồi vốn. Đầu tư công
cũng góp phầm đảm bảo an ninh, quốc phòng cho quốc gia.
1.2. Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công
Thuật ngữ “quản lý” có nhiều cách diễn đạt khác nhau. Với cách hiểu thông thường
thì quản lý có nghĩa là hoạt động nhằm tác động một cách có tổ chức và có định hướng
của chủ thể quản lý vào những đối tượng nhất định để điều chỉnh các quá trình xã hội và
hành vi của con người nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tượng đó theo
những mục tiêu đã định[13, tr.06]. Quản lý cũng có thể được hiểu là sự tác động có ý
thức của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các
quá trình xã hội và hành vi của cá nhân nhằm hướng đến mục đích hoạt động chung và
phù hợp với quy luật khách quan[29].
Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà
nước và sử dụng pháp luật làm công cụ để điều chỉnh hành vi của con người trên các lĩnh
vực cơ bản của đời sống xã hội, do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện nhằm
thỏa mãn các nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã
hội. Hiện nay, trong khoa học pháp lý, thuật ngữ QLNN được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa
rộng và nghĩa hẹp[24, tr.51]. QLNN theo nghĩa rộng là toàn bộ mọi hoạt động của nhà
nước nói chung, mọi hoạt động mang tính chất nhà nước, nhằm thực hiện các nhiệm vụ,
chức năng của nhà nước. Chủ thể của QLNN theo nghĩa rộng là tất cả các cơ quan nhà
nước của bộ máy nhà nước, tức là cả ba hệ thống cơ quan: lập pháp, hành pháp và tư
pháp. QLNN theo nghĩa hẹp là hoạt động quản lý do một loại cơ quan đặc biệt thực hiện,](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-30-320.jpg)
![22
đó là cơ quan hành chính nhà nước. Đây là hoạt động chấp hành hiến pháp, luật và điều
hành trên cơ sở hiến pháp và luật đó, vì thế còn gọi là hoạt động chấp hành và điều hành.
Do đó, QLNN theo nghĩa rộng bao hàm QLNN theo nghĩa hẹp. Hiện nay, trong khoa học
Luật Hành chính và khoa học QLNN, khi đề cập đến khái niệm QLNN thì nội hàm của
nó thường được hiểu theo nghĩa hẹp như đã trình bày ở trên.
Như vậy, có thể hiểu QLNN là hoạt động mang tính chất chấp hành và điều hành
của các cơ quan hành chính chính nước trên cơ sở và để thi hành hiến pháp, luật, văn
bản của các cơ quan nhà nước cấp trên nhằm đáp ứng các nhu cầu hợp pháp của công
dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
Trên cơ sở cách hiểu đối với khái niệm đầu tư công, hoạt động đầu tư công và khái
niệm QLNN đã nêu ở trên, có thể hiểu QLNN về đầu tư công là hoạt động của các cơ
quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
nhằm chấp hành các quy định của Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp
trên trong lĩnh vực đầu tư công và điều hành hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các
chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, các chương trình, dự án
phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, qua đó góp phần sử dụng hiệu quả vốn đầu tư công,
đảm bảo công bằng xã hội, thúc đẩy sự phát triển bền vững của nền kinh tế, giữ vững an
ninh, bảo đảm quốc phòng.
1.2.2. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư công
Theo cách hiểu chung nhất nguyên tắc là điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân
theo trong một loạt việc làm[20, tr.694]. Như vậy, có thể hiểu nguyên tắc QLNN về đầu
tư công là những điều cơ bản được pháp luật định ra và các chủ thể khi thực hiện các hoạt
động liên quan đến QLNN về đầu tư công phải tuân theo. Hiện nay, Luật Đầu tư công
2014, với tư cách là VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống các VBQPPL
quy định các vấn đề liên quan đến lĩnh vực đầu tư công không quy định rõ nguyên tắc
QLNN về đầu tư công. Tuy nhiên, Điều 12 của Luật này có quy định các nguyên tắc quản
lý đầu tư công. Trên góc độ lý luận, quản lý là khái niệm có nội hàm rộng và bao hàm
khái niệm QLNN. Do đó, có thể thấy rằng, những nguyên tắc quản lý đầu tư công cũng là
những nguyên tắc QLNN về đầu tư công. Cụ thể, đó là những nguyên tắc sau:](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-31-320.jpg)
![25
cá nhân phải thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của mình trong quản lý và sử dụng
vốn đầu tư công. Bởi pháp luật dù ở đâu và dù ở thời đại nào cũng không thể là các hướng
dẫn mang tính chi tiết cho tất cả các hành vi của con người, điều này đặc biệt đúng trong
việc thực hiện hoạt động điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ tư, quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối với từng
nguồn vốn; bảo đảm tập trung đầu tư, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả và khả
năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí
Với tầm quan trọng của mình, vấn đề sử dụng vốn đầu tư công lại tiếp tục được
nhắc đến và nhấn mạnh trong nguyên tắc thứ tư. Vốn đầu tư công theo đúng quy định tại
Điều 4 khoản 21 Luật Đầu tư công 2014 có tới 9 loại khác nhau. Mỗi loại trong số đó có
cách thức huy động, quản lý và sử dụng khác nhau theo quy định của pháp luật chuyên
ngành, theo thỏa thuận trong các hợp đồng tín dụng, hoặc cũng có thể theo các điều ước
quốc tế được ký kết giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam với các
Chính phủ hoặc tổ chức quốc tế. Do đó, điều cần thiết là việc sử dụng vốn đầu tư công
phải theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn. Mặt khác, để tránh đầu tư dàn trải,
không trọng điểm, đầu tư vào quá nhiều dự án trong khi nguồn lực hạn chế và phải đi vay
dẫn đến khả năng không trả được nợ, làm gia tăng nợ công của quốc gia. Đồng thời để
tránh sự gia tăng của tình trạng tham nhũng do thất thoát, lãng phí trong đầu tư công có
thể đe dọa đến sự ổn định và phát triển của Nhà nước, cũng như của xã hội. Luật quy
định phải bảo đảm tập trung đầu tư, đầu tư đồng bộ, có chất lượng, đảm bảo tiết kiệm, có
hiệu quả và phù hợp với khả năng cân đối nguồn lực trong việc quản lý và sử dụng vốn
đầu tư công. Rõ ràng đây là yêu cầu quan trọng không chỉ cho việc tiến hành các hoạt
động đầu tư công được quy định tại Điều 4 khoản 17 Luật Đầu tư công 2014 mà còn cho
chính cho việc ban hành các quy định của pháp luật có liên quan.
Thứ năm, bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công
Công khai theo cách hiểu thông thường là không giữ kín, mà để cho mọi người đều
có thể biết[20, tr.208]. Minh bạch là rõ ràng, rành mạch[24, tr.633]. Như vậy, công khai,
minh bạch trong hoạt động đầu tư công có thể hiểu là công bố hoặc cung cấp rộng rãi các
thông tin có liên quan đến hoạt động đầu tư công cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-34-320.jpg)
![26
được biết, tuy nhiên, những thông tin được công bố, được cung cấp phải là các thông tin
trung thực, chính xác, rõ ràng và có thể hiểu được. Việc công khai, minh bạch trước hết
là để các cá nhân, tổ chức trong xã hội giám sát hành vi của các chủ thể có liên quan
trong hoạt động đầu tư công nhằm ngăn ngừa những hành vi vi phạm pháp luật có thể
xảy ra. Đồng thời, công khai, minh bạch cũng là cơ sở để các cá nhân, tổ chức trong xã
hội tham gia đóng góp ý kiến nhằm tạo sự đồng thuận trong xã hội, cũng như góp phần
hoàn thiện hoạt động đầu tư công. Chính vì vậy, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền,
các chủ thể có liên quan thông qua mọi hành vi được phép của mình phải đảm bảo cho
việc công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công được diễn ra đúng theo quy định
của pháp luật. Nội dung và trách nhiệm công khai, minh bạch trong đầu tư công hiện nay
được quy định tại Điều 14 Luật Đầu tư công 2014.
Thứ sáu, khuyến khích tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc đầu tư theo hình thức
đối tác công tư vào dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ công
Phát triển kinh tế - xã hội rõ ràng là sự nghiệp của toàn dân, bởi dù là đầu tư công thì
thực chất cũng chính là hoạt động đầu tư của người dân được Nhà nước thay mặt thực hiện.
Từ năm 1986 cho đến nay tình hình kinh tế - xã hội Việt Nam đã có nhiều thay đổi theo
chiều hướng tích cực, người dân được tự do thực hiện hoạt động đầu tư, kinh doanh trong
những ngành nghề, lĩnh vực mà luật không cấm, kinh tế phát triển khiến cho thu nhập của
người dân gia tăng, mức sống từ đó cũng gia tăng theo, số người giàu ở Việt Nam xuất hiện
ngày càng nhiều (thậm chí đó là những tỷ phú USD) và được dự báo trong thập kỷ tới Việt
Nam sẽ là quốc gia có số lượng người siêu giàu tăng nhanh nhất trên thế giới[34]. Điều đó
cho thấy nguồn lực trong nhân dân là rất lớn. Mặt khác, xuất phát từ nguyên tắc Nhà nước
chỉ làm những gì mà người dân không làm được hoặc không muốn làm. Vì vậy, trong những
lĩnh vực mà người dân có thể làm và muốn làm thì Nhà nước phải tạo điều kiện, khuyến
khích người dân đầu tư vào những lĩnh vực đó nhằm huy động nguồn lực của nhân dân trong
bối cảnh ngân sách của Nhà nước là hạn chế, đó là chưa kể việc khuyến khích sự đầu tư của
người dân vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ có thể giúp
khắc phục được tình trạng tham nhũng, lãng phí hiện nay trong lĩnh vực đầu tư công.
1.2.3. Chủ thể quản lý nhà nước về đầu tư công](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-35-320.jpg)
![27
Chủ thể có thể hiểu là đối tượng gây ra hành động, trong quan hệ đối lập với đối
tượng bị sự chi phối của hành động, gọi là khách thể [20, tr.179]. Theo quy định tại Điều 4
khoản 12 Luật Đầu tư công 2014 thì chủ thể QLNN về đầu tư công bao gồm các cơ quan
sau: (i) Chính phủ; (ii) Bộ Kế hoạch và Đầu tư; (iii) UBND các cấp. Để giúp các cơ quan
QLNN về đầu tư công thực hiện chức năng của mình, Điều 4 khoản 11 Luật Đầu tư công
2014 tiếp tục quy định các cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công gồm: (i) Đơn vị có
chức năng quản lý đầu tư công thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; (ii) Sở Kế hoạch và Đầu tư;
(iii) Phòng, ban có chức năng quản lý đầu tư công thuộc UBND cấp huyện, cấp xã.
Sơ đồ 1.1. Chủ thể QLNN về đầu tư công theo quy định của pháp luật hiện hành
Chính phủ: Vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của
Chính phủ hiện được quy định trong Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015 và
các Luật chuyên ngành. Riêng trong lĩnh vực đầu tư công, với tư cách là cơ quan hành
chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ có những nhiệm vụ và
quyền hạn sau đây [4, Đ.87]: (i) Thống nhất QLNN về đầu tư công; (ii) Trình Quốc hội
ban hành luật, nghị quyết; trình Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị
quyết về đầu tư công; (iii) Ban hành văn bản pháp luật về đầu tư công; (iv) Trình Quốc
Chính phủ
Bộ Kế hoạch
và Đầu tư
Sở Kế hoạch và
Đầu tư
Phòng Tài chính
- Kế hoạch
UBND cấp tỉnh
UBND cấp
huyện
UBND cấp xã
Chú thích:
Chỉ đạo công tác
Hướng dẫn về chuyên
môn, nghiệp vụ
Phối hợp hoạt động](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-36-320.jpg)
![28
hội quyết định chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc
gia; (v) Quyết định chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu theo quy định tại khoản 2
Điều 17 Luật Đầu tư công 2014; (vi) Lập và trình Quốc hội quyết định, điều chỉnh kế
hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; (vii) Tổ chức thực hiện kế hoạch đầu tư công
trung hạn và hàng năm; (viii) Báo cáo Quốc hội về tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư
công trung hạn và hàng năm, các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc
gia; (ix) Tổ chức kiểm tra, thanh tra việc thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn và
hàng năm, kiểm tra thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách trung ương,
vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, kiểm tra việc thực hiện các mục tiêu,
chính sách đầu tư công của địa phương.
Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Trong lĩnh vực đầu tư công, Bộ Kế hoạch và Đầu tư được
xác định là cơ quan có trách nhiệm và thẩm quyền chính trong việc giúp Chính phủ thực
hiện chức năng của mình trong lĩnh vực này. Cụ thể Bộ Kế hoạch và Đầu tư có các nhiệm
vụ, quyền hạn sau [4, Đ.88]: (i) Chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất
QLNN về đầu tư công; (ii) Ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản
pháp luật liên quan đến đầu tư công, các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ và sử dụng
vốn đầu tư công; (iii) Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính xác định tổng vốn đầu tư ngân
sách nhà nước, vốn công trái quốc gia và vốn trái phiếu Chính phủ, vốn tín dụng đầu tư
phát triển của Nhà nước trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; (iv) Tổng hợp
trình Chính phủ kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm của quốc gia; (v) Điều chỉnh
hoặc trình cấp có thẩm quyền điều chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; (vi)
Chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất QLNN về vốn ODA và vốn vay ưu
đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; làm đầu mối vận động, điều phối, quản lý và sử dụng
vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; (vii) Chủ trì, phối hợp với các
cơ quan liên quan thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn các dự án có sử dụng vốn
ngân sách trung ương, vốn trái phiếu Chính phủ và các nguồn vốn khác theo quy định của
pháp luật; (viii) Chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất QLNN về các
chương trình mục tiêu quốc gia; (ix) Tổ chức thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh giá, thanh
tra kế hoạch, chương trình, dự án và các nhiệm vụ QLNN khác về đầu tư công.](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-37-320.jpg)
![29
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương, đồng thời là cơ quan thẩm quyền chung, UBND cấp tỉnh được
xác định là một trong các chủ thể QLNN về đầu tư công. Để thực hiện chức năng của mình,
Luật Đầu tư công 2014 quy định UBND cấp tỉnh có các nhiệm vụ, quyền hạn sau [4, Đ.92]:
(i) Thực hiện QLNN về đầu tư công trên địa bàn theo quy định của pháp luật; (ii) Trình Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh: quyết định chủ trương đầu tư chương trình đầu tư bằng vốn cân đối
ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho
đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương, các khoản vốn vay khác của
ngân sách địa phương để đầu tư; xem xét có ý kiến về chủ trương đầu tư thuộc thẩm quyền
quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ theo quy định tại khoản 3 Điều 17
Luật Đầu tư công; quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C
thuộc cấp mình quản lý theo quy định tại điểm b khoản 5 Điều 17 Luật Đầu tư công; xem
xét, có ý kiến về về kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng năm vốn ngân sách trung ương, vốn
công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài
trợ nước ngoài theo danh mục và mức vốn bố trí cho từng dự án; quyết định kế hoạch đầu tư
trung hạn và hàng năm vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa
phương, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư
nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương và các vốn vay khác của ngân sách địa
phương để đầu tư; (iii) Quyết định chủ trương đầu tư dự án theo quy định tại khoản 6 Điều
17 Luật Đầu tư công và quyết định đầu tư chương trình, dự án theo quy định tại khoản 3
Điều 39 của Luật Đầu tư công; (iv) Tổ chức triển khai thực hiện và theo dõi, đánh giá kế
hoạch đầu tư công thuộc nguồn vốn đầu tư công do cấp mình quản lý; (v) Phối hợp với bộ,
cơ quan trung ương tổ chức triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh giá chương trình,
dự án trên địa bàn tỉnh. Giúp UBND tỉnh trong lĩnh vực đầu tư công.
Sở Kế hoạch và Đầu tư được xác định là cơ quan chuyên môn có trách nhiệm chính
trong việc tham mưu, giúp việc cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong quản lý nhà nước về
đầu tư công.
Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã: Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước
thẩm quyền chung, UBND cấp huyện, cấp xã cũng được xác định là cơ quan QLNN về đầu](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-38-320.jpg)
![30
tư công. Cụ thể, trong lĩnh vực đầu tư công, UBND cấp huyện, cấp xã có những nhiệm vụ,
quyền hạn sau [4, Đ.93]: (i) Tổ chức lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm
thuộc cấp mình quản lý; (ii) Tổ chức thẩm định chương trình, dự án thuộc cấp mình quản
lý; (iii) Trình Hội đồng nhân dân cùng cấp: Quyết định chủ trương đầu tư chương trình đầu
tư bằng toàn bộ vốn ngân sách địa phương theo phân cấp nguồn vốn và vốn từ nguồn thu
để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương cấp huyện, cấp xã theo
thẩm quyền; tham gia ý kiến về chủ trương đầu tư dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ
trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ theo quy định tại khoản 3 Điều 17 Luật Đầu tư
công và của Hội đồng nhân dân cấp trên; quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B và
dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý theo quy định tại điểm b khoản 5 Điều
17 Luật Đầu tư công; quyết định kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng năm vốn cân đối ngân
sách địa phương và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân
sách địa phương cấp huyện, cấp xã; (iv) Quyết định chủ trương đầu tư dự án theo quy định
tại khoản 6 Điều 17 Luật Đầu tư công và quyết định đầu tư chương trình, dự án theo quy
định tại khoản 4 Điều 39 Luật Đầu tư công; (v) Tổ chức thực hiện, theo dõi, đánh giá, kiểm
tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án và các nhiệm vụ QLNN khác về đầu tư công
theo phân cấp quản lý; (vi) Phối hợp với cơ quan, tổ chức có liên quan để triển khai thực
hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh giá chương trình, dự án trên địa bàn. Đối với UBND cấp
huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch theo quy định được xác định là cơ quan chuyên môn có
trách nhiệm chính trong việc giúp UBND cấp huyện QLNN về đầu tư công.
1.2.4. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư công
Nội dung được hiểu là mặt trong của sự vật, cái được hình thức chứa đựng hoặc
biểu hiện [20, tr.738]. Như vậy, có thể hiểu nội dung QLNN về đầu tư công là những vấn
đề mà các chủ thể QLNN về đầu tư công phải giải quyết để đạt được các mục tiêu mà các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền đề ra, thông qua việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn của mình trên cơ sở những hình thức và phương pháp QLNN về đầu tư công
theo quy định của pháp luật.QLNN về đầu tư công tập trung vào các nội dung sau:
1.2.4.1. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đầu
tư công](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-39-320.jpg)
![31
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành
theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành VBQPPL
2015 [5, Đ.2]. Thẩm quyền ban hành VBQPPL (bao gồm thẩm quyền về hình thức và
thẩm quyền về nội dung) hiện nay được quy định từ Điều 15 đến Điều 30 Luật Ban hành
VBQPPL năm 2015. Như vậy, các chủ thể QLNN về đầu tư công căn cứ vào quy định của
Luật Ban hành VBQPPL 2015, Luật Đầu tư công 2014 để ban hành các VBQPPL về đầu
tư công phù hợp với thẩm quyền và trình tự, thủ tục do Luật Ban hành VBQPPL 2015 quy
định. Việc các chủ thể QLNN có thẩm quyền ban hành VBQPPL về đầu tư công sẽ: (i)
Tạo ra khuôn khổ pháp lý cho hoạt động đầu tư công; (ii) Tạo ra công cụ quản lý hợp
pháp và chính đáng để Nhà nước quản lý hoạt động đầu tư công. Các VBQPPL về đầu tư
công khi được ban hành sẽ cung cấp các thông tin sau đây cho các chủ thể có liên quan
đến hoạt động này: (i) Được làm gì; hoặc (ii) Không được làm gì; hoặc (iii) Phải làm gì và
(iv) Trách nhiệm pháp lý nếu không thực hiện các quy định trên.
Về mặt nguyên tắc, các VBQPPL cần phải được tổ chức thực hiện vì: (i) Có những
trường hợp quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể không mặc nhiên phát sinh, thay
đổi hoặc chấm dứt nếu thiếu sự can thiệp của nhà nước; (ii) Khi quyền và nghĩa vụ của
chủ thể đã phát sinh nhưng có tranh chấp về quyền và nghĩa vụ pháp lý mà các chủ thể
không tự giải quyết được và yêu cầu nhà nước can thiệp; (iii) Khi Nhà nước thấy cần
thiết phải tham gia để kiểm tra, giám sát các bên tham gia quan hệ pháp luật hoặc để xác
nhận sự tồn tại hay không tồn tại của một sự kiện thực tế nào đó nhằm thực hiện vai trò
quản lý các công việc xã hội của mình; (iv) Khi cần áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà
nước đối với các chủ thể vi phạm pháp luật. Những chủ thể được nêu và phân tích tại
mục 1.2.3 của luận văn chính là những chủ thể có trách nhiệm chính trong việc tổ chức
thực hiện các VBQPPL về đầu tư công.
1.2.4.2. Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy
hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công
Chiến lược là một từ có nguồn gốc từ lĩnh vực quân sự, vì vậy các từ điển tiếng Việt
khi định nghĩa về từ này đều định nghĩa nó trong một cụm từ dài hơn là chiến lược quân
sự, và đó là phương cách để chiến thắng trong một cuộc chiến tranh[20, tr.157]. Trong](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-40-320.jpg)
![32
lĩnh vực dân sự, chiến lược có thể hiểu là chương trình hành động, kế hoạch hành động
được thiết kế để đạt được một mục tiêu cụ thể, là tổ hợp các mục tiêu dài hạn và các biện
pháp, các cách thức, các con đường để đạt được các mục tiêu đó. Một chiến lược phải
giải quyết tổng hợp các vấn đề sau: (i) Xác định chính xác mục tiêu cần đạt; (ii) Xác định
phương thức để đạt mục tiêu; (iii) Định hướng phân bổ nguồn lực để đạt được mục tiêu
đã lựa chọn[31]. Hiện nay, Luật Đầu tư công 2014 không định nghĩa khái niệm chiến
lược đầu tư công, do đó dựa trên cách hiểu chung của khái niệm chiến lược, có thể hiểu
chiến lược đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, phương thức để đạt được mục tiêu,
định hướng phân bổ nguồn lực để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội trong dài hạn
thông qua hoạt động đầu tư công.
Luật Đầu tư công 2014 tại Điều 4 có định nghĩa khái niệm chương trình, kế hoạch
đầu tư công. Cụ thể: (i) Chương trình đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ
và giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội; (ii) Kế hoạch đầu tư
công là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư
công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động
nguồn lực và triển khai thực hiện. Như vậy, có thể thấy chương trình đầu tư công là sự cụ
thể hóa của chiến lược đầu tư công, và kế hoạch đầu tư công tiếp tục là sự cụ thể hóa đối
với chương trình đầu tư công.
Quy hoạch có thể được hiểu là công cụ tạo ra kịch bản phát triển trên lãnh thổ dựa trên
cân nhắc các phương án thay đổi hiện trạng sao cho phát huy tốt nhất tiềm năng nội tại cũng
như tiềm năng kết nối nhằm đạt hiệu suất và hiệu quả cao nhất mà chi phí bỏ ra ít nhất. Quy
hoạch cũng có thể được hiểu là sự bố trí, sắp xếp toàn bộ theo một trình tự hợp lý trong từng
thời gian, làm cơ sở cho việc lập kế hoạch dài hạn[20, tr.812]. Như vậy, có thể hiểu quy
hoạch đầu tư công có thể là sự bố trí, sắp xếp của các chương trình, dự án đầu tư công trên
một lãnh thổ nhất định dựa trên các phương án thay đổi hiện trạng nhằm đạt được hiệu suất
và hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư công cao nhất. Về giải pháp đầu tư công có thể hiểu
đó là những phương pháp để giải quyết một vấn đề cụ thể nào đó phát sinh trong hoạt động
đầu tư công. Giải pháp đầu tư công có thể là một bộ phận của chương trình đầu tư công,
hoặc cũng có thể là các giải pháp riêng rẽ của chủ thể QLNN về đầu tư công.](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-41-320.jpg)
![33
Chính sách đầu tư công là chính sách của Nhà nước, do đó, nó là một loại chính
sách công (để phân biệt với chính sách tư). Chính sách công được hiểu là những hành
động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, và được
thực thi chủ yếu thông qua các ngành, các cấp có liên quan trong bộ máy nhà nước nhằm
thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng và mục tiêu mong muốn đã đặt ra[12, tr.52].
Như vậy, có thể hiểu chính sách đầu tư công là chính sách do Nhà ban hành, là những
hành động ứng xử của Nhà nước đối với những vấn đề phát sinh trong hoạt động đầu tư
công để giải quyết những vấn đề này, qua đó sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư công, góp
phần thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Như vậy, các chủ thể QLNN về đầu tư công căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn của mình trong lĩnh vực này để xây dựng và tổ chức thực hiện các chiến lược,
chương trình, quy hoạch, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp và chính sách đầu tư công. Đây
là một nội dung QLNN về đầu tư công quan trọng và chỉ xếp sau nội dung ban hành và tổ
chức thực hiện VBQPPL về đầu tư công.
1.2.4.3. Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công
Theo dõi, theo cách hiểu thông thường là chú ý theo sát từng hoạt động, từng diễn
biến để biết rõ hoặc có sự ứng phó, xử lý kịp thời[20, tr.931]. Như vậy, có thể thấy theo
dõi là để chủ thể theo dõi nắm bắt các thông tin có liên quan đến đối tượng bị theo dõi.
Theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin 2016 thì thông tin được hiểu là tin, dữ liệu
được chứa đựng trọng văn bản, hồ sơ, tài liệu có sẵn, tồn tại dưới dạng bản viết, bản in,
bản điện tử, tranh, ảnh, băng, đĩa, bản ghi hình, ghi âm hoặc các dạng khác do cơ quan
nhà nước tạo ra[6, Đ.2]. Còn cung cấp thông tin được hiểu là việc cơ quan nhà nước công
khai thông tin và cung cấp thông tin theo yêu cầu của công dân[6, Đ.2]. Như vậy, việc
cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước gắn liền và để thỏa mãn quyền tiếp cận
thông tin (đọc, xem, nghe, ghi chép, sao chép, chụp thông tin) của công dân. Chủ thể thực
hiện quyền tiếp cận thông tin; thông tin công dân được và không được tiếp cận; quyền và
nghĩa vụ của công dân trong tiếp cận thông tin; phạm vi và trách nhiệm cung cấp thông
tin; cách thức tiếp cận thông tin; chi phí tiếp cận thông tin...](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-42-320.jpg)
![34
Việc cung cấp thông tin cho các cơ quan báo chí (chỉ giới hạn đối với cơ quan báo
chí) hiện nay được thực hiện theo Quyết định số 25/2013/QĐ-TTg ngày 04/5/2013 của Thủ
tướng Chính phủ ban hành quy chế phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí. Ngoài văn
bản vừa nêu, hiện nay Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ quy
định trách nhiệm giải trình cơ bản nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
được giao cũng có thể xem là cơ sở pháp lý cho hoạt động cung cấp thông tin của các cơ
quan nhà nước cho công dân khi văn bản này quy định[12, Đ.3] giải trình là việc cơ quan
nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được
giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. Người yêu cầu
giải trình là cơ quan, tổ chức, cá nhân có yêu cầu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền
giải trình về những nội dung liên quan đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình.
Người giải trình là người đứng đầu cơ quan nhà nước hoặc người được người đứng đầu cơ
quan nhà nước ủy quyền thực hiện việc giải trình. Ngoài những quy định trên, Nghị định số
90/2013/NĐ-CP còn quy định còn quy định về quyền, nghĩa vụ của người yêu cầu giải
trình và người giải trình; trình tự, thủ tục thực hiện việc giải trình...Như vậy, để đảm bảo
quyền được tiếp cận thông tin của người dân về việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công
nhằm giúp người dân giám sát hoạt động đầu tư công, các chủ thể QLNN về đầu tư công
phải có trách nhiệm cung cấp thông tin cho cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định của
Nghị định số 90/2013/NĐ-CP về trách nhiệm giải trình và Quyết định số 25/2013/QĐ-TTg
của Thủ tướng Chính phủ về quy chế phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí.
1.2.4.4. Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các
quy định của pháp luật về đầu tư công, việc tuân thủ quy hoạch, kế
hoạch đầu tư công
Nội hàm của khái niệm đánh giá hiệu quả đầu tư công có thể được tiếp cận dưới
nhiều góc độ khác nhau. Theo quy định của Luật Đầu tư công 2014 việc đánh giá hiệu
quả đầu tư công được thực hiện thông qua việc: (i) Đánh giá kế hoạch đầu tư công; (ii)
Đánh giá chương trình, dự án. Nội dung của việc đánh giá kế hoạch đầu tư công bao
gồm: (i) Mức độ đạt được so với kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt; (ii) Tác
động của kế hoạch đầu tư công trong việc thu hút đầu tư từ các nguồn vốn khác và kết](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-43-320.jpg)
![37
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do
Luật Khiếu nại quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại
quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công
chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền và lợi ích hợp pháp của mình[1, Đ.2]. Như vậy, trong quá trình thực hiện QLNN
về đầu tư công, các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban
hành các quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính để thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn của mình. Tuy nhiên, bản thân các quyết định hành chính, hành vi hành chính
đó có thể bị các cá nhân, tổ chức có liên quan khiếu nại. Khi đó, các chủ thể có thẩm
quyền căn cứ các quy định của pháp luật về khiếu nại và các quy định khác của pháp luật
chuyên ngành (nếu có) để thực hiện việc giải quyết khiếu nại cho người khiếu nại.
Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật Tố cáo quy định báo cho cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ
chức, cá nhân nào gây thiết hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi
ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức[2, Đ.2]. Tố cáo có hai loại: (i) Tố cáo hành vi
vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công
vụ; và (ii) Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về QLNN trong các lĩnh vực. Như vậy, trong
lĩnh vực đầu tư công việc tố cáo có thể xảy ra ở cả hai loại tố cáo vừa nêu ở trên. Khi có tố
cáo của công dân trong lĩnh vực đầu tư công, các chủ thể có thẩm quyền phải căn cứ vào
quy định của pháp luật về tố cáo và quy định trong pháp luật chuyên ngành (nếu có) để tiến
hành việc giải quyết tố cáo nhằm bảo vệ quyền lợi của cá nhân, tổ chức và Nhà nước.
1.2.4.6. Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt
động đầu tư công
Khen thưởng là việc ghi nhận, biểu dương, tôn vinh công trạng và khuyến khích
bằng lợi ích vật chất đối với cá nhân, tập thể có thành tích trong việc xây dựng và bảo vệ
Tổ quốc[3, Đ.3]. Cơ sở pháp lý của hoạt động này căn cứ vào các quy định của pháp luật
về thi đua khen thưởng. Riêng trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư (liên quan chủ yếu đến
hoạt động đầu tư công) công tác thi đua khen thưởng còn được thực hiện theo Thông tư](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-46-320.jpg)
![44
CHƢƠNG 2
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
2.1. Khái quát chung về đầu tƣ công trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh
2.1.1. Tình hình kinh tế - xã hội và sự tác động của kinh tế - xã hội đến đầu tư
công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh
a) Tình hình kinh tế - xã hội
Để có thể đưa ra đánh giá khách quan về thực trạng đầu tư công và QLNN về đầu tư
công trên địa bàn TP.HCM đương nhiên phải nắm rõ các thông tin liên quan đến tình
hình kinh tế - xã hội của TP.HCM. Tuy nhiên, điều đáng tiếc là cho đến thời điểm hiện
nay (12/4/2017) theo tìm hiểu của chúng tôi, không một ấn phẩm hoặc báo cáo chính
thức nào của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (UBND TP.HCM; Văn phòng UBND
TP.HCM; Tổng cục Thống kê; Cục Thống kê TP.HCM...) cung cấp một cách cập nhật và
đầy đủ các thông tin liên quan đến tình hình kinh tế - xã hội của TP.HCM trong thời gian
qua. Do đó, chúng tôi buộc phải sử dụng thông tin từ một số nguồn khác nhau:
Theo Bách khoa toàn thư mở Wikipedia [31], TP.HCM là thành phố lớn nhất Việt
Nam đồng thời cũng là đầu tàu kinh tế và là một trong những trung tâm văn hóa, giáo dục
quan trọng nhất của nước này. Hiện nay, TP.HCM là thành phố trực thuộc Trung ương
cùng với thủ đô Hà Nội là đô thị loại đặc biệt của Việt Nam. TP.HCM ngày nay bao gồm
19 quận và 5 huyện, tổng diện tích 2.095,06 km². Theo thống kê của Tổng cục Thống kê
năm 2016, dân số TP.HCM là 8.426.100 người. Tuy nhiên, nếu tính những người cư trú
không đăng ký thì dân số thực tế của thành phố vượt trên 10 triệu người. Giữ vai trò quan
trọng trong nền kinh tế Việt Nam, TP.HCM chiếm 21,3% tổng sản phẩm (GDP) và
29,38% tổng thu ngân sách của cả nước. Nhờ điều kiện tự nhiên thuận lợi, TP.HCM trở
thành một đầu mối giao thông quan trọng của Việt Nam và Đông Nam Á, bao gồm cả
đường bộ, đường sắt, đường thủy và đường không. Tuy vậy, TP.HCM đang phải đối diện
với những vấn đề của một đô thị lớn có dân số tăng quá nhanh. Trong nội ô thành phố,
đường sá trở nên quá tải, thường xuyên ùn tắc. Hệ thống giao thông công cộng kém hiệu](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-53-320.jpg)
![45
quả. Môi trường thành phố cũng đang bị ô nhiễm do phương tiện giao thông, các công
trường xây dựng và công nghiệp sản xuất.
Theo Tổng cục Thống kê [32], trong năm 2016 tại TP.HCM: Tốc độ tăng GDP đạt
9,85% so năm trước. Giá trị sản xuất xây dựng cả năm 2016 theo giá hiện hành ước đạt
190.840 tỷ đồng, trong đó khu vực Nhà nước đạt 14.805,8 tỷ đồng, chiếm 7,8%. Tổng
vốn đầu tư trên địa bàn năm 2016 ước thực hiện 285.160 tỷ đồng. Vốn đầu tư xây dựng
và sửa chữa lớn thuộc ngân sách thành phố: 12 tháng ước thực hiện 20.800,2 tỷ đồng, đạt
87,3% kế hoạch năm. Tổng thu ngân sách Nhà nước 12 tháng ước thực hiện 280.767 tỷ
đồng, đạt 104,8% dự toán. Thu ngân sách nhà nước địa phương 12 tháng ước đạt 90.035
tỷ đồng, đạt 167,6% dự toán. Tổng chi ngân sách địa phương 12 tháng ước thực hiện
59.735 tỷ đồng, đạt 109,4% dự toán. Ước tính dân số bình quân trên địa bàn TP.HCM
năm 2016 có 8.426,1 ngàn người.
Theo Nghị quyết số 16-NQ/TW ngày 10/8/2012 của Bộ Chính trị về phương hướng,
nhiệm vụ phát triển TP.HCM đến năm 2020, TP.HCM là đô thị đặc biệt, một trung tâm
lớn về kinh tế, văn hoá, giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, đầu mối giao lưu và hội
nhập quốc tế, là đầu tàu, động lực, có sức thu hút và sức lan toả lớn của vùng kinh tế
trọng điểm phía Nam, có vị trí chính trị quan trọng của cả nước. Tuy nhiên, tăng trưởng
kinh tế chưa tương xứng với vị trí, vai trò và tiềm năng của Thành phố. Kết cấu hạ tầng
vốn đã yếu kém, ngày càng quá tải, bất cập, cản trở việc thực hiện mục tiêu tăng trưởng
kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân. Quy hoạch và quản lý đô thị chưa theo kịp tốc độ
phát triển. Tình trạng ùn tắc giao thông, ngập nước, ô nhiễm môi trường vẫn nghiêm
trọng, có mặt ngày càng gay gắt hơn.
Theo Văn kiện Đại hội Đảng bộ TP.HCM nhiệm kỳ 2015 - 2020, TP.HCM có tổng
sản phẩm nội đị ừ năm 2013, GDP năm sau
tăng cao hơn năm trước. Đóng góp ngân sách của thành phố vào ngân sách cả nướ
4 chiếm 27,7%, năm 2015 chiếm 30. GDP bình quân đầu
ngườ ị trí của
thành phố về kinh tế ngày càng tăng, chiếm tỷ trọng trong nền kinh tế đất nước từ 18,3%
năm 2011 tăng lên 21,5% năm 2014. Kết cấu hạ tầng đô thị được tập trung đầu tư; sử](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-54-320.jpg)
![49
Khởi công mới
trong năm
Số vốn 1.775,68 1.996,24 1.105,81 1.812,45 2.279,23
Số dự án 91 179 119 118 244
Chuẩn bị đầu tƣ
Số vốn 126,1 232,61 38,55 157,841 2,8
Số dự án 133 95 342 508 06
Vốn hỗ trợ phát
triển chính thức
ODA
Số vốn 2.000 4.000 4.000 4.000 3.849,1
Số dự án 69 66 64 61 16
Tiền bồi thƣờng giải phóng
mặt bằng
1.407,86 1.542,5 668,398 686,194 -
Vốn ủy quyền cho Giám đốc
Sở phân khai theo danh mục
chi tiết
653,365 822 1.205,2 1.322,5 888
Vốn phân cấp cho UBND
quận - huyện
541,86 769,664 1.923,85 2.133,3 1.326,45
(Nguồn: Tác giả tổng hợp[23][24][25][26][27])
Các dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM trong giai đoạn 2012 - 2016 chủ yếu
tập trung giải quyết các vấn đề sau đây: (i) Giảm ùn tắc giao thông và giảm tai nạn giao
thông; (ii) Giảm ngập nước, ứng phó với biến đổi khi hậu, nước biển dâng; (iii) Chỉnh
trang và phát triển đô thị; (iv) Giảm ô nhiễm môi trường; (v) Cải thiện cơ sở hạ tầng và
trang thiết bị kỹ thuật cho giáo dục và y tế; (vi) Cải tạo và xây dựng trự sở cơ quan nhà
nước; (vii) Một số lĩnh vực khác. Trong số hàng trăm dự án được triển khai mỗi năm,
đáng chú ý là một số dự án lớn sau: Dự án đường sắt đô thị tại TP.HCM, dự án này dự
tính sẽ xây dựng 220 km đường sắt với 08 tuyến xuyên tâm và vành khuyên nối các trung
tâm chính của thành phố, cùng với 03 tuyến xe điện mặt đất hoặc đường sắt một ray, tổng
số vốn đầu tư ước tính là 25 tỷ USD (tương đương với 550.000 tỷ đồng), hiện nay dự án
đang triển khai xây dựng tuyến Bến Thành - Suối Tiên (2,491 tỷ USD), tuyến Bến Thành
- Tham Lương (2,1 tỷ USD) và tuyến Bảy Hiền - Cầu Sài Gòn (1,67 tỷ USD), các tuyến](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-58-320.jpg)
![51
không phải là một con số quá nhỏ, nhưng cần lưu ý rằng các số liệu ở trên đang tính ở
ngưỡng bình quân (bao gồm cả các đại dự án), do đó, trên thực tế có những dự án có quy
mô đầu tư rất nhỏ. Theo chúng tôi, đây là điều đáng quan tâm xét trên hiệu ứng lan tỏa và
điểm nhấn của dự án đầu tư công.
Thứ hai, số liệu của Tổng cục Thống kê cho thấy tỷ trọng đầu tư công (tức là đầu tư
phát triển) trên địa bàn TP.HCM không cao. Năm 2015 tổng thu ngân sách là 90.035 tỷ
đồng, nhưng chi cho đầu tư chỉ là 19.282 tỷ đồng (chỉ chiếm 21,4%), cũng trong năm này
tổng chi ngân sách là 59.735 tỷ đồng, điều đó có nghĩa rằng chi đầu tư phát triển trong
năm 2015 chỉ chiếm gần 33%. Rõ ràng đây là vấn đề cần được quan tâm xem xét trên hai
khía cạnh: (i) Trong khi nhu cầu đầu tư xây dựng của TP.HCM là rất lớn thì tỷ lệ điều tiết
ngân sách về trung ương lại quá cao, khiến cho tổng mức đầu tư trên tổng thu ngân sách
của thành phố quá thấp, điều này có thể khiến cho TP.HCM có nguy cơ tụt hậu ngày càng
xa hơn so với các đối thủ cạnh tranh trong khu vực. Không dừng lại ở đó, ngày
25/10/2016 Quốc hội còn quyết định tỷ lệ ngân sách TP.HCM được giữ lại giảm từ 23%
xuống còn 18% giai đoạn 2017- 2020[33]; (ii) Trong bối cảnh ngân sách eo hẹp, hầu hết
các dự án lớn đều phải vay vốn tín dụng hoặc nhận viện trợ có hoàn lại của các quốc gia
hoặc định chế tài chính nước ngoài, chi đầu tư phát triển trong cơ cấu chi của thành phố
rất thấp, chỉ chiếm gần 33% (khoản chủ yếu còn lại là đi vay).
Thứ ba, nếu không tính khách vãng lai (khoảng hơn 2 triệu người) và con số thống
kê là chính xác thì vào cuối năm 2014 TP.HCM có 8 triệu dân. Như vậy, tỷ lệ đầu tư
công trên một người dân vào năm 2014 chỉ ở vào khoảng 1,81 triệu đồng/1 người/1 năm.
Chúng tôi cho rằng, đây là một con số quá thấp. Trong tình cảnh như thế khó có thể nói
đến sự thay đổi một cách căn bản kết cấu hạ tầng của TP.HCM, đặc biệt là kết cấu hạ
tầng giao thông (cần phải đợi cho đến khi dự án đường sắt đô thị hoàn thành mới có khả
năng có sự thay đổi lớn). Tình trạng kẹt xe và ngập nước có khả năng không thể giải
quyết được trong khoảng một thập kỷ tới. Chúng tôi cho rằng đây cũng là điều rất đáng
quan tâm. Quan tâm không chỉ về tỷ lề điều tiết ngân sách về trung ương mà còn là vấn
đề phân bổ ngân sách bình quân trên một người dân để đảm bảo tính công bằng cho các
đơn vị hành chính, đồng thời có tính đến tiềm năng của các đơn vị hành chính này. Có vẻ](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-60-320.jpg)
![58
Chương trình hành động số 15-CTrHĐ/TU ngày 27/10/2016 của Thành ủy TP.HCM về
thực hiện Nghị quyết Đại hội Đại biểu Đảng bộ thành phố lần thứ X về Chương trình
chỉnh trang và phát triển đô thị giai đoạn 2016 - 2020. Tuy nhiên, đến giai đoạn này
(tháng 6/2017) báo cáo này vẫn chưa hoàn thành.
Trên cơ sở 03 chương trình đầu tư công trọng điểm nêu trên, TP.HCM đã và đang
triển khai nhiều dự án nhằm tập trung giảm ùn tắc giao thông, giảm ngập nước, kết hợp
chỉnh trang và phát triển đô thị. Đáng chú ý là một số dự án thành phần tiêu biểu sau: (i)
Dự án Nâng cấp đô thị TP.HCM, dự án này đồng thời thực hiện cho cả 03 chương trình
(kết hợp vấn đề chỉnh trang đô thị) đã nêu ở trên. Với tổng mức đầu tư hơn 10.000 tỷ
đồng, dự án bao gồm 06 hạng mục lớn, đáng chú ý là hạng mục nâng cấp cơ sở hạ tầng
cấp 3, hạng mục nâng cấp cơ sở hạ tầng cấp 1 và 2, hạng mục nhà ở tái định cư. Dự án đã
mang lại nhiều hiệu quả tích cực.Một số cây cầu mới được xây dựng góp phần giảm ùn
tắc giao thông (cầu Bông, cầu Kiệu, cầu Lê Văn Sỹ, cầu Hậu Giang...), kênh Tân Hóa -
Lò Gốm được cải tạo thành hệ thống đường trên cống hộp, 45 block chung cư với 1.939
căn hộ, 529 nên đất, 17 tuyến đường và 06 khu chung cư (Dự án thành phần Khu dân cư
Vĩnh Lộc B, huyện Bình Chánh); (ii) Dự án cải tạo kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè, dự án
này cũng có tổng mức đầu tư trên 10.000 tỷ đồng, hiện đã triển khai xong giai đoạn 1 và
đang triển khai giai đoạn 2. Dự án này đã mang lại nhiều kết quả đáng khích lệ và thấy rõ
qua thực tế của hệ thống kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè hiện nay, theo đánh giá của Ngân
hàng Thế giới (WB) “Dự án cải tạo kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè đóng vai trò như một
điểm chuẩn thành công trong cách thức sử dụng các tài nguyên thiên nhiên hiệu quả hơn,
để cải thiện đời sống của người dân đô thị”[10, tr.06]; (iii) Dự án xây dựng đường Bình
Lợi - Tân Sơn Nhất - Vành đai ngoài, với tổng mức đầu tư trên 10.000 tỷ đồng (trong đó
hơn 6.000 tỷ là dành cho việc bồi thường, giải phóng mặt bằng), dự án sau khi hoàn thành
đã góp phần giảm ùn tắc giao thông xung quanh sân bay Tân Sơn Nhất; (iv) Các dự án
xây dựng cầu vượt, hiện TP.HCM có hàng cục cầu vượt, chẳng hạn cầu vượt ngã sáu Gò
Vấp, cầu vượt Cộng Hòa - Hoàng Hoa Thám, cầu vượt Hàng Xanh, cầu vượt Lăng Cha
Cả, cầu vượt vòng xoay Cây Gõ... Hệ thống cầu vượt này đang đã góp phần làm giảm ùn
tắc giao thông vào giờ cao điểm trên địa bàn TP.HCM...](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-67-320.jpg)
![61
nghiệp TP.HCM; (iii) Tài trợ tín dụng cho: các quỹ đầu tư xoay vòng; chương trình nhà ở
tái định cư - nhà ở xã hội và một số chương trình khác của thành phố; (iv) Nhận ủy quyền
từ UBND TP.HCM thực hiện toàn bộ nghiệp vụ tổ chức phát hành Trái phiếu chính quyền
địa phương TP.HCM. Trên cơ sở hoạt động của mình, Công ty HFIC đã giúp UBND
TP.HCM huy động vốn để thực hiện hàng loạt dự án lớn trên địa bàn thành phố (kể cả các
dự án ODA, dự án theo hình thức PPP cần đối ứng từ ngân sách), tiêu biểu là dự án cầu
Phú Mỹ (HFIC đã đại diện cho UBND TP.HCM vay Ngân hàng Societe General vốn nhằm
đầu tư cây cầu này), dự án chỉnh trang kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè (bên cho vay là Ngân
hàng Thế giới), các dự án xây dựng khu đô thị mới, xây dựng hệ thống cầu đường, hệ
thống cung cấp nước sạch... Theo đánh giá của Bộ Tài chính Việt Nam, HIFU (nay là
HFIC) là đơn vị có quy mô và tốc độ phát triển nhanh và bền vững nhất trong phạm vi cả
nước trên lĩnh vực phát triển tín dụng và huy động vốn cho đầu tư công[34].
Giải pháp 2: Tính tháng 7/2015 TP.HCM đã ký thỏa thuận và kết nghĩa với 40 địa
phương của nhiều quốc gia khác nhau trên thế giới. Trong các địa phương có nền kinh tế
phát triển cao như thành phố Osaka, tỉnh Siga và thành phố Yokohama (Nhật Bản), thành
phố Toronto - Canada, thành phố Lyon - Pháp... Hoạt động kết nghĩa này không chỉ thể
hiện tình hữu nghị của TP.HCM với các địa phương khác trên thế giới, mà đây còn là một
kênh quan trọng để TP.HCM có thể vận động nhằm thu hút nguồn vốn và nhận chuyển
giao công nghệ qua các dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Hàng năm TP.HCM
đều tổ chức trao đổi các đoàn thăm viếng lẫn nhau giữa các địa phương kết nghĩa trên thế
giới, đây là dịp để lãnh đạo TP.HCM kêu gọi sự hỗ trợ và đầu tư (hoặc cho vay) của các
địa phương này. Kết quả là TP.HCM đã nhận được nhiều sự hỗ trợ từ các địa phương
hoặc tổ chức có liên quan thông qua các khoản vay tín dụng ưu đãi hoặc viện trợ phát
triển chính thức (ODA), tất nhiên kênh này vẫn phải thông qua Chính phủ và Bộ Tài
chính Việt Nam, nhưng bản thân TP.HCM là đơn vị vận động và thuyết phục sự hỗ trợ
này. Điều này chúng ta thấy rất rõ trong Bảng 2.1 của luận văn, theo đó, trung bình hàng
năm nguồn vốn ODA thường chiếm khoảng 21% tổng vốn đầu tư công từ ngân sách
TP.HCM. Dự án tiêu biểu nhất cho sự hỗ trợ vốn vay này chính là dự án đường sắt đô thị
(metro), trong 8 tuyến của dự án thì tuyến số 1 (Bến Thành - Suối Tiên) với mức đầu tư](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-70-320.jpg)
![77
sự phát triển hạ tầng trong khu vực tư nhân đã làm cho quy hoạch thường xuyên thay đổi
và trở nên manh mún; (vi) Thiếu vắng sự tham gia của người dân trong quá trình xây
dựng quy hoạch khiến cho chúng khó thực thi trên thực tế (điều này thấy rõ qua hoạt
động khiếu nại, tố cáo của người dân trong các dự án đầu tư công). Chính khâu quy
hoạch được thực hiện kém đã kéo theo hiệu quả đầu tư công không thể cao, các dự án đầu
tư công cũng bị xé lẻ, trở nên manh mún, không tạo nên tính hệ thống để phát huy hiệu
quả chung. Bằng chứng rõ nét nhất là trong bối cảnh ngân sách chi cho đầu tư phát triển
rất eo hẹp, nhưng có quá nhiều dự án được phê duyệt và triển khai khiến cho vốn đầu tư
trung bình trên một dự án đầu tư công không đáng kể. Hoặc khâu quy hoạch kém cũng
chính là nguyên nhân dẫn đến việc TP.HCM tập trung đầu tư cho hạ tầng giao thông,
nhưng hầu như tình trạng kẹt xe chỉ gia tăng mà không có dấu hiệu thuyên giảm. Điều
này cho thấy giữa hoạt động đầu tư công và các lĩnh vực QLNN khác có mối quan hệ
chặt chẽ và mang tính tương hỗ với nhau.
Thứ ba, hạn chế, bất cập trong công tác QLNN về đầu tư công trên địa bàn
TP.HCM cũng bắt nguồn từ chính hệ thống pháp luật về đầu tư công. Đầu tư công (chưa
tính đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước) là một hoạt động rất quan trọng, thế nhưng
mãi tới năm 2014 Quốc hội Việt Nam mới ban hành Luật Đầu tư công, sau đó Chính phủ
ban hành một loạt các Nghị định để thi hình Luật này, nhưng đáng tiếc những văn bản
này được ban hành trong thời gian quá ngắn, không được chuẩn bị và rà soát kỹ lưỡng,
không lấy ý kiến của các địa phươngđã khiến cho các quy định về đầu tư công có tính
khả thi thấp, khó khăn trong việc thực hiện, làm gia tăng nguy cơ tham nhũng trong lĩnh
vực đầu tư công, một số quy định tuy vừa mới được ban hành nhưng đã trở nên lỗi thời.
Chúng tôi sẽ chứng minh cho nhận định trên bằng một số ví dụ sau đây:
Một là, Luật Đầu tư công 2014 và Nghị định số 77/2015/NĐ-CP quy định tương đối
chi tiết về kế hoạch đầu tư công trung hạn. Tuy nhiên, đây là một vấn đề rất mới mẻ,
nhưng nhiều quy định về vấn đề này rất mơ hồ và không phù hợp với thực tế. Theo Báo
cáo kinh tế năm 2015 của Viện nghiên cứu và quản lý kinh tế Trung ương (CIEM)[35] thì
việc xác định tổng vốn đầu tư trung hạn của các địa phương gặp khá nhiều lúng túng,
vướng mắc, trước tiên là liên quan đến việc tính toán, ước lượng các nguồn vốn đầu tư](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-86-320.jpg)
![78
công trong trung hạn. Tại các địa phương sức ì của cơ chế xin-cho và tâm lý trông chờ, ỷ
lại vào ngân sách cấp trên vẫn còn thể hiện rõ, cho nên các địa phương đang rất lúng túng
giữa một bên là nhu cầu vốn rất lớn và một bên là khả năng cân đối trong thực tế. Trong
khi đó, việc ước lượng một nguồn vốn không nằm trong chủ động ngân sách bất định và
mơ hồ, không khác việc “đếm cua trong lỗ”. Đó là chưa kể nhiều địa phương đang gặp
phải nhiều khó khăn do nợ đọng xây dựng cơ bản còn lớn; số lượng dự án chuyển tiếp
nhiều, trong đó việc phân loại các dự án đủ hay không đủ điều kiện được đầu tư trung hạn
đều khiến các địa phương khó khăn. Hệ quả là hầu hết các địa phương, trong đó có
TP.HCM vẫn chưa thể ban hành kế hoạch đầu tư công trung hạn cho giai đoạn 2016 -
2020, khi giai đoạn này đã gần trôi qua ½ thời gian.
Hai là, tuy mới được thực hiện trong một thời gian ngắn, nhưng quá trình thực hiện
Luật Đầu tư công đã bộc lộ nhiều vướng mắc, nhiều hệ lụy, thủ tục hành chính rườm rà,
thậm chí một số ý kiến còn cho rằng những bất cập này đã tự đẩy lùi đất nước vào những
năm 80 và tạo thêm khả năng cho việc tham nhũng[36]. Đáng kể nhất là việc hiện nay
các dự án nhóm A đều thuộc thẩm quyền thẩm định của Bộ KH&ĐT, do đó đã gây khó
khăn cho nhiều địa phương, đặc biệt là các địa phương ở xa thủ đô Hà Nội. Hoặc phần
lớn các dự án hiện nay chỉ được quyết định đầu tư khi chủ trương đầu tư đã được phê
duyệt, việc phê duyệt chủ trương đầu tư chủ yếu thuộc về Hội đồng nhân dân, do đó, tại
các tỉnh rất nhiều dự án phải chờ đợi sự phê duyệt của Hội đồng nhân dân, trong khi cơ
quan này hoạt động không thường xuyên đã khiến cho việc này mất rất nhiều thời gian,
trong khi việc phê duyệt chủ trương đầu tư hiện chỉ mang tính hình thức. Bởi ngay khái
niệm chủ trương đầu tư công không được Luật Đầu tư công xác định rõ nội hàm, chúng
chỉ được xác định là báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, hoặc báo cáo tiền khả thi. Vì
chúng là báo cáo sơ bộ nên chúng thông tin trong đó thường không đầy đủ và có thể cũng
không chính xác. Do đó, việc phê duyệt chủ trương đầu tư không mang nhiều ý nghĩa,
thậm chí chúng còn gây khó khăn cho cơ quan phê duyệt chủ trương đầu tư nếu sau này
phát hiện ra lý do để phản đối dự án.
Ba là, UBND cấp tỉnh là chủ thể đóng rất nhiều vai trò trong lĩnh vực đầu tư công
trên địa bàn quản lý của mình. Cơ quan này vừa có thể là chủ đầu tư, vừa là người quyết](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-87-320.jpg)
![92
chính, nhưng không còn UBND như hiện, thay vào đó là chức thị trưởng. Cụ thể, người
dân thành phố sẽ đi bầu HĐND thành phố và chức thị trưởng thành phố theo nhiệm kỳ 04
hoặc 05 năm. HĐND thành phố giữ nhiệm vụ “lập pháp” và giám sát hoạt động của Thị
trưởng và đội ngũ giúp việc của Thị trưởng, còn thị trưởng thực hiện nhiệm vụ “hành
pháp”, chấp hành các nghị quyết của HĐND thành phố và điều hành các mặt đời sống trên
địa bàn thành phố. Đối với cấp phường sẽ không tổ chức HĐND phường, UBND phường
cũng được thành đổi tên gọi là Ủy ban hành chính phường, người đứng đầu phường Thị
trưởng bổ nhiệm và cách chức, phường chỉ như cánh tay nối dài của cấp thành phố;
Phương án 2: Vẫn giữ nguyên ba cấp chính quyền như hiện nay, nhưng có một số
thay đổi cơ bản. Tại cấp thành phố thiết kế tương tự phương án 1. Tại đơn vị hành chính
quận, không tổ chức HĐND (trừ đơn vị hành chính tương đương quận trong thành phố),
UBND quận được đổi tên thành Ủy ban hành chính quận, người đứng đầu sẽ do Thị
trưởng bổ nhiệm và cách chức, quận là cánh tay nối dài của thành phố. Các đơn vị hành
chính quận, huyện phải được tái cấu trúc lại theo hướng phân rõ 03 lại địa bàn: Địa bàn
đã đô thị hóa, địa bàn đang đô thị hóa và địa bàn nông thôn trong đô thị.
Địa bàn đã đô thị hóa gồm 13 quận nội thành cũ là quận 1, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11, Bình
Thạnh, Phú Nhuận, Gò Vấp, Tân Bình và Tân Phú. Tại đây, TP.HCM sẽ chỉnh trang đô
thị, điều tiết lại dân cư, phát triển hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đô thị để khu vực này
đóng vai trò là khu vực lõi trung tâm cho siêu đô thị TP.HCM. Đối với địa bàn đang đô
thị hóa gồm 6 quận là quận 2, 7, 9, 12, Thủ Đức, Bình Tân và 2 huyện Hóc Môn và Nhà
Bè, có thể phân chia thành các khu đô thị độc lập kết nối với địa bàn đã đô thị hóa. Tại
đây, TP.HCM có thể thành lập 4 khu đô thị như đề xuất của thành phố này trước đây[38]
(hoặc gọi là thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương như quy định tại khoản 2
Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015) gồm Đông, Nam, Tây và Bắc. Mỗi
khu đô thị là một cấp chính quyền đô thị trực thuộc chính quyền đô thị TP.HCM. Chính
quyền 4 khu đô thị được thiết kế theo hướng phân cấp mạnh, tăng thẩm quyền tự chủ và
tự chịu trách nhiệm trong ngân sách, xây dựng và quản lý, phát triển dịch vụ đô thị. Khu
đô thị Đông (hay Thành phố Đông) gồm quận 2, 9 và Thủ Đức; Khu đô thị Nam (hay
Thành phố Nam) gồm quận 7, huyện Nhà Bè và một phần diện tích quận 8 (phần phía](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-101-320.jpg)
![96
3.2.2. Một số dự án trọng điểm trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh cần
đƣợc ƣu tiên đầu tƣ trong thời gian tới
Trong bối cảnh ngân sách chi cho đầu tư phát triển của TP.HCM là rất thấp, không
đáp ứng được nhu cầu phát triển của thành phố này, nhưng số tiền đầu tư ít ỏi đó lại đang
bị dàn trải cho quá nhiều dự án khiến cho hiệu quả đầu tư công đã thấp lại càng thấp hơn,
thì việc xác định những dự án trọng điểm có sức lan tỏa lớn đề ưu tiên tập trung đầu tư là
điều rất cần thiết cho TP.HCM. Dưới đây chúng tôi đề xuất một số dự án mà TP.HCM
cần tập trung nguồn lực để đầu tư:
Thứ nhất, ưu tiên cho các dự án xây dựng hệ thống đường sắt đô thị TP.HCM
Theo các nhà khoa học, một đô thị được tổ chức tốt sẽ bao gồm ba hình thái cấu
trúc sau đây: (i) Khu trung tâm cho các tòa nhà văn phòng và trung tâm thương mại; (ii)
Những hành lang phát triển dọc theo các tuyến vận tải công cộng như: tàu điện ngầm, xe
buýt nhanh và xe điện trên cao; (iii) Những khu nhà phố liền kề hoặc nhà biệt thự với mật
độ thấp. Như vậy, yếu tố về hệ thống vận tải công cộng là tiền đề không thể thiếu để tổ
chức tốt một đô thị theo hướng phát triển hài hòa và bền vững. Nhìn vào thực tế TP.HCM
có thể thấy rõ điều này, hầu hết các dự án mở rộng đường, xây dựng đường mới hoặc xây
cầu vượt để giải quyết tình trạng kẹt xe chỉ là các giải pháp tạm thời, chúng chỉ phát huy
tác dụng trong thời gian ngắn sau khi hoàn thành, và sau đó tất cả vẫn như cũ, kẹt xe lại
tiếp tục gia tăng mà không có dấu hiệu thuyên giảm. Tại sao lại như vậy, trong bối cảnh
thu nhập của người dân tại TP.HCM gia tăng, nhu cầu thay đổi, sắm mới và sắm thêm
phương tiện giao thông cá nhân là điều tất yếu khi không còn hoặc rất khó khăn để lựa
chọn phương tiện giao thông khác. Kết quả là khi đường được mở rộng thì lượng xe cá
nhân mới được đưa vào lưu thông cũng tăng theo, đặc biệt là xe ô tô. Theo số liệu từ Sở
Giao thông vận tải TP.HCM thì trong năm 2016 TP.HCM có khoảng 08 triệu xe gắn máy
(chưa kể khoảng 02 triệu xe máy ngoại tỉnh) và hơn 600.000 xe ô tô các loại[39], cũng
theo tính toán của Sở này, trung bình hàng năm tỷ lệ tăng lượng xe cá nhân gấp 05 lần so
với số diện tích đường tăng thêm[40]. Rõ ràng, nếu TP.HCM chỉ lo chạy theo việc mở
rộng đường, xây đường mới, xây cầu vượt thì trong tương lại tình trạng kẹt xe cũng
không thể giải quyết được. Vấn đề chỉ có thể được giải quyết một cách căn bản khi phần](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-105-320.jpg)
![98
Thủ Thiêm được kỳ vọng của thể giúp TP.HCM trở thành trung tâm dịch vụ có sức cạnh
tranh toàn cầu khi cung cấp 05 nhóm dịch vụ sau: (i) Nơi đặt trụ sở quốc tế và phối hợp
hoạt động của các công ty toàn cầu; (ii) Trung tâm dịch vụ tài chính; (iii) Trung tâm
nghiên cứu và phát triển phần mềm; (iv) Trung tâm nghiên cứu về khoa học đời sống kết
hợp với nghiên cứu thử nghiệm; (v) Trung tâm dịch vụ chia sẻ cung cấp các dịch vụ cho
các công ty toàn cầu như tài chính, hỗ trợ khách hàng, nguồn nhân lực...
Theo quy hoạch, Khu đô thị mới Thủ Thiêm tọa lạc bên bờ Đông sông Sài Gòn đối
diện Quận 1, với tổng diện tích 657 ha. Khu đô thị mới Thủ Thiêm được quy hoạch là
một trung tâm mới, hiện đại và mở rộng của TP.HCM, với các chức năng chính là trung
tâm tài chính, thương mại, dịch vụ cao cấp của thành phố, khu vực và có vị trí quốc tế, là
trung tâm văn hóa, nghỉ ngơi, giải trí. Thủ Thiêm được quy hoạch là một khu đô thị mới
bền vững kết hợp chặt chẽ với các điều kiện cảnh quan tự nhiên của vùng đất Thủ Thiêm;
đồng thời, tạo ra nhiều không gian mở, các tiện ích, công trình công cộng phục vụ cho
cuộc sống cư dân và người lao động[41]. Để có thể đạt được các mục tiêu nêu trên đòi
hỏi TP.HCM phải nỗ lực trong việc tìm kiếm các nguồn lực nhằm phục vụ cho các dự án
đầu tư đang triển khai và chuẩn bị triển khai trên địa bàn Thủ Thiêm. Chúng tôi cho rằng
nhiều dự án có thể triển khai theo mô hình PPP nhằm tiết kiệm ngân sách cho thành phố,
đồng thời huy động được sự đóng góp của khu vực tư nhân.
Theo quy hoạch của TP.HCM, khu đô thị mới Nam TP.HCM được quy hoạch trên
diện tích 2.965 ha, gồm một tuyến đường xương sống dài 17,8km, lộ giới 120m và 10 làn
xe, bắt đầu từ cửa ngỏ của Khu chế xuất Tân Thuận, xuyên qua quận 7, quận 8, huyện
Bình Chánh, dừng lại tại quốc lộ 1 hướng về vùng Đồng bằng Sông Cửu Long và 21
phân khu chức năng được xây dựng dọc hai bên đường cấu thành một đô thị hiện đại, hỗn
hợp đa chức năng gồm: trung tâm tài chính, thương mại, dịch vụ, công nghiệp sạch, khoa
học, văn hóa, giáo dục, y tế, nghỉ ngơi, vui chơi, giải trí với quy mô dân số khoảng
500.000 người[42]. Do đó, cùng với khu đô thị mới Thủ Thiêm, TP.HCM cần tập trung
huy động nguồn lực cho các dự án đầu tư công trên khu đô thị mới này nhằm tạo nên một
cực phát triển mạnh mới, kéo dãn dân cư khu trung tâm cho TP.HCM.](https://image.slidesharecdn.com/lv527-190722050626/85/D-tai-Qu-n-li-nha-n-c-v-d-u-t-cong-c-a-UBND-TP-HCM-HOT-107-320.jpg)
Đề tài: Quản lí nhà nước về đầu tư công của UBND TP.HCM, HOT
- 1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… …………/………… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HUỲNH PHẠM KHÁNH NGỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
- 2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… …………/………… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HUỲNH PHẠM KHÁNH NGỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG Mã số: 60 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TIẾN SĨ NGUYỄN NGỌC THAO THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
- 3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Thao và chưa được công bố trên bất kỳ phương tiện nào. Các thông tin, số liệu sử dụng trong đề tài được dẫn nguồn cụ thể theo quy định. Tôi xin chịu trách nhiệm hoàn toàn về mặt pháp lý và đạo đức đối với lời cam đoan này. Người cam đoan Huỳnh Phạm Khánh Ngọc
- 4. LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn này, cho phép tôi gửi lời cảm ơn chân thành đến: Lãnh đạo, cùng quý thầy, cô giáo ở Học viện Hành chính Quốc gia cùng với tri thức và tâm huyến của mình đã giảng dạy, tạo môi trường, điều kiện thuận lợi nhất cho tôi trong suốt quá trình học tập tại trường. Xin gửi lời cảm ơn đến Lãnh đạo Ban, lãnh đạo phòng Tổ chức và Đào tạo Ban Quản lý Đường sắt đô thị đã quan tâm, tạo điều kiện thuận lợi cho tôi được theo học lớp Cao học Quản lý công HC20.N9 (niên khóa 2015-2017) tại Học viện Hành chính Quốc gia cơ sở Thành phố Hồ Chí Minh, giúp tôi về tài liệu, thông tin để tôi hoàn thành luận văn. Xin cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã giúp đỡ, động viên tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Thao, người đã tận tâm hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện luận văn. Xin cảm ơn các đơn vị, cơ quan, tổ chức đã chia sẻ thông tin, cung cấp cho tôi nhiều nguồn tư liệu, tài liệu hữu ích phục vụ cho việc thực hiện luận văn. Xin chân thành cảm ơn./. Tác giả Huỳnh Phạm Khánh Ngọc
- 5. DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Stt Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ 1 Đ Điều 2 GDP Tổng sản phẩm nội địa 3 HĐND Hội đồng nhân dân 4 ODA Vốn hỗ trợ phát triển chính thức 5 OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế 6 PGS.TS Phó Giáo sư. Tiến sĩ 7 PPP Đầu tư theo hình thức đối tác công tư 8 QLNN Quản lý nhà nước 9 Sở KH&ĐT Sở Kế hoạch và Đầu tư 10 TP.HCM Thành phố Hồ Chí Minh 11 tr. Trang 12 USD Đồng đô la Mỹ 13 VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật 14 UBND Ủy ban nhân dân 15 UNDP Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc
- 6. DANH MỤC BẢNG, BIỂU VÀ SƠ ĐỒ Stt Tên bảng, biểu, sơ đồ Trang 1 Bảng 2.1. Tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2012 - 2016 47 2 Bảng 2.2. Quy mô dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2012 - 2016 49
- 7. MỤC LỤC 1. Lý do chọn đề tài...................................................................................1 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn............3 3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu.....................................8 4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu......................................8 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu....................................8 6. Đóng góp mới của luận văn ..................................................................9 7. Kết cấu của luận văn .............................................................................9 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG ................................................................................................10 1.1. Khái quát về đầu tƣ công ..............................................................10 1.1.1. Khái niệm đầu tư công...............................................................10 1.1.2. Các hình thức đầu tư công.........................................................11 1.1.3. Các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công.............................12 1.1.4. Các lĩnh vực đầu tư công...........................................................16 1.1.5. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội...19 1.2. Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công.................................................21 1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công.............................21 1.2.2. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư công ...........................22 1.2.3. Chủ thể quản lý nhà nước về đầu tư công .................................26 1.2.4. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư công...............................30 1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công của một số địa phƣơng........................................................................................................39 1.3.1. Kinh nghiệm của thành phố Hà Nội..........................................39 1.3.2. Kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng .......................................40 1.3.3. Kinh nghiệm của tỉnh Đồng Nai................................................40 1.3.4. Bài học kinh nghiệm rút ra ........................................................41 TIỂU KẾT CHƢƠNG 1...........................................................................43 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH.............................44 2.1. Khái quát chung về đầu tƣ công trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh........... ........................................................................................................44 2.1.1. Tình hình kinh tế - xã hội ..........................................................44 2.1.2. Tình hình đầu tư công................................................................47
- 8. 2.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh..................................................................................52 2.2.1. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công.................................................................................................52 2.2.2. Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công.....................................56 2.2.3. Theo dõi và cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.............................................................................................................62 2.2.4. Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công.............................................63 2.2.5. Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến đầu tư công ...............................................................................64 2.2.6. Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công ...........................................................................66 2.2.7. Hợp tác quốc tế về đầu tư công .................................................67 2.3. Đánh giá công tác quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh..... ..............................................................................67 2.3.1. Kết quả đạt được........................................................................67 2.3.2. Hạn chế, bất cập.........................................................................69 2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế, bất cập ............................................73 TIỂU KẾT CHƢƠNG 2...........................................................................80 CHƢƠNG 3. MỘT SỐ ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH........................................................................81 3.1. Một số định hƣớng hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh .............................................................81 3.1.1. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với quan điểm phát triển của Thành phố ..........................81 3.1.2. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với mục tiêu phát triển tổng quát về phát triển của Thành phố...................................................................................................................82 3.1.3. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với phương hướng phát triển ngành, lĩnh vực của Thành phố...................................................................................................................82
- 9. 3.1.4. Hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với phương hướng tổ chức không gian phát triển của Thành phố..... ..................................................................................................85 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh .............................................................88 3.2.1. Xây dựng chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh.............88 3.2.2. Một số dự án trọng điểm trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh cần được ưu tiên đầu tư trong thời gian tới.....................................................96 3.2.3. Tập trung thực hiện một số nhiệm vụ trọng tâm trong quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh......................99 3.2.4. Tăng cường hiệu lực và hiệu quả quy trình quản lý nhà nước về đầu tư công.............................................................................................................108 TIỂU KẾT CHƢƠNG 3.........................................................................112 KẾT LUẬN..............................................................................................113 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..............................................114
- 10. 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Tác giả chọn đề tài “Quản lý nhà nước về đầu tư công tại TP.HCM” vì một số lý do sau đây: Thứ nhất, đầu tư công đóng vai trò vô cùng quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội [4, Đ.4]. Đầu tư công được xem là hoạt động không thể thiếu trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia, đặc biệt, hoạt động này lại càng trở nên quan trọng hơn đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam. Trong thời gian qua, tại Việt Nam, đầu tư công đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung ứng các dịch vụ công; tạo môi trường thúc đẩy phát triển kinh tế, xóa đói, giảm nghèo, bảo đảm an sinh xã hội, tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh [19, tr.01]. Thứ hai, đầu tư công ở Việt Nam hiện nay có hiệu quả thấp và lãng phí: Tại Việt Nam, đầu tư công hiện vẫn duy trì ở mức cao. Trong giai đoạn 2001 - 2005, đầu tư công chiếm 23% tổng vốn đầu tư xã hội. Trong giai đoạn 2006 - 2010, khoảng trên 24% tổng vốn đầu tư xã hội [14, tr.03]. Trong năm 2012, đầu tư công chiếm đến 37,8% tổng vốn đầu tư xã hội [21, tr.10]. Đầu tư công là nguyên nhân chính khiến nợ công của Việt Nam có xu hướng tăng. Theo báo cáo, do bội chi tăng cao, nợ công cũng tăng nhanh trong giai đoạn 2011-2015, từ mức 50,1% GDP lên 62,2% GDP, tiệm cận giới hạn 65% theo quy định của Luật Quản lý nợ công [28]. Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra mối quan hệ của đầu tư công đối với lạm phát và tiềm ẩn nguy cơ khủng hoảng tiền tệ, kinh tế [10] [14]. Trong khi đó, thực tế cho thấy hiệu quả sử dụng vốn của khu vực kinh tế nhà nước luôn ở mức rất thấp so với thành phần kinh tế tư nhân, thậm chí đang có xu hướng kém kém hơn so với thời kỳ trước đây [16, tr.04]. Nguyên nhân sâu xa của những yếu kém trong đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian qua bắt nguồn từ mô hình tăng trưởng kinh tế, nền tảng thể chế và quan niệm về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế chưa hợp lý. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật về quản lý đầu tư công của chúng ta chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, thiếu các chế tài
- 11. 2 và biện pháp quản lý, giám sát nên đã phát sinh nhiều tồn tại, hạn chế; đầu tư dàn trải, phân tán, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầu tư kém, lãng phí, phát sinh tình trạng tham nhũng. Tình trạng thị công việc quá vốn kế hoạch được giao, gây nợ động xây dựng cơ bản quá mức, gây áp lực lên cân đối ngân sách nhà nước các cấp [19, tr.01]. Ngoài ra, do đặc điểm có tính thể chế của Việt Nam, có 63 tỉnh, thành với quy mô dân số và lãnh thổ nhỏ, những quyền tư chủ của các địa phương lại tương đối lớn. Theo đó, các địa phương được quyền tự chủ rất lớn về quy hoạch phát triển, phân cấp đất, quyền quyết định xây dựng cơ sở hạ tầng trong tỉnh (tuy cần có sự đồng ý của cấp trên) đã dẫn đến hệ quả là Việt Nam có 63 nền kinh tế tỉnh thành và một nền kinh tế toàn quốc [11, tr.01], tỉnh thành nào cũng đang phấn đấu để trở thành những nền kinh tế công nghiệp với cơ cấu kinh tế khá giống nhau - có các khu cụm công nghiệp, có sân bay, bến cảng, các trường đại học, cao đẳng, đài truyền hình và phát thanh riêng... điều này đã gây nên rất nhiều hệ lụy cho sự phát triển của cả nước nói chung, của từng tỉnh, thành nói riêng. Thứ ba, TP.HCM với vai trò là đầu tầu của nền kinh tế cả nước, nhưng kết cấu hạ tầng yếu kém, ngày càng quá tải, bất cập, ngày càng gây bức xúc cho nhân dân, cản trở mục tiêu tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân, mà một trong những nguyên nhân của thực trạng trên là sự kém hiệu quả và lãng phí trong đầu tư công trên địa bàn thành phố: Trong bối cảnh là địa phương có đóng góp vào GDP và thu ngân sách cao nhất cả nước, nhưng khi nhìn ra bên ngoài và ở góc độ phát triển hướng tới một đô thị thịnh vượng để thể hiện qua hai tiêu chí là cạnh tranh (competitivenes) và đáng sống (livability) thì TP.HCM có vị trí rất thấp so với nhiều đô thị khác trên thế giới. Điều đáng suy ngẫm hơn cả là khi so sánh TP.HCM với Bangkok của Thái Lan, trong Hồi ký của mình, ông Lý Quang Diệu đã viết: “Vào năm 1975, TP.HCM có thể ganh đua với Bangkok, giờ đây (1992), thành phố này tụt lại về sau hơn 20 năm”. GDP bình quân đầu người tính theo ngang bằng sức mua (GDP-PPP) vào năm 2012 của Bangkok là 23.400 đô-la Mỹ và con số hiện nay của TP.HCM khoảng 10.000 đô-la Mỹ. Giả sử Bangkok chỉ có được mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người là 4,3%/năm như năm 2012, và TP.HCM là 8,7%/năm như hiện nay thì phải mất 20 năm nữa thì TP.HCM mới đuổi kịp Bangkok [10, tr.07]. Thêm vào đó, sau khi trở thành
- 12. 3 “bãi đậu xe khổng lồ” vào cuối thập niên 1990, đến nay Bangkok đã xây dựng được một số hạ tầng quan trọng, như hệ thống đường trên cao, hệ thống tàu điện ngầm và sân bay quốc tế mới. Trong khi đó, cho đến thời điểm hiện nay TP.HCM mới triển khai các kế hoạch tương tư như Bangkok đã làm cách đây 20 năm. Hệ thống cơ sở hạ tầng của TP.HCM yếu kém, làm cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội của thành phố, gây nhiều khó khăn cho cuộc sống của người dân, mà tình trạng ngập nước trong những ngày 26, 27, 28/9/2016 vừa qua là một minh chứng sống động. Thực trạng vừa nêu ở trên bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, trong đó có sự yếu kém trong công tác QLNN về đầu tư công của chính quyền TP.HCM. Thứ tư, hiện nay hầu như chưa công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống và chuyên sâu về công tác QLNN về đầu tư công nói chung, công tác QLNN về đầu tư công của UBND cấp tỉnh nói riêng dẫn đến sự “thiếu hụt”cơ sở khoa học mang tính chất “chỉ đường” trong công tác QLNN về đầu tư công. Điều này cho thấy tuy QLNN về đầu tư là một hoạt động quan trọng, nhưng các vấn đề về cơ sở lý luận, cũng như tổng kết kinh nghiệm thực tiễn của hoạt động này chưa được các nhà quản lý, nhà nghiên cứu quan tâm đúng mức. Điều này dẫn đến sự khó khăn trong công tác QLNN về đầu tư công nói chung, quá trình đổi mới nhằm nâng cao hiệu công tác QLNN về đầu tư công nói riêng. Do đó, việc nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và pháp lý cơ bản có liên quan trong công tác QLNN về đầu tư công nói chung, của UBND cấp tỉnh nói riêng là quan trọng trong bối cảnh Chính phủ đang nỗ lực tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Qua tìm hiểu của tác giả, có thể kể ra những công trình có liên quan sau: Thứ nhất, đối với các luận án, luận văn: - Phùng Văn Hiền (2014), QLNN dự án đầu tư từ ngân sách nhà nước trong giáo dục đào tạo đại học và sau đại học ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý hành chính công được thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia. Đầu tư cho giáo dục đào tại đại học và sau đại học là một lĩnh vực trong cơ cấu của đầu tư công, do đó, đề tài luận án đã đề cập đến một bộ phận trong QLNN về đầu tư công dưới góc độ tiếp cận của một lĩnh vực hẹp là dự án đầu tư. Tuy nhiên, những phân tích của tác giả luận án, đặc biệt hệ thống lý thuyết về QLNN đối với các dự án đầu tư từ ngân sách nhà
- 13. 4 nước trong giáo dục đào tạo, cũng như thực trạng QLNN đối với các dự án này là những tham khảo bổ ích cho chúng tôi trong việc triển khai một số vấn đề về cơ sở lý luận về QLNN đối với hoạt động đầu tư công trong luận văn. - Phan Thị Thu Hiền (2015), Đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương tỉnh Hà Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành kinh tế phát triển được thực hiện tại trường Đại học kinh tế quốc dân. Vì là một luận án chuyên ngành kinh tế, do đó, công trình này chủ yếu phân tích các khía cạnh của việc đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương của tỉnh Hà Nam (là một trong những nội dung cơ bản của đầu tư công ở địa phương) dưới góc độ kinh tế, chứ không phải dưới gốc độ QLNN. Tuy nhiên, khi phân tích các vấn đề liên quan đến đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương, tác giả luận án đã đề cập đến một số vấn đề có liên quan đến công tác QLNN về đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương. Những phân tích có giá trị của tác giả luận án sẽ được chúng tôi tham khảo một cách có chọn lọc trong luận văn. - Hồ Thị Hương Mai (2015), QLNN về vốn đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Hà Nội, Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý kinh tế được thực hiện tại Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Đầu tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị là một trong các lĩnh vực chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu đầu tư công, do đó, có thể nói đề tài luận án đã đề cập một cách trực diện đến một nội dung quan trọng trong hoạt động đầu tư công. Tuy nhiên, đối tượng nghiên cứu của luận án là hoạt động QLNN về vốn, tức là một bộ phận rất nhỏ trong tổng thể các nội dung thuộc sự QLNN về đầu tư công. Nên giá trị tham khảo trực tiếp của công trình này đối với luận văn là rất ít, nhưng những phân tích và kiến giải có giá trị của luận án sẽ được chúng tôi tham khảo để làm nên cho một số luận điểm trong luận văn có liên quan đến việc quản lý vốn trong công tác quản lý đầu tư công. - Vũ Thị Thu Hằng (2016), QLNN đối với vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế tại Việt Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành kinh tế quốc tế được thực hiện tại Học viện khoa học xã hội. Tuy luận án được tiếp cận trên gốc độ quản lý vốn ODA là chủ yếu, nhưng một số phân tích của tác giả luận án liên quan đến thực trạng quản lý vốn ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng như một kênh vốn cơ bản trong đầu tư công ở Việt Nam, là những phân tích có giá trị, do
- 14. 5 đó, chúng tôi sẽ tham khảo trên cơ sở tìm kiếm một số luận cứ đã được kiểm chứng nhằm chứng minh cho một số luận điểm được nêu ra trong luận văn. - Nguyễn Hoàng Anh (2008), Hiệu quả quản lý đầu tư công tại TP.HCM: Vấn đề và giải pháp, Luận văn thạc sĩ chuyên ngành kinh tế thực hiện tại trường Đại học kinh tế TP.HCM. Có thể nói, đây là công trình có liên quan gần nhất đến đề tài luận văn, một số phân tích trong công trình này tương đối sâu sắc và có giá trị tham khảo trực tiếp, chẳng hạn như các đánh giá về hiệu quả kinh tế dựa trên phương pháp phân tích chi phí - lợi ích đối với một số công trình xây dựng trọng điểm trên địa bàn TP.HCM. Tuy nhiên, vì luận văn đã được thực hiện từ tương đối lâu (năm 2008), do đó, nhiều vấn đề mà công trình đề cập, đặc biệt là các quy định của pháp luật đã trở lên lỗi thời. Mặt khác, công trình này được tiếp cận trên giác độ kinh tế, tuy có tên gọi là hiệu quả QLNN, nhưng thực tế, nội dung của công trình này rất ít đề cập đến các chủ thể quản lý và việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể này đối với hoạt động đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. - Nguyễn Mạnh Hải (2015), Quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình, Luận văn thạc sĩ chuyên ngành quản lý kinh tế thực hiện tại trường Đại học kinh tế thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội. Đây cũng là một công trình có nội dung liên quan trực tiếp đến đề tài luận văn của chúng tôi. Nội dung của công trình này phân tích một cách khá toàn diện thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình thông qua 11 nội dung. Nhiều phân tích trong công trình này có thể được tham khảo để mang tính đối chiếu với TP.HCM. Tuy nhiên, do được tiếp cận trên góc độ kinh tế, nên công trình này tương tự với công trình của tác giả Nguyễn Hoàng Anh, tức là nhiều nội dung phân tích thuần túy trên góc độ kinh tế, thay vì dưới góc độ QLNN của một chủ thể nhất định. Mặt khác, chủ thể quản lý đầu tư công được đề cập đến trong luận văn là rất rộng, bao gồm tất cả các cấp chính quyền từ trung ương, tới địa phương, do đó, công trình chưa có điều kiện để đi sâu phân tích công tác QLNN về đầu tư công của UBND tỉnh Hòa Bình. Thứ hai, đối với các bài báo khao học: - Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh (2011), Đổi mới thể chế, cơ chế và những giải pháp chấn chỉnh, hoàn thiện, tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công, đây là bài viết do nhóm tác giả trình bày tại một hội thảo trong khuôn khổ dự án hỗ trợ xây dựng Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội thời kỳ 2011 - 2020 do Bộ Kế hoạch và Đầu tư
- 15. 6 và UNDP phối hợp tổ chức. Trong bài viết này, nhóm tác giả không chỉ thuần túy đề cập đến hoạt động đầu tư công, mà còn đề cập đến những bất cập hiện này trong công tác QLNN về đầu tư công, một số bất cập mà các tác giả nêu ra đã được Luật Đầu tư công 2014 khắc phục, những một số bất cập khác vẫn chưa được giải quyết, do đó, những phân tích này sẽ được chúng tôi kế thừa để tiếp tục phát triển trong luận văn. - Vũ Thành Tự Anh (2013), Quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công thực trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, đây là tài liệu phục vụ giảng dạy trong chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Với dung lượng 29 trang, có thể nói công trình này đã đề cập và phân tích một cách sâu sắc nhiều vấn đề còn tồn tại trong lĩnh vực đầu tư công ở Việt Nam trên cơ sở khung lý thuyết quản lý đầu tư công hiện đại. Cụ thể, công trình đã phân tích thực trạng quản lý đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian qua thông qua 8 nội dung cơ bản mà sau này Luật Đầu tư công 2014 đã thế chế hóa, gồm: (i) Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước đầu; (ii) Thẩm định dự án chính thức; (iii) Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án; (iv) Lựa chọn và lập ngân sách dự án; (v) Triển khai dự án; (vi) Điều chỉnh dự án; (vii) Vận hành dự án; (viii) Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án. Nhiều phân tích trong công trình này rất có giá trị, và có liên quan trực tiếp đến đề tài luận văn. - Đỗ Thiên Anh Tuấn (2015), Đầu tư công và quản lý đầu tư công ở Việt Nam, đây cũng tài liệu phục vụ giảng dạy trong chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Với dụng lượng chỉ 5 trang, tuy nhiên, công trình đã đề cập và phân tích một cách sâu sắc một số vấn đề còn tồn tại hiện nay trong công tác QLNN về đầu tư công dưới góc độ hiệu quả kinh tế, công trình này khẳng định hiệu quả đầu tư công hiện nay ở Việt Nam rất thấp, đang chèn ép khu vực kinh tế tư nhân và có thể gây ra nhiều hệ lụy cho tăng trưởng kinh tế của Việt Nam, và vấn đề này chỉ được giải quyết khi Chính phủ tiến hành những cuộc cải cách thể chế mang tính sâu rộng, thay vì những cải cách mang tính thủ tục như hiện nay. Một số phân tích và nhận định có giá trị của công trình này sẽ được chúng tôi tham khảo. - Võ Đại Lược và Nguyễn Văn Cường (2012), Đối mới cơ chế phân cấp quản lý đầu tư công hiện nay, bài báo của các tác giả được đăng trên Tạp chính kinh tế và chính trị thế giới số 06 (194). Các tác giả cho rằng, hoạt động đầu tư công trong thời gian qua được tiến hành một cách dàn trải, không có trọng tâm, trọng điểm, gây nên sự lãng phí
- 16. 7 rất lớn cho xã hội, trong khi hiệu quả kinh tế - xã hội không cao. Nguyên nhân của vấn đề này chính là do chính sách phân cấp quá rộng rãi của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương trong lĩnh vực đầu tư công, nhưng lại không đi kèm với một cơ chế kiểm tra và giám sát hữu hiệu, điều này đã biến 63 tỉnh thành trở thành 63 nền kinh tế, gây nên sự manh mún, xẻ lẻ thị trường, tạo nên sự cạnh tranh không cần thiết cho các địa phương. Do đó, theo các tác giả cần phải đổi mới cơ chế phân cấp và cách thức quản lý đầu tư công hiện nay, bằng cách đổi mới việc quản lý vùng kinh tế để thống nhất việc phân bổ các dự án đầu tư công, đảm bảo hiệu quả kinh tế. Một số phân tích của bài báo đã không còn phù hợp khi Luật Đầu tư công 2014 ra đời, tuy nhiên, một số phân tích khác còn mang tính thời sự và có giá trị tham khảo cao. Thứ ba, các giáo trình về đầu tư và quản lý đầu tư công: Giáo trình Quản lý dự án đầu tư của trường Đại học kinh tế quốc dân xuất bản năm 2005. Giáo trình này được thiết kế thành 9 chương, gồm: Tổng quan về dự án đầu tư; mô hình tổ chức và các nhà quản lý dự án; lập kế hoạch dự án; quản lý thời gian và tiến độ; phân phối các nguồn lực dự án; dự toán ngân sách và quản lý chi phí dự án; quản lý chất lượng dự án; giám sát và đánh giá dự án; quản lý rủi ro đầu tư. Có thể nói, tuy giáo trình không được viết cho lĩnh vực đầu tư công, và góc độ tiếp cận thuần túy dưới giác độ kinh tế, tuy nhiên, nhiều phân tích về lý thuyết quản lý dự án đầu tư trong giáo trình này vẫn có thể dùng cho lĩnh vực đầu tư công và quản lý đầu tư công của các cơ quan nhà nước. Giáo trình Kinh tế đầu tư cũng của trường Đại học kinh tế quốc dân xuất bản năm 2007. Giáo trình được thiết kế thành 9 chương và đề cập đến một số vấn đề sau: Những vấn đề cơ bản của đầu tư phát triển; nguồn vốn đầu tư; quản lý và kế hoạch hóa đầu tư; phương pháp luận về lập dự án đầu tư phát triển; thẩm định dự án đầu tư; một số vấn đề cơ bản về đấu thầu trong các dự án đầu tư; quan hệ quốc tế trong đầu tư. Có thể nói nhiều phân tích về khung lý thuyết liên quan đến đầu tư nói chung của giáo trình có giá trị tham khảo cho việc tìm hiểu và nghiên cứu hoạt động đầu tư trong khu vực công. Ngoài các công trình trên còn một số bài báo phân tích về vấn đề đầu tư công dưới góc độ kinh tế, tuy nhiên, không có sự liên hệ một cách trực tiếp đến đề tài luận văn do đó, chúng tôi không đề cập ở đậy. Như vậy, qua tổng quan về các công trình
- 17. 8 nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn cho thấy chưa có công trình này đề cập một cách có hệ thống, toàn diện về công tác QLNN về đầu tư công nói chung, công tác QLNN về đầu tư công của UBND cấp tỉnh nói riêng, đặc biệt là tại TP.HCM. Do đó, đề tài luận văn mà tác giả đã chọn là mới mẻ và không trùng lặp. 3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Luận văn được thực hiện nhằm mục đích đề xuất được các giải pháp có tính khả thi góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM và các tỉnh, thành phố có nhiều đặc điểm tương đồng với TP.HCM. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên, luận văn cần thực hiện được các nhiệm vụ sau: Thứ nhất, hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý về QLNN của UBND cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tư công; Thứ hai, trên cơ sở quy định của pháp luật và khung lý thuyết về quản lý đối với hoạt động đầu tư công, phân tích thực trạng QLNN của UBND TP.HCM (thông qua các cơ quan chuyên môn) đối với hoạt động đầu tư công trên địa bàn thành phố, qua đó chỉ ra được những hạn chế, bất cập và lý giải nguyên nhân của những hạn chế, bất cập này. Thứ ba, trên cơ sở phân tích những nguyên nhân của các hạn chế, bất cập còn tồn tại hiện nay trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM, đề xuất một số giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác quản lý đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. 4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Công tác QLNN về đầu tư công là đối tượng nghiên cứu của luận văn. Trong đó luận văn tập trung nghiên cứu công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM với tư cách là một cơ quan QLNN về đầu tư công theo quy định tại khoản 12 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2014. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi không gian: TP.HCM. - Phạm vi thời gian: giai đoạn 2012 - 2016 tầm nhìn đến 2025. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
- 18. 9 5.1. Phương pháp luận Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận là chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử của triết học Mác-Lênin. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu sau đây: Phương pháp thu thập và hồi cố thông tin dữ liệu từ các nguồn khác nhau (information retrieval), phương pháp khảo cứu và phân tích tại bàn (desk - review): hai phương pháp này được sử dụng xuyên suốt trong luận văn, trong đó chủ yếu thu thập và phân tích các quy định về QLNN của UBND cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tư công. Phương pháp hệ thống: Phương pháp hệ thống được sử dụng khi tác giả phân tích tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn trong Phần mở đầu. Phương pháp tổng hợp, phân tích: Phương pháp tổng hợp, phân tích được sử dụng trong việc tổng hợp, phân tích quy định của pháp luật và thực trạng áp dụng các quy định của pháp luật về QLNN của UBND cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tư công. Phương pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng trong việc thống kê những vấn đề có liên quan đến thực trạng QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM. 6. Đóng góp mới của luận văn Khi hoàn thành các nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn có một số đóng góp mới, cụ thể, đó là hệ thống hóa và khái quát hóa cơ sở lý luận và các quy định của pháp luật hiện nay về QLNN của UBND cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tư công. Mặt khác, các giải pháp của luận văn có thể sử dụng hoặc có thể tham khảo để tiếp tục phát triển nhằm cung cấp các luận cứ có giá trị khoa học cho việc cải thiện hiệu quản lý nhà nước về đầu tư công của UBND TP.HCM, qua đó góp phần vào sự phát triển kinh tế - xã hội của thành phố. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được thiết kế thành 3 chương, cụ thể như sau: Chương 1. Cơ sở khoa học của QLNN về đầu tư công. Chương 2. Thực trạng QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Chương 3. Một số định hướng và giải pháp hoàn thiện công tác QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM.
- 19. 10 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG 1.1. Khái quát về đầu tƣ công 1.1.1. Khái niệm đầu tư công Theo cách hiểu thông thường thì đầu tư có nghĩa là: “Bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì, trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”[20, tr.301]. Trong lĩnh vực kinh tế đầu tư được hiểu là: “Sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được các kết quả đó”[18, tr.06]. Như vậy, ở mức độ chung nhất có thể hiểu đầu tư là những hoạt động của con người có mục tiêu đạt được những kết quả lớn hơn so với những hy sinh về nguồn lực mà người đầu tư phải gánh chịu khi tiến hành đầu tư. Những nguồn lực phải hy sinh có thể là tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động hoặc trí tuệ của con người. Những kết quả có thể đạt được đó có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính như tiền vốn...; tài sản vật chất như nhà máy, đường sá, bệnh viện, trường học, sân bay, bến cảng...; tài sản trí tuệ như trình độ văn hóa, khoa học kỹ thuật, phát minh, sáng chế... và đội ngũ nhân lực chất lượng cao. Căn cứ vào bản chất và phạm vi tác động, đầu tư bao gồm 3 loại hình sau: (i) Đầu tư tài chính; (ii) Đầu tư thương mại; (iii) Đầu tư phát triển. Trong đó, đầu tư tài chính được hiểu là loại đầu tư mà người người có tiền bỏ tiền ra cho vay hoặc mua các chứng chỉ có giá để hưởng lãi suất định trước (gửi tiết kiệm, mua trái phiếu chính phủ), hoặc lãi suất tùy thuộc vào hoạt động sản xuất kinh doanh của công ty phát hành (cổ phiếu). Như vậy, xét một cách trực tiếp đầu tư tài chính không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, mà chỉ làm tăng giá trị tài chính của cá nhân, tổ chức đầu tư. Đầu tư thương mại được hiểu là loại đầu tư mà người có tiền bỏ tiền ra để mua hàng hóa và sau đó bán với giá cao hơn nhằm thu lợi nhuận do chênh lệch giá khi mua và khi bán. Như vậy, xét một cách trực tiếp đầu tư thương mại cũng không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế, mà chỉ làm tăng tài sản tài chính của người đầu tư trong quá trình mua đi bán lại. Đầu tư phát triển là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất và tài sản trí
- 20. 11 tuệ, gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển. Như vậy, đầu tư phát triển trực tiếp tạo ra của vật chất cho xã hội và làm tăng năng suất lao động. Theo quy định của Luật Đầu tư công 2014 thì đầu tư công được hiểu là: “Hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”[4, Đ.4]. Như vậy, đầu tư công trước hết là một hoạt động đầu tư. Tuy nhiên, không phải hoạt động đầu tư nào cũng được xem là đầu tư công. Thay vào đó, chỉ những hoạt động đầu tư nào thỏa mãn cả 2 tiêu chí sau đây thì mới được xem là đầu tư công: (i) Nhà nước là chủ thể đầu tư; và (ii) Nội dung là đầu tư vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (thuộc loại hình đầu tư phát triển). Trong luận văn này chúng tôi sử dụng khái niệm đầu tư công theo cách định nghĩa của Luật Đầu tư công vừa nêu ở trên. 1.1.2. Các hình thức đầu tư công Hình thức có thể được hiểu là cách thể hiện, cách tiến hành một hoạt động[20, tr.442]. Như vậy, có thể hiểu hình thức đầu tư công là các cách thức để tiến hành hoạt động đầu tư công. Đầu tư công được thực hiện thông qua 2 hình thức: (i) Đầu tư theo Chương trình đầu tư công; và (ii) Đầu tư theo Dự án đầu tư công. Cụ thể: Thứ nhất, về Chương trình đầu tư công Chương trình đầu tư công được hiểu là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội[4, Đ.4]. Chương trình đầu tư công bao gồm: (i) Chương trình mục tiêu quốc gia; và (ii) Chương trình mục tiêu. Theo đó, Chương trình mục tiêu quốc gia là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của từng giai đoạn cụ thể trong phạm vi cả nước[4, Đ.4]; Chương trình mục tiêu là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu trong từng ngành, ở một số vùng lãnh thổ trong từng giai đoạn cụ thể[4, Đ.4]. Thứ hai, về Dự án đầu tư công Dự án đầu tư công được hiểu là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công[4, Đ.4]. Trong đó, dự án đầu tư là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác
- 21. 12 định. Còn vốn đầu tư công theo quy định bao gồm: (i) Vốn ngân sách nhà nước; (ii) Vốn công trái quốc gia; (iii) Vốn trái phiếu Chính phủ; (iv) Vốn trái phiếu chính quyền địa phương; (v) Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; (vi) Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước; (vii) Vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa được vào cân đối ngân sách nhà nước; (viii) Các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư[4, Đ.4]. Trên thực tế các dự án đầu tư công rất đa dạng về quy mô, tính chất và tầm quan trọng. Vì vậy, để phục vụ cho công tác phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư và phân cấp công tác QLNN về đầu tư công, pháp luật hiện hành quy định về việc phân loại các dự án đầu tư công trên một số tiêu chí. Theo đó[4, Đ.6], căn cứ vào tính chất, dự án đầu tư công gồm: (i) Dự án có cấu phần xây dựng (là dự án đầu tư, xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, trang thiết bị của dự án); (ii) Dự án không có cấu phần xây dựng (là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và các dự án khác không được xác định là dự án có cấu phần xây dựng). Căn cứ vào mức độ quan trọng và quy mô, dự án đầu tư công được phân loại thành: (i) Dự án quan trọng quốc gia; (ii) Dự án nhóm A; (iii) Dự án nhóm B; (iv) Dự án nhóm C. Thông thường, một dự án đầu tư thường trải qua 8 bước sau: (i) Chủ đầu tư lập dự án đầu tư trình cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư (trong giai đoạn này chủ đầu tư phải thực hiện 2 công việc quan trọng là lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi); (ii) Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm theo quy định tiến hành thẩm định dự án đầu tư công; (iii) Cơ quan hoặc người có thẩm quyền ra quyết định đầu tư; (iv) Chủ đầu tư triển khai dự án đầu tư; (v) Nghiệm thu, bàn giao dự án đầu tư công khi đã hoàn thành toàn bộ quá trình đầu tư hoặc từng phần với dự án khai thác từng phần; (vi) Thanh quyết toán vốn đầu tư công; (vii) Tổ chức khai thác và vận hành dự án đầu tư công; (viii) Kết thúc đầu tư và duy trì năng lực hoạt động của tài sản đầu tư công. 1.1.3. Các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công Liên quan đến khái niệm đầu tư công là khái niệm hoạt động đầu tư công. Theo quy định, hoạt động đầu tư công là một tập hợp các hoạt động sau[4, Đ.4]: (i) Lập, thẩm định,
- 22. 13 quyết định chủ trương đầu tư; (ii) Lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; (iii) Lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; (iv) Quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; (v) Theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, dự án chương trình đầu tư công. Về khái niệm kế hoạch đầu tư công tại hoạt động (iii), theo quy định được hiểu là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện[4, Đ.4]. Như vậy, đầu tư công là một hoạt động phức tạp, bao hàm trong đó nhiều nhóm hoạt động khác nhau. Do đó, để các nhóm hoạt động khác nhau được thực hiện trên thực tế đòi hỏi phải có nhiều chủ thể khác nhau tham gia đảm nhận các hoạt động này. Cụ thể đó là các chủ thể sau: Thứ nhất, chủ thể có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư đối với chương trình, dự án đầu tư công Khái niệm “chủ trương đầu tư” được sử dụng tới 178 lần trong Luật Đầu tư công, tuy nhiên, Luật không định nghĩa khái niệm này. Thay vào đó, Luật Đầu tư công định nghĩa khái niệm “báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư”, và “báo cáo nghiên cứu tiền khả thi”, là hai khái niệm dường như có liên quan đến khái niệm “chủ trương đầu tư”. Cụ thể, “báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư”[4, Đ.4] là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của chương trình đầu tư công, dự án nhóm B, nhóm C làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư. “báo cáo nghiên cứu tiền khả thi”[4, Đ.4] là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm A làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư. Như vậy, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi là tài liệu gắn với: (i) Dự án quan trọng quốc gia; (ii) Dự án nhóm A. Còn báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư là tài liệu gắn với: (i) Chương trình đầu tư công; (ii) Dự án nhóm B; (iii) Dự án nhóm C. Chủ trương theo cách hiểu thông thường là “Có ý định, có quyết định về phương hướng hành động”[20, tr.180]. Với cách hiểu này, cách hiểu của 02 khái niệm có liên quan vừa nêu trên và căn cứ vào các quy định của Luật Đầu tư công có thể hiểu “chủ trương đầu tư” là kết quả của một quá trình ra quyết định của chủ thể có thẩm quyền, trong đó chủ thể
- 23. 14 có thẩm quyền quyết định rằng chương trình đầu tư công hoặc dự án đầu tư công đang xem xét được tiếp tục nghiên cứu để lập “báo cáo nghiên cứu khả thi” làm cơ sở cho chủ thể có thẩm quyền quyết định đầu tư đối với chương trình đầu tư công hoặc dự án đầu tư công đó. Trong đó, “báo cáo nghiên cứu khả thi” là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu về sự cần thiết, mức độ khả thi và hiệu quả của chương trình, dự án đầu tư công làm cơ sở để chủ thể có thẩm quyền quyết định đầu tư[4, Đ.4]. Như vậy, có thể hiểu chủ trương đầu tư là bước khởi đầu cho một chương trình, dự án đầu tư công, đồng thời, bước này cũng mang tính “sàng lọc” trong việc lựa chọn các “ý tưởng” đầu tư. Theo quy định, tùy theo loại chương trình đầu tư công và dự án đầu tư công mà các chủ thể sau đây sẽ có thẩm quyền quyết định đối với các chủ trương đầu tư đối với các chương trình, dự án đầu tư công đó[4, Đ.17]: (i) Quốc hội; (ii) Chính phủ; (iii) Thủ tướng Chính phủ; (iv) Người đứng đầu các bộ, cơ quan trung ương; (v) Hội đồng nhân dân các cấp; (vi) UBND các cấp. Thứ hai, chủ thể có thẩm quyền quyết định đầu tư đối với chương trình, dự án đầu tư công Sau khi các chương trình, dự án đầu tư công đã được các chủ thể có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư, và báo cáo nghiên cứu khả thi của các chương trình, dự án này được hoàn thành, các chủ thể sau đây tùy theo loại chương trình, dự án đầu tư công sẽ có thẩm quyền quyết định đầu tư đối với chương trình, dự án đầu tư công đó[4, Đ.39]: (i) Thủ tướng Chính phủ; (ii) Người đứng đầu bộ, cơ quan trung ương, cơ quan trung ương của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và của tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan, tổ chức khác; (iii) Chủ tịch UBND cấp tỉnh; (iv) Chủ tịch UBND cấp huyện; (v) Chủ tịch UBND cấp xã. Thứ ba, chủ chương trình và chủ đầu tư Theo định nghĩa tại Điều 4 của Luật Đầu tư công thì “chủ chương trình” là cơ quan, tổ chức được giao quản lý chương trình đầu tư công; “chủ đầu tư” là cơ quan, tổ chức được giao quản lý dự án đầu tư công. Với định nghĩa trên đây, cùng với quy định tại các Điều 98 và 102 của Luật Đầu tư công về quyền và trách nhiệm của chủ chương trình, chủ đầu tư thì có thể hiểu chủ chương trình, chủ đầu tư là các cơ quan (cơ quan nhà nước), tổ chức (tổ chức chính trị - xã hội, một số tổ chức khác theo quy định của pháp luật) theo quy định của pháp luật hoặc theo quyết định của chủ thể có thẩm quyền được giao quản lý chương trình, dự án đầu tư công.
- 24. 15 Thứ tư, đơn vị nhận ủy thác đầu tư công Hiện nay, vấn đề ủy thác đầu tư công chưa được quy định rõ trong Luật Đầu tư công. Từ góc độ lý luận và thực tiễn cho thấy tùy theo từng trường hợp và hoàn cảnh có những mô hình tổ chức dự án nói chung như sau[17, tr.34 - 42]: (i) Chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án; (ii) Chủ nhiệm điều hành dự án; (iii) Chìa khóa trao tay; (iv) Quản lý dự án theo chức năng; (v) Tổ chức chuyên trách quản lý dự án; (vi) Quản lý dự án theo ma trận. Trong mô hình thứ (ii) và (iii) chủ đầu tư “ủy thác” cho một tổ chức tư vấn quản lý hoặc một tổng thầu (là pháp nhân độc lập đủ điều kiện theo quy định của pháp luật để nhận ủy thác đầu tư) thay mặt chủ đầu tư thực hiện toàn bộ hoặc một phần dự án. Đơn vị nhận ủy thác đầu tư công thường do người có thẩm quyền quyết định thay mặt chủ đầu tư quản lý thực hiện dự án, có quyền và nghĩa vụ như chủ đầu tư, đồng thời, thực hiện quyền và nghĩa vụ trong hợp đồng đã ký với chủ đầu tư. Thứ năm, Ban Quản lý chương trình, dự án Ban Quản lý chương trình, dự án (sau đây gọi tắt là Ban Quản lý) là đơn vị do chủ chương trình, chủ đầu tư thành lập để làm nhiệm vụ quản lý và thực hiện chương trình, dự án đầu tư công. Thông thường Ban Quản lý cần những điều kiện sau đây: Có bộ máy và đội ngũ cán bộ có chuyên môn, năng lực phù hợp với yêu cầu quản lý chương trình, dự án; các cá nhân có chứng chỉ nghề nghiệp theo quy định của pháp luật; Ban Quản lý sau khi được thành lập trở thành đơn vị sự nghiệp trực thuộc chủ chương trình, chủ đầu tư. Theo quy định tại Điều 103 Luật Đầu tư công Bản Quản lý có quyền đề xuất các phương án, giải pháp và tổ chức quản lý, thực hiện chương trình, dự án bảo đảm đúng mục tiêu, tiến độ, chất lượng theo ủy quyền của chủ chương trình, chủ đầu tư. Đồng thời, Ban Quản lý phải có trách nhiệm báo cáo chủ chương trình, chủ đầu tư về tình hình triển khai thực hiện chương trình, dự án và chịu trách nhiệm khi xảy ra thất thoát, lãng phí. Thứ sáu, nhà thầu Nhà thầu là tổ chức, cá nhân có đủ năng lực thực hiện hoạt động đầu tư khi tham gia quan hệ hợp đồng trong hoạt động đầu tư công, gồm: (i) Nhà thầu chính và (ii) Nhà thầu phụ. Trong đó, nhà thầu chính là nhà thầu ký hợp đồng nhận thầu trực tiếp với chủ chương trình, chủ đầu tư để thực hiện phần việc chính của một loại việc của chương trình, dự án đầu
- 25. 16 tư công. Nhà thầu phụ là nhà thầu ký kết hợp đồng với nhà thầu chính hoặc tổng thầu xây dựng để thực hiện một phần công việc của nhà thầu chính hoặc tổng thầu xây dựng. Thứ bảy, đơn vị tư vấn, thiết kế chương trình, dự án Đơn vị tư vấn, thiết kế chương trình, dự án đầu tư công là cơ quan, tổ chức, cá nhân đủ điều kiện theo quy định của pháp luật được chủ chương trình, chủ đầu tư thuê tư vấn và thiết kế chương trình, dự án đầu tư công. Theo quy định tại Điều 100 Luật Đầu tư công thì đơn vị này có quyền yêu cầu chủ chương trình, chủ đầu tư cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến việc thiết kế chương trình, dự án. Đồng thời, đơn vị này có trách nhiệm thiết kế chương trình, dự án theo đúng quy chuẩn, tiêu chuẩn, định mức và các giải pháp kỹ thuật bảo đảm chất lượng; không được thiết kế vượt quá tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức quy định. Phải chịu trách nhiệm trong trường hợp thiết kế sai dẫn đến đầu tư kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí. Ngoài 07 nhóm chủ thể được nêu trên, còn có nhiều chủ thể khác tham gia vào hoạt động đầu tư công, chẳng hạn như chủ thể thẩm định chương trình, dự án đầu tư công nhằm phục vụ quá trình ra quyết định của chủ thể ở nhóm thứ nhất và thứ hai (đó có thể là Hội đồng thẩm định nhà nước; Hội đồng thẩm định liên ngành; Hội đồng thẩm định cấp tỉnh...). 1.1.4. Các lĩnh vực đầu tư công Hoạt động đầu tư công của Nhà nước thường tập trung vào 4 lĩnh vực sau đây: Thứ nhất, đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội Hiểu một cách khái quát nhất thì kết cấu hạ tầng là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có chức năng, nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng được diễn ra bình thường, liên tục. Ngoài ra, kết cấu hạ tầng cũng có thể hiểu là các cơ sở vật chất, kỹ thuật, kiến trúc đóng vai trò nền tảng cho các hoạt động kinh tế - xã hội được diễn ra bình thường. Kết cấu hạ tầng gồm hai loại cơ bản: (i) Kết cấu hạ tầng kinh tế; (ii) Kết cấu hạ tầng xã hội. Kết cấu hạ tầng kinh tế bao gồm các công trình hạ tầng kỹ thuật như: năng lượng (điện, than, dầu khí...) phục vụ sản xuất và đời sống, các công trình giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt, đường biển, đường sông, đường hàng không, đường ống...), bưu
- 26. 17 chính - viễn thông, các công trình thủy lợi phục vụ sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp... Kết cấu hạ tầng kinh tế là bộ phận quan trọng trong hệ thống kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển nhanh, ổn định, bền vững và là động lực thúc đẩy phát triển nhanh hơn, tạo điều kiện cải thiện cuộc sống dân cư. Kết cấu hạ tầng xã hội bao gồm nhà ở, các cơ sở khoa học, trường học, bệnh viện, các công trình văn hóa, thể thao... và các trang thiết bị đồng bộ với chúng. Đây là các điều kiện thiết yếu để nâng cao mức sống của người dân, bồi dưỡng và phát triển nguồn nhân lực phù hợp với nền kinh tế. Như vậy, kết cấu hạ tầng xã hội là tập hợp một số ngành có tính chất dịch vụ xã hội, sản phẩm do chúng tạo ra được thể hiện dưới hình thức dịch vụ và thường mang tính chất công cộng, ảnh hưởng đến sự phát triển thể chất và tinh thần của con người. Với tính chất đa dạng và thiết thực, kết cấu hạ tầng là nền tảng vật chất có vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình phát triển của mỗi quốc gia cũng như của chính mỗi vùng lãnh thổ trong quốc gia. Kết cấu hạ tầng đồng bộ và hiện đại là cơ sở để nền kinh tế tăng trưởng nhanh, ổn định và bền vững. Chính vì lý do này mà đầu tư vào các chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội luôn là một lĩnh vực quan trọng của hoạt động đầu tư công. Thứ hai, đầu tư phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội Để thực hiện được chức năng của mình các cơ quan nhà nước cần được trang bị các công cụ, phương tiện và điều kiện khác để hoạt động. Ngoài ra, do tính đặc thù của hệ thống chính trị Việt Nam mà đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội cũng được Nhà nước đầu tư để phục vụ hoạt động. Các hoạt động đầu tư trong lĩnh vực này tập trung vào việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước hướng đến xây dựng chính phủ điện tử; đầu tư xây dựng các trung tâm hành chính tập trung, xây dựng trụ sở các cơ quan nhà nước; đầu tư mua sắm các trang thiết bị phục vụ hoạt động của các cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các viên chức trong đơn vị sự nghiệp... Thứ ba, đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích
- 27. 18 Dịch vụ công ích là dịch vụ thỏa mãn các điều kiện sau: (i) Là sản phẩm, dịch vụ thiết yếu đối với đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, cộng đồng dân cư của một khu vực lãnh thổ mà Nhà nước cần bảo đảm vì lợi ích chung hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh; (ii) Việc sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ này theo cơ chế thị trường khó có khả năng bù đắp chi phí; (iii) Được cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đặt hàng, giao kế hoạch, tổ chức đấu thầu theo giá hoặc phí do Nhà nước quy định. Như vậy, đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích chính là hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ của Nhà nước đối với việc cung cấp các sản phẩm, dịch vụ thỏa mãn cả 03 tiêu chí vừa nêu trên. Chẳng hạn như Nhà nước thực hiện việc cung cấp dịch vụ y tế miễn phí cho trẻ em dưới 6 tuổi, cấp thẻ bảo hiểm y tế cho người nghèo và người có hoàn cảnh khó khăn... Thứ tư, đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư Theo quy định của Luật Đầu tư công 2014 thì đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Public - Private Partner (PPP)) là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công. Hiện nay, việc đầu tư theo hình thức đối tác công tư thực hiện theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi tắt là Nghị định số 15/2015/NĐ-CP). Theo quy định của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, việc đầu tư theo hình thức PPP được thực hiện đối với các dự án xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp trang thiết bị hoặc dịch vụ công thông qua các loại hợp đồng sau đây: (i) Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT) là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (ii) Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO) là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu
- 28. 19 hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định; (iii) Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT) là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện Dự án khác; (iv) Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO) là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định; (v) Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư; (vi) Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT) là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho chủ đầu tư; (vii) Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời gian nhất định. 1.1.5. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội Hiểu một cách khái quát nhất thì vai trò là tác dụng, chức năng trong sự hoạt động, sự phát triển của cái gì đó[04, tr.1095]. Như vậy, có thể hiểu vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội là tác dụng của hoạt động đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia. Từ góc độ nghiên cứu lý thuyết cho thấy nếu hoạt
- 29. 20 động đầu tư công được thực hiện hợp lý và có hiệu quả sẽ dẫn đến những tác dụng sau đây đối với sự phát triển kinh tế - xã hội. Thứ nhất, duy trì và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Đầu tư công vừa tác động đến sự tăng trưởng kinh tế thông qua sự gia tăng tổng cung và tổng cầu, vừa tác động đến chất lượng của sự tăng trưởng. Tăng quy mô vốn đầu tư và sử dụng vốn đầu tư hợp lý là nhân tố quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư, tăng năng suất nhân tố tổng hợp. Đầu tư công dựng nên nền tảng cơ sở hạ tầng và xã hội, từ đó hỗ trợ hoạt động của tất cả các thành phần kinh tế quốc dân. Thứ hai, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực Đầu tư công có tác động quan trọng đến sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Theo đó, đầu tư công góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế phù hợp với quy luật và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia trong từng thời kỳ, tạo ra sự cân đối trên phạm vi nền kinh tế quốc dân, cũng như giữa các ngành, vùng, phát huy các nhân tố tiềm năng của các vùng kinh tế động lực. Cụ thể, đầu tư công giúp chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng gia tăng tỷ trọng các ngành công nghiệp, dịch vụ và giảm dần tỷ trọng của ngành nông nghiệp trong cơ cấu tổng sản phẩm quốc dân. Thứ ba, góp phần giảm thất nghiệp, nâng cao chất lượng lao động Hoạt động đầu tư công, đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội (bao gồm PPP) và đầu tư vào việc cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích tự bản thân đã tạo ra các chỗ làm việc mới cho người lao động trong khoảng thời gian thực hiện chương trình, dự án và kể cả sau khi các dự án đã hoàn thành (đối với các dự án có công trình xây dựng). Đầu tư công cũng được xem là một loại “vốn mồi” kích thích sự đầu tư của các nhà đầu tư trong vào ngoài nước, qua đó góp phần tạo ra các chỗ làm việc mới cho người lao động. Mặt khác, trong môi trường làm việc mới, với các yếu tố kỹ thuật mới sẽ giúp người lao động nâng cao trình độ, kỹ năng, tay nghề qua đó góp phần nâng cao chất lượng lao động. Thứ tư, góp phần cải thiện sự bình đẳng trong xã hội Đầu tư công thông qua tác động vào sự tăng trưởng kinh tế sẽ gián tiếp góp phần xây dựng một xã hội tiến bộ và công bằng. Đầu tư hợp lý, có trọng tâm, trọng điểm và
- 30. 21 đồng bộ sẽ góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, qua đó nâng cao thu nhập của người dân, cải thiện điều kiện sống và khả năng tiếp cận các dịch vụ cơ bản như nước sạch, điện, y tế, giáo dục... của các nhóm yếu thế trong xã hội. Thứ năm, góp phần khắc phục những thất bại của thị trường Đầu tư công góp phần khắc phục những thất bại của thị trường khi có những lĩnh vực mà các nhà đầu tư tư nhân không có động lực hoặc không có khả năng đầu tư vào, chẳng hạn như lĩnh vực kết cấu hạ tầng kỹ thuật đòi hỏi vốn lớn, công nghệ hiện đại, nhưng thời gian thu hồi vốn rất chậm, hoặc không có khả năng thu hồi vốn. Đầu tư công cũng góp phầm đảm bảo an ninh, quốc phòng cho quốc gia. 1.2. Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công 1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công Thuật ngữ “quản lý” có nhiều cách diễn đạt khác nhau. Với cách hiểu thông thường thì quản lý có nghĩa là hoạt động nhằm tác động một cách có tổ chức và có định hướng của chủ thể quản lý vào những đối tượng nhất định để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi của con người nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tượng đó theo những mục tiêu đã định[13, tr.06]. Quản lý cũng có thể được hiểu là sự tác động có ý thức của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi của cá nhân nhằm hướng đến mục đích hoạt động chung và phù hợp với quy luật khách quan[29]. Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật làm công cụ để điều chỉnh hành vi của con người trên các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội, do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện nhằm thỏa mãn các nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Hiện nay, trong khoa học pháp lý, thuật ngữ QLNN được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp[24, tr.51]. QLNN theo nghĩa rộng là toàn bộ mọi hoạt động của nhà nước nói chung, mọi hoạt động mang tính chất nhà nước, nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước. Chủ thể của QLNN theo nghĩa rộng là tất cả các cơ quan nhà nước của bộ máy nhà nước, tức là cả ba hệ thống cơ quan: lập pháp, hành pháp và tư pháp. QLNN theo nghĩa hẹp là hoạt động quản lý do một loại cơ quan đặc biệt thực hiện,
- 31. 22 đó là cơ quan hành chính nhà nước. Đây là hoạt động chấp hành hiến pháp, luật và điều hành trên cơ sở hiến pháp và luật đó, vì thế còn gọi là hoạt động chấp hành và điều hành. Do đó, QLNN theo nghĩa rộng bao hàm QLNN theo nghĩa hẹp. Hiện nay, trong khoa học Luật Hành chính và khoa học QLNN, khi đề cập đến khái niệm QLNN thì nội hàm của nó thường được hiểu theo nghĩa hẹp như đã trình bày ở trên. Như vậy, có thể hiểu QLNN là hoạt động mang tính chất chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính chính nước trên cơ sở và để thi hành hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên nhằm đáp ứng các nhu cầu hợp pháp của công dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Trên cơ sở cách hiểu đối với khái niệm đầu tư công, hoạt động đầu tư công và khái niệm QLNN đã nêu ở trên, có thể hiểu QLNN về đầu tư công là hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước nhằm chấp hành các quy định của Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên trong lĩnh vực đầu tư công và điều hành hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, qua đó góp phần sử dụng hiệu quả vốn đầu tư công, đảm bảo công bằng xã hội, thúc đẩy sự phát triển bền vững của nền kinh tế, giữ vững an ninh, bảo đảm quốc phòng. 1.2.2. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư công Theo cách hiểu chung nhất nguyên tắc là điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân theo trong một loạt việc làm[20, tr.694]. Như vậy, có thể hiểu nguyên tắc QLNN về đầu tư công là những điều cơ bản được pháp luật định ra và các chủ thể khi thực hiện các hoạt động liên quan đến QLNN về đầu tư công phải tuân theo. Hiện nay, Luật Đầu tư công 2014, với tư cách là VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống các VBQPPL quy định các vấn đề liên quan đến lĩnh vực đầu tư công không quy định rõ nguyên tắc QLNN về đầu tư công. Tuy nhiên, Điều 12 của Luật này có quy định các nguyên tắc quản lý đầu tư công. Trên góc độ lý luận, quản lý là khái niệm có nội hàm rộng và bao hàm khái niệm QLNN. Do đó, có thể thấy rằng, những nguyên tắc quản lý đầu tư công cũng là những nguyên tắc QLNN về đầu tư công. Cụ thể, đó là những nguyên tắc sau:
- 32. 23 Thứ nhất, tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công Tuân thủ quy định của pháp luật ở đây là cách nói khái quát nhằm để chỉ tất cả các hình thức thực hiện pháp luật, gồm: tuân thủ pháp luật; thi hành pháp luật; sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Như chúng tôi đã đề cập, vốn đầu tư công gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư. Tuy có nhiều loại vốn khác nhau trong vốn đầu tư công, nhưng tất cả các nguồn vốn này đều trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến ngân sách nhà, bởi dù là ODA (trừ ODA không hoàn lại), vốn vay ưu đãi, hay vốn tín dụng đầu tư thì tất cả đều phải được hoàn trả (trả nợ) bởi ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước chủ yếu được tạo nên bởi sự đóng góp của người dân thông qua thuế, hoặc thông qua việc Nhà nước bán tài nguyên của quốc gia như dầu khí. Trong khi đó, đầu tư công là hoạt động tiêu tốn rất nhiều vốn (có thể chiếm hơn 50% tổng vốn đầu tư toàn xã hội), nhưng lại được tiến hành bởi những người không phải là chủ sở hữu của các nguồn vốn này, thay vào đó họ chỉ là người đại diện (Nhà nước đại diện cho nhân dân). Điều này rất dễ dẫn đến sự lãng phí, thất thoát hoặc sử dụng không hiệu quả nguồn vốn đầu tư công. Hậu quả của tình trạng này rất nghiêm trọng, đó là thâm hụt ngân sách và nợ công gia tăng đe dọa Chính phủ vỡ nợ, đó là tình trạng lạm phát tăng cao ảnh hưởng tiêu cực đến cuộc sống của người dân, hoặc đó cũng là sự chèn ép đầu tư tư nhân gây nên sự phát triển kinh tế thiếu bền vững của quốc gia, đặc biệt là tình trạng tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư công gia tăng sẽ làm xói mòn niềm tin của người dân vào Nhà nước, gây nên sự bất ổn về chính trị và an ninh quốc gia. Vì những lý do trên mà các chủ thể có liên quan phải tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Thứ hai, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm của đất nước, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành
- 33. 24 Chiến lược, kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội tập hợp những mục tiêu, quan điểm và giải pháp để phát triển các ngành kinh tế hoặc phát triển các không gian lãnh thổ trong một tương lai gần hoặc cũng có thể là một tương lai xa dựa trên những nghiên cứu và tính toán của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đầu tư công chính là hành động của Nhà nước góp phần hiện thực hóa các mục tiêu được nêu, cũng như các cam kết được đưa ra trong chiến lược, kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Với lý do đó, hoạt động đầu tư công phải phù hợp với những gì đã được nêu trong chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, cũng như quy hoạch ngành. Nếu điều này không được tuân thủ sẽ dẫn đến tình trạng đầu tư tràn lan, không định hướng, không chủ đích, không hình thành được hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội đồng bộ, từ đó, khiến cho hoạt động đầu tư công trở nên lãng phí và không thể hiện được vai trò của mình. Thứ ba, thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan QLNN, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công Sử dụng vốn đầu tư công rõ ràng là vấn đề rất quan trọng, do đó, cùng với nguyên tắc thứ nhất, nguyên tắc thứ ba nhấn mạnh việc các cơ quan QLNN, các tổ chức, cá nhân có liên quan phải thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của mình theo đúng quy định của pháp luật. Điều 2 khoản 1 Hiến pháp 2013 xác định Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Một trong những yêu cầu của nhà nước pháp quyền đó pháp luật phải được tôn trọng và thực hiện bởi chính các cơ quan nhà nước, quyền lực của các cơ quan nhà nước phải bị kiểm soát bởi chính các quy định của pháp luật theo nguyên tắc “cơ quan nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép”. Điều 8 khoản 1 Hiến pháp 2013 làm rõ điều này bằng cách xác định Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật. Tuy nhiên, thực hiện pháp luật như chúng tôi đã đề cập là một khái niệm rất rộng và phức tạp, nó không chỉ đơn giản là việc thụ động tuân thủ hoặc thi hành pháp luật, mà nó còn là sự chủ động sử dụng hoặc áp dụng pháp luật. Việc chủ động sử dụng hoặc áp dụng pháp luật là một điều khó khăn và rất phức tạp, đòi hỏi trình độ và ý thức trách nhiệm cao của các chủ thể trong quan hệ pháp luật trong bối cảnh quy định của pháp luật là không rõ ràng, hoặc không thể rõ ràng. Đây chính là lý do giải thích tại sao Luật Đầu tư công nhấn mạnh việc các cơ quan nhà nước, tổ chức,
- 34. 25 cá nhân phải thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của mình trong quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Bởi pháp luật dù ở đâu và dù ở thời đại nào cũng không thể là các hướng dẫn mang tính chi tiết cho tất cả các hành vi của con người, điều này đặc biệt đúng trong việc thực hiện hoạt động điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước. Thứ tư, quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn; bảo đảm tập trung đầu tư, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí Với tầm quan trọng của mình, vấn đề sử dụng vốn đầu tư công lại tiếp tục được nhắc đến và nhấn mạnh trong nguyên tắc thứ tư. Vốn đầu tư công theo đúng quy định tại Điều 4 khoản 21 Luật Đầu tư công 2014 có tới 9 loại khác nhau. Mỗi loại trong số đó có cách thức huy động, quản lý và sử dụng khác nhau theo quy định của pháp luật chuyên ngành, theo thỏa thuận trong các hợp đồng tín dụng, hoặc cũng có thể theo các điều ước quốc tế được ký kết giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam với các Chính phủ hoặc tổ chức quốc tế. Do đó, điều cần thiết là việc sử dụng vốn đầu tư công phải theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn. Mặt khác, để tránh đầu tư dàn trải, không trọng điểm, đầu tư vào quá nhiều dự án trong khi nguồn lực hạn chế và phải đi vay dẫn đến khả năng không trả được nợ, làm gia tăng nợ công của quốc gia. Đồng thời để tránh sự gia tăng của tình trạng tham nhũng do thất thoát, lãng phí trong đầu tư công có thể đe dọa đến sự ổn định và phát triển của Nhà nước, cũng như của xã hội. Luật quy định phải bảo đảm tập trung đầu tư, đầu tư đồng bộ, có chất lượng, đảm bảo tiết kiệm, có hiệu quả và phù hợp với khả năng cân đối nguồn lực trong việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Rõ ràng đây là yêu cầu quan trọng không chỉ cho việc tiến hành các hoạt động đầu tư công được quy định tại Điều 4 khoản 17 Luật Đầu tư công 2014 mà còn cho chính cho việc ban hành các quy định của pháp luật có liên quan. Thứ năm, bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công Công khai theo cách hiểu thông thường là không giữ kín, mà để cho mọi người đều có thể biết[20, tr.208]. Minh bạch là rõ ràng, rành mạch[24, tr.633]. Như vậy, công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công có thể hiểu là công bố hoặc cung cấp rộng rãi các thông tin có liên quan đến hoạt động đầu tư công cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội
- 35. 26 được biết, tuy nhiên, những thông tin được công bố, được cung cấp phải là các thông tin trung thực, chính xác, rõ ràng và có thể hiểu được. Việc công khai, minh bạch trước hết là để các cá nhân, tổ chức trong xã hội giám sát hành vi của các chủ thể có liên quan trong hoạt động đầu tư công nhằm ngăn ngừa những hành vi vi phạm pháp luật có thể xảy ra. Đồng thời, công khai, minh bạch cũng là cơ sở để các cá nhân, tổ chức trong xã hội tham gia đóng góp ý kiến nhằm tạo sự đồng thuận trong xã hội, cũng như góp phần hoàn thiện hoạt động đầu tư công. Chính vì vậy, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các chủ thể có liên quan thông qua mọi hành vi được phép của mình phải đảm bảo cho việc công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công được diễn ra đúng theo quy định của pháp luật. Nội dung và trách nhiệm công khai, minh bạch trong đầu tư công hiện nay được quy định tại Điều 14 Luật Đầu tư công 2014. Thứ sáu, khuyến khích tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc đầu tư theo hình thức đối tác công tư vào dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ công Phát triển kinh tế - xã hội rõ ràng là sự nghiệp của toàn dân, bởi dù là đầu tư công thì thực chất cũng chính là hoạt động đầu tư của người dân được Nhà nước thay mặt thực hiện. Từ năm 1986 cho đến nay tình hình kinh tế - xã hội Việt Nam đã có nhiều thay đổi theo chiều hướng tích cực, người dân được tự do thực hiện hoạt động đầu tư, kinh doanh trong những ngành nghề, lĩnh vực mà luật không cấm, kinh tế phát triển khiến cho thu nhập của người dân gia tăng, mức sống từ đó cũng gia tăng theo, số người giàu ở Việt Nam xuất hiện ngày càng nhiều (thậm chí đó là những tỷ phú USD) và được dự báo trong thập kỷ tới Việt Nam sẽ là quốc gia có số lượng người siêu giàu tăng nhanh nhất trên thế giới[34]. Điều đó cho thấy nguồn lực trong nhân dân là rất lớn. Mặt khác, xuất phát từ nguyên tắc Nhà nước chỉ làm những gì mà người dân không làm được hoặc không muốn làm. Vì vậy, trong những lĩnh vực mà người dân có thể làm và muốn làm thì Nhà nước phải tạo điều kiện, khuyến khích người dân đầu tư vào những lĩnh vực đó nhằm huy động nguồn lực của nhân dân trong bối cảnh ngân sách của Nhà nước là hạn chế, đó là chưa kể việc khuyến khích sự đầu tư của người dân vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ có thể giúp khắc phục được tình trạng tham nhũng, lãng phí hiện nay trong lĩnh vực đầu tư công. 1.2.3. Chủ thể quản lý nhà nước về đầu tư công
- 36. 27 Chủ thể có thể hiểu là đối tượng gây ra hành động, trong quan hệ đối lập với đối tượng bị sự chi phối của hành động, gọi là khách thể [20, tr.179]. Theo quy định tại Điều 4 khoản 12 Luật Đầu tư công 2014 thì chủ thể QLNN về đầu tư công bao gồm các cơ quan sau: (i) Chính phủ; (ii) Bộ Kế hoạch và Đầu tư; (iii) UBND các cấp. Để giúp các cơ quan QLNN về đầu tư công thực hiện chức năng của mình, Điều 4 khoản 11 Luật Đầu tư công 2014 tiếp tục quy định các cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công gồm: (i) Đơn vị có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; (ii) Sở Kế hoạch và Đầu tư; (iii) Phòng, ban có chức năng quản lý đầu tư công thuộc UBND cấp huyện, cấp xã. Sơ đồ 1.1. Chủ thể QLNN về đầu tư công theo quy định của pháp luật hiện hành Chính phủ: Vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Chính phủ hiện được quy định trong Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015 và các Luật chuyên ngành. Riêng trong lĩnh vực đầu tư công, với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây [4, Đ.87]: (i) Thống nhất QLNN về đầu tư công; (ii) Trình Quốc hội ban hành luật, nghị quyết; trình Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết về đầu tư công; (iii) Ban hành văn bản pháp luật về đầu tư công; (iv) Trình Quốc Chính phủ Bộ Kế hoạch và Đầu tư Sở Kế hoạch và Đầu tư Phòng Tài chính - Kế hoạch UBND cấp tỉnh UBND cấp huyện UBND cấp xã Chú thích: Chỉ đạo công tác Hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ Phối hợp hoạt động
- 37. 28 hội quyết định chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia; (v) Quyết định chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu theo quy định tại khoản 2 Điều 17 Luật Đầu tư công 2014; (vi) Lập và trình Quốc hội quyết định, điều chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; (vii) Tổ chức thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; (viii) Báo cáo Quốc hội về tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia; (ix) Tổ chức kiểm tra, thanh tra việc thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, kiểm tra thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách trung ương, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, kiểm tra việc thực hiện các mục tiêu, chính sách đầu tư công của địa phương. Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Trong lĩnh vực đầu tư công, Bộ Kế hoạch và Đầu tư được xác định là cơ quan có trách nhiệm và thẩm quyền chính trong việc giúp Chính phủ thực hiện chức năng của mình trong lĩnh vực này. Cụ thể Bộ Kế hoạch và Đầu tư có các nhiệm vụ, quyền hạn sau [4, Đ.88]: (i) Chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất QLNN về đầu tư công; (ii) Ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến đầu tư công, các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ và sử dụng vốn đầu tư công; (iii) Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính xác định tổng vốn đầu tư ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia và vốn trái phiếu Chính phủ, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; (iv) Tổng hợp trình Chính phủ kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm của quốc gia; (v) Điều chỉnh hoặc trình cấp có thẩm quyền điều chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; (vi) Chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất QLNN về vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; làm đầu mối vận động, điều phối, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; (vii) Chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn các dự án có sử dụng vốn ngân sách trung ương, vốn trái phiếu Chính phủ và các nguồn vốn khác theo quy định của pháp luật; (viii) Chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất QLNN về các chương trình mục tiêu quốc gia; (ix) Tổ chức thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh giá, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án và các nhiệm vụ QLNN khác về đầu tư công.
- 38. 29 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đồng thời là cơ quan thẩm quyền chung, UBND cấp tỉnh được xác định là một trong các chủ thể QLNN về đầu tư công. Để thực hiện chức năng của mình, Luật Đầu tư công 2014 quy định UBND cấp tỉnh có các nhiệm vụ, quyền hạn sau [4, Đ.92]: (i) Thực hiện QLNN về đầu tư công trên địa bàn theo quy định của pháp luật; (ii) Trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh: quyết định chủ trương đầu tư chương trình đầu tư bằng vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư; xem xét có ý kiến về chủ trương đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ theo quy định tại khoản 3 Điều 17 Luật Đầu tư công; quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý theo quy định tại điểm b khoản 5 Điều 17 Luật Đầu tư công; xem xét, có ý kiến về về kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng năm vốn ngân sách trung ương, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài theo danh mục và mức vốn bố trí cho từng dự án; quyết định kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng năm vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương và các vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư; (iii) Quyết định chủ trương đầu tư dự án theo quy định tại khoản 6 Điều 17 Luật Đầu tư công và quyết định đầu tư chương trình, dự án theo quy định tại khoản 3 Điều 39 của Luật Đầu tư công; (iv) Tổ chức triển khai thực hiện và theo dõi, đánh giá kế hoạch đầu tư công thuộc nguồn vốn đầu tư công do cấp mình quản lý; (v) Phối hợp với bộ, cơ quan trung ương tổ chức triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh giá chương trình, dự án trên địa bàn tỉnh. Giúp UBND tỉnh trong lĩnh vực đầu tư công. Sở Kế hoạch và Đầu tư được xác định là cơ quan chuyên môn có trách nhiệm chính trong việc tham mưu, giúp việc cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong quản lý nhà nước về đầu tư công. Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã: Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung, UBND cấp huyện, cấp xã cũng được xác định là cơ quan QLNN về đầu
- 39. 30 tư công. Cụ thể, trong lĩnh vực đầu tư công, UBND cấp huyện, cấp xã có những nhiệm vụ, quyền hạn sau [4, Đ.93]: (i) Tổ chức lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm thuộc cấp mình quản lý; (ii) Tổ chức thẩm định chương trình, dự án thuộc cấp mình quản lý; (iii) Trình Hội đồng nhân dân cùng cấp: Quyết định chủ trương đầu tư chương trình đầu tư bằng toàn bộ vốn ngân sách địa phương theo phân cấp nguồn vốn và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương cấp huyện, cấp xã theo thẩm quyền; tham gia ý kiến về chủ trương đầu tư dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ theo quy định tại khoản 3 Điều 17 Luật Đầu tư công và của Hội đồng nhân dân cấp trên; quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý theo quy định tại điểm b khoản 5 Điều 17 Luật Đầu tư công; quyết định kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng năm vốn cân đối ngân sách địa phương và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương cấp huyện, cấp xã; (iv) Quyết định chủ trương đầu tư dự án theo quy định tại khoản 6 Điều 17 Luật Đầu tư công và quyết định đầu tư chương trình, dự án theo quy định tại khoản 4 Điều 39 Luật Đầu tư công; (v) Tổ chức thực hiện, theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án và các nhiệm vụ QLNN khác về đầu tư công theo phân cấp quản lý; (vi) Phối hợp với cơ quan, tổ chức có liên quan để triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh giá chương trình, dự án trên địa bàn. Đối với UBND cấp huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch theo quy định được xác định là cơ quan chuyên môn có trách nhiệm chính trong việc giúp UBND cấp huyện QLNN về đầu tư công. 1.2.4. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư công Nội dung được hiểu là mặt trong của sự vật, cái được hình thức chứa đựng hoặc biểu hiện [20, tr.738]. Như vậy, có thể hiểu nội dung QLNN về đầu tư công là những vấn đề mà các chủ thể QLNN về đầu tư công phải giải quyết để đạt được các mục tiêu mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đề ra, thông qua việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình trên cơ sở những hình thức và phương pháp QLNN về đầu tư công theo quy định của pháp luật.QLNN về đầu tư công tập trung vào các nội dung sau: 1.2.4.1. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công
- 40. 31 Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành VBQPPL 2015 [5, Đ.2]. Thẩm quyền ban hành VBQPPL (bao gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung) hiện nay được quy định từ Điều 15 đến Điều 30 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Như vậy, các chủ thể QLNN về đầu tư công căn cứ vào quy định của Luật Ban hành VBQPPL 2015, Luật Đầu tư công 2014 để ban hành các VBQPPL về đầu tư công phù hợp với thẩm quyền và trình tự, thủ tục do Luật Ban hành VBQPPL 2015 quy định. Việc các chủ thể QLNN có thẩm quyền ban hành VBQPPL về đầu tư công sẽ: (i) Tạo ra khuôn khổ pháp lý cho hoạt động đầu tư công; (ii) Tạo ra công cụ quản lý hợp pháp và chính đáng để Nhà nước quản lý hoạt động đầu tư công. Các VBQPPL về đầu tư công khi được ban hành sẽ cung cấp các thông tin sau đây cho các chủ thể có liên quan đến hoạt động này: (i) Được làm gì; hoặc (ii) Không được làm gì; hoặc (iii) Phải làm gì và (iv) Trách nhiệm pháp lý nếu không thực hiện các quy định trên. Về mặt nguyên tắc, các VBQPPL cần phải được tổ chức thực hiện vì: (i) Có những trường hợp quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể không mặc nhiên phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt nếu thiếu sự can thiệp của nhà nước; (ii) Khi quyền và nghĩa vụ của chủ thể đã phát sinh nhưng có tranh chấp về quyền và nghĩa vụ pháp lý mà các chủ thể không tự giải quyết được và yêu cầu nhà nước can thiệp; (iii) Khi Nhà nước thấy cần thiết phải tham gia để kiểm tra, giám sát các bên tham gia quan hệ pháp luật hoặc để xác nhận sự tồn tại hay không tồn tại của một sự kiện thực tế nào đó nhằm thực hiện vai trò quản lý các công việc xã hội của mình; (iv) Khi cần áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước đối với các chủ thể vi phạm pháp luật. Những chủ thể được nêu và phân tích tại mục 1.2.3 của luận văn chính là những chủ thể có trách nhiệm chính trong việc tổ chức thực hiện các VBQPPL về đầu tư công. 1.2.4.2. Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công Chiến lược là một từ có nguồn gốc từ lĩnh vực quân sự, vì vậy các từ điển tiếng Việt khi định nghĩa về từ này đều định nghĩa nó trong một cụm từ dài hơn là chiến lược quân sự, và đó là phương cách để chiến thắng trong một cuộc chiến tranh[20, tr.157]. Trong
- 41. 32 lĩnh vực dân sự, chiến lược có thể hiểu là chương trình hành động, kế hoạch hành động được thiết kế để đạt được một mục tiêu cụ thể, là tổ hợp các mục tiêu dài hạn và các biện pháp, các cách thức, các con đường để đạt được các mục tiêu đó. Một chiến lược phải giải quyết tổng hợp các vấn đề sau: (i) Xác định chính xác mục tiêu cần đạt; (ii) Xác định phương thức để đạt mục tiêu; (iii) Định hướng phân bổ nguồn lực để đạt được mục tiêu đã lựa chọn[31]. Hiện nay, Luật Đầu tư công 2014 không định nghĩa khái niệm chiến lược đầu tư công, do đó dựa trên cách hiểu chung của khái niệm chiến lược, có thể hiểu chiến lược đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, phương thức để đạt được mục tiêu, định hướng phân bổ nguồn lực để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội trong dài hạn thông qua hoạt động đầu tư công. Luật Đầu tư công 2014 tại Điều 4 có định nghĩa khái niệm chương trình, kế hoạch đầu tư công. Cụ thể: (i) Chương trình đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội; (ii) Kế hoạch đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện. Như vậy, có thể thấy chương trình đầu tư công là sự cụ thể hóa của chiến lược đầu tư công, và kế hoạch đầu tư công tiếp tục là sự cụ thể hóa đối với chương trình đầu tư công. Quy hoạch có thể được hiểu là công cụ tạo ra kịch bản phát triển trên lãnh thổ dựa trên cân nhắc các phương án thay đổi hiện trạng sao cho phát huy tốt nhất tiềm năng nội tại cũng như tiềm năng kết nối nhằm đạt hiệu suất và hiệu quả cao nhất mà chi phí bỏ ra ít nhất. Quy hoạch cũng có thể được hiểu là sự bố trí, sắp xếp toàn bộ theo một trình tự hợp lý trong từng thời gian, làm cơ sở cho việc lập kế hoạch dài hạn[20, tr.812]. Như vậy, có thể hiểu quy hoạch đầu tư công có thể là sự bố trí, sắp xếp của các chương trình, dự án đầu tư công trên một lãnh thổ nhất định dựa trên các phương án thay đổi hiện trạng nhằm đạt được hiệu suất và hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư công cao nhất. Về giải pháp đầu tư công có thể hiểu đó là những phương pháp để giải quyết một vấn đề cụ thể nào đó phát sinh trong hoạt động đầu tư công. Giải pháp đầu tư công có thể là một bộ phận của chương trình đầu tư công, hoặc cũng có thể là các giải pháp riêng rẽ của chủ thể QLNN về đầu tư công.
- 42. 33 Chính sách đầu tư công là chính sách của Nhà nước, do đó, nó là một loại chính sách công (để phân biệt với chính sách tư). Chính sách công được hiểu là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, và được thực thi chủ yếu thông qua các ngành, các cấp có liên quan trong bộ máy nhà nước nhằm thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng và mục tiêu mong muốn đã đặt ra[12, tr.52]. Như vậy, có thể hiểu chính sách đầu tư công là chính sách do Nhà ban hành, là những hành động ứng xử của Nhà nước đối với những vấn đề phát sinh trong hoạt động đầu tư công để giải quyết những vấn đề này, qua đó sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư công, góp phần thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Như vậy, các chủ thể QLNN về đầu tư công căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong lĩnh vực này để xây dựng và tổ chức thực hiện các chiến lược, chương trình, quy hoạch, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp và chính sách đầu tư công. Đây là một nội dung QLNN về đầu tư công quan trọng và chỉ xếp sau nội dung ban hành và tổ chức thực hiện VBQPPL về đầu tư công. 1.2.4.3. Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công Theo dõi, theo cách hiểu thông thường là chú ý theo sát từng hoạt động, từng diễn biến để biết rõ hoặc có sự ứng phó, xử lý kịp thời[20, tr.931]. Như vậy, có thể thấy theo dõi là để chủ thể theo dõi nắm bắt các thông tin có liên quan đến đối tượng bị theo dõi. Theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin 2016 thì thông tin được hiểu là tin, dữ liệu được chứa đựng trọng văn bản, hồ sơ, tài liệu có sẵn, tồn tại dưới dạng bản viết, bản in, bản điện tử, tranh, ảnh, băng, đĩa, bản ghi hình, ghi âm hoặc các dạng khác do cơ quan nhà nước tạo ra[6, Đ.2]. Còn cung cấp thông tin được hiểu là việc cơ quan nhà nước công khai thông tin và cung cấp thông tin theo yêu cầu của công dân[6, Đ.2]. Như vậy, việc cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước gắn liền và để thỏa mãn quyền tiếp cận thông tin (đọc, xem, nghe, ghi chép, sao chép, chụp thông tin) của công dân. Chủ thể thực hiện quyền tiếp cận thông tin; thông tin công dân được và không được tiếp cận; quyền và nghĩa vụ của công dân trong tiếp cận thông tin; phạm vi và trách nhiệm cung cấp thông tin; cách thức tiếp cận thông tin; chi phí tiếp cận thông tin...
- 43. 34 Việc cung cấp thông tin cho các cơ quan báo chí (chỉ giới hạn đối với cơ quan báo chí) hiện nay được thực hiện theo Quyết định số 25/2013/QĐ-TTg ngày 04/5/2013 của Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí. Ngoài văn bản vừa nêu, hiện nay Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ quy định trách nhiệm giải trình cơ bản nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao cũng có thể xem là cơ sở pháp lý cho hoạt động cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước cho công dân khi văn bản này quy định[12, Đ.3] giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. Người yêu cầu giải trình là cơ quan, tổ chức, cá nhân có yêu cầu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải trình về những nội dung liên quan đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình. Người giải trình là người đứng đầu cơ quan nhà nước hoặc người được người đứng đầu cơ quan nhà nước ủy quyền thực hiện việc giải trình. Ngoài những quy định trên, Nghị định số 90/2013/NĐ-CP còn quy định còn quy định về quyền, nghĩa vụ của người yêu cầu giải trình và người giải trình; trình tự, thủ tục thực hiện việc giải trình...Như vậy, để đảm bảo quyền được tiếp cận thông tin của người dân về việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công nhằm giúp người dân giám sát hoạt động đầu tư công, các chủ thể QLNN về đầu tư công phải có trách nhiệm cung cấp thông tin cho cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định của Nghị định số 90/2013/NĐ-CP về trách nhiệm giải trình và Quyết định số 25/2013/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về quy chế phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí. 1.2.4.4. Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công, việc tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đầu tư công Nội hàm của khái niệm đánh giá hiệu quả đầu tư công có thể được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau. Theo quy định của Luật Đầu tư công 2014 việc đánh giá hiệu quả đầu tư công được thực hiện thông qua việc: (i) Đánh giá kế hoạch đầu tư công; (ii) Đánh giá chương trình, dự án. Nội dung của việc đánh giá kế hoạch đầu tư công bao gồm: (i) Mức độ đạt được so với kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt; (ii) Tác động của kế hoạch đầu tư công trong việc thu hút đầu tư từ các nguồn vốn khác và kết
- 44. 35 quả phát triển kinh tế - xã hội; (iii) Tính khả thi của kế hoạch đầu tư công; (iv) Tình hình quản lý đầu tư công; (v) Các tồn tại, hạn chế, nguyên nhân của tồn tại, hạn chế trong việc thực hiện kế hoạch đầu tư công và các giải pháp xử lý. Nội dung của việc đánh giá chương trình, dự án bao gồm: (i) Quá trình thực hiện chương trình, dự án; hoạt động quản lý thực hiện chương trình, dự án; kết quả thực hiện mục tiêu của chương trình, dự án; các nguồn lực đã huy động; các lợi ích do chương trình, dự án mang lại cho những đối tượng thụ hưởng; các tác động, tính bền vững của chương trình, dự án; (ii) Bài học rút ra sau quá trình thực hiện chương trình, dự án và đề xuất các khuyến nghị cần thiết; trách nhiệm của các tổ chức tư vấn, cơ quan chủ quản, chủ chương trình, người có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Về vấn đề kiểm tra kế hoạch và chương trình, dự án đầu tư công hiện được quy định tại Điều 77 và Điều 79 Luật Đầu tư công 2014. Đối với việc kiểm tra kế hoạch đầu tư công, cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công được giao thực hiện nhiệm vụ này. Nội dung kiểm tra kế hoạch đầu tư công bao gồm: (i) Tình hình thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công; (ii) Việc lập, thẩm định, phê duyệt, giao kế hoạch đầu tư công; (iii) Việc lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện các chương trình, dự án được bố trí trong kế hoạch đầu tư công; (iv) Tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư công; (v) Tình hình nợ đọng xây dựng cơ bản, lãng phí, thất thoát trong đầu tư công. Đối với việc kiểm tra chương trình, dự án thì cơ quan chủ quan, chủ chương trình và chủ đầu tư, người có thẩm quyền quyết định đầu tư chương trình, dự án và cơ quan QLNN về đầu tư công thực hiện kiểm tra toàn bộ quá trình đầu tư chương trình, dự án theo nội dung và các tiêu chí đã được phê duyệt nhằm bảo đảm mục tiêu và hiệu quả đầu tư. Việc kiểm tra chương trình, dự án được thực hiện như sau: (i) Chủ chương trình và chủ đầu tư kiểm tra chương trình, dự án được giao quản lý; (ii) Cơ quan chủ quản, người có thẩm quyền quyết định đầu tư tổ chức kiểm tra ít nhất 1 lần đối với chương trình, dự án có thời gian thực hiện trên 12 tháng; (iii) Cơ quan chủ quản, người có thẩm quyền quyết định đầu tư tổ chức kiểm tra khi điều chỉnh chương trình, dự án làm thay đổi địa điểm, mục tiêu, quy mô, tổng mức đầu tư và trường hợp cần thiết khác; (iv) Cơ quan QLNN về đầu tư công quyết định tổ chức kiểm tra chương trình, dự án theo kế hoạch hoặc đột xuất.
- 45. 36 Về vấn đề thanh tra, theo quy định tại Điều 85 Luật Đầu tư công 2014 hoạt động thanh tra việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công thực hiện theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan. Thanh tra hoạt động đầu tư công phải gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ thanh tra của các cơ quan, tổ chức và phải đúng trình tự, thủ tục thanh tra theo quy định của pháp luật thanh tra. Hiện nay, theo quy định của Nghị định số 216/2013/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành kế hoạch và đầu tư thì các cơ quan sau đây chịu trách nhiệm chính trong việc thanh tra đầu tư công (được hiểu là thanh tra chuyên ngành về đầu tư công, không bao gồm hoạt động thanh tra hành chính): (i) Thanh tra Bộ Kế hoạch và Đầu tư; (ii) Thanh tra Sở Kế hoạch và Đầu tư; (iii) Tổng cục Thống kê; (iv) Cục Thống kê (cơ quan (iii) và (iv) là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành theo Nghị định số 07/2012/NĐ-CP). Thẩm quyền, nội dung thanh tra đầu tư công và các vấn đề có liên quan được quy định cụ thể trong Nghị định số 216/2013/NĐ-CP. Như vậy, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Luật Đầu tư công 2014 và các VBQPPL có liên quan thực hiện việc đánh giá hiệu quả đầu tư công, và kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công, việc tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đầu tư công. 1.2.4.5. Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của các tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công Đối với vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đầu tư công, hiện nay được quy định cụ thể bởi Nghị định số 50/2016/NĐ-CP ngày 01/6/2016 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư. Nghị định này quy định về các hình thức xử phạt, mức phạt tiền, các hành vi bị xử phạt và chủ thể có thẩm quyền xử phạt (thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt và mức phạt tiền). Theo đó, Chủ tịch Ủy ban nhân các cấp, Thanh tra viên, Chánh Thanh tra Sở, Chánh Thanh tra Bộ, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành là người có thẩm quyền xử phạt. Trình tự, thủ tục xử phạt thực hiện theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính.
- 46. 37 Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình[1, Đ.2]. Như vậy, trong quá trình thực hiện QLNN về đầu tư công, các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành các quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Tuy nhiên, bản thân các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó có thể bị các cá nhân, tổ chức có liên quan khiếu nại. Khi đó, các chủ thể có thẩm quyền căn cứ các quy định của pháp luật về khiếu nại và các quy định khác của pháp luật chuyên ngành (nếu có) để thực hiện việc giải quyết khiếu nại cho người khiếu nại. Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật Tố cáo quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiết hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức[2, Đ.2]. Tố cáo có hai loại: (i) Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; và (ii) Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về QLNN trong các lĩnh vực. Như vậy, trong lĩnh vực đầu tư công việc tố cáo có thể xảy ra ở cả hai loại tố cáo vừa nêu ở trên. Khi có tố cáo của công dân trong lĩnh vực đầu tư công, các chủ thể có thẩm quyền phải căn cứ vào quy định của pháp luật về tố cáo và quy định trong pháp luật chuyên ngành (nếu có) để tiến hành việc giải quyết tố cáo nhằm bảo vệ quyền lợi của cá nhân, tổ chức và Nhà nước. 1.2.4.6. Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công Khen thưởng là việc ghi nhận, biểu dương, tôn vinh công trạng và khuyến khích bằng lợi ích vật chất đối với cá nhân, tập thể có thành tích trong việc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc[3, Đ.3]. Cơ sở pháp lý của hoạt động này căn cứ vào các quy định của pháp luật về thi đua khen thưởng. Riêng trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư (liên quan chủ yếu đến hoạt động đầu tư công) công tác thi đua khen thưởng còn được thực hiện theo Thông tư
- 47. 38 số 08/2015/TT-BKHĐT ngày 28/9/2015 của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn công tác thi đua khen thưởng ngành kế hoạch và đầu tư. Như vậy, căn cứ vào các quy định của pháp luật, các chủ thể có thẩm quyền thực hiện khen thưởng các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công nhằm ghi nhận và tạo động lực động viên, lôi cuốn và khuyến khích các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân tham gia đóng góp công sức, trí tuệ, nguồn lực và sự sáng tạo nhằm mang lại hiệu quả cho hoạt động đầu tư công, góp phần khơi dậy tình thần yêu nước. 1.2.4.7. Hợp tác quốc tế về đầu tư công Theo tìm hiểu của chúng tôi, một số VBQPPL sau đây có thể xem là cơ sở pháp lý để tiến hành hợp tác quốc tế về đầu tư công: Luật Điều ước quốc tế năm 2016; Pháp lệnh Ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế năm 2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 của Chính phủ về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài. Nghiên cứu các VBQPPL trên cho thấy, chủ thể tham gia hợp tác quốc tế trên các lĩnh vực (bao gồm lĩnh vực đầu tư công) chủ yếu là các cơ quan nhà nước ở trung ương, như Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam... Đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương thì duy nhất UBND cấp tỉnh được xác định là chủ thể tham gia hợp tác quốc tế, nhưng UBND cấp tỉnh không tham gia với tư cách độc lập, thay vào đó cơ quan này chỉ phối hợp với các cơ quan chủ quản ở trung ương trong việc tham gia hợp tác quốc tế. Điều này được thể hiện rõ tại Điều 65 Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã nêu ở trên khi quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc thu hút, điều phối, quản lý và sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi. Như vậy, các chủ thể QLNN về đầu tư công căn cứ vào các quy định của pháp luật liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của mình để thực hiện hoạt động hợp tác quốc tế về đầu tư công, đặc biệt trong vấn đề hợp tác liên quan đến huy động nguồn vốn ODA, vốn ưu đãi cho hoạt động đầu tư công. Theo quy định tại khoản 1 Điều 92 Luật Đầu tư công 2014 khi quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp tỉnh thì UBND cấp tỉnh thực hiện QLNN về đầu tư công trên địa bàn theo quy định của pháp luật. Như vậy, căn cứ vào 07 nội dung QLNN về đầu
- 48. 39 tư công được quy định chung tại Điều 13 Luật Đầu tư công 2014 và các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành, UBND cấp tỉnh sẽ thực hiện công tác QLNN về đầu tư công phù hợp với thẩm quyền của mình. Vấn đề này sẽ được chúng tôi phân tích cụ thể khi làm rõ thực trạng QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM của UBND TP.HCM. 1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ tại một số địa phƣơng 1.3.1. Kinh nghiệm của thành phố Hà Nội Hà Nội là Thủ đô của cả nước và là nơi tập trung nhiều công trình đầu tư công trọng điểm, gồm các dự án về hạ tầng giao thông, các công trình phúc lợi (bệnh viện, trường học), nhà ở xã hội cho người thu nhập thấp, v.v… Ngoài các dự án lớn từ ngân sách Nhà nước, Thành phố Hà Nội cũng dành một phần ngân sách khá lớn của địa phương đầu tư cho các công trình công cộng. Các dự án đầu tư công của Hà Nội nói chung và của cả nước nói riêng góp phần không nhỏ vào sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước.Trong quá trình quản lý các dự án đầu tư công, chính quyền thành phố Hà Nội đã rất quan tâm xây dựng khung pháp lý, chính sách về đầu tư công và xem đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng của thành phố để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đầu tư công. Quán triệt chủ trương tái cấu trúc đầu tư công chung của cả nước, trong thời gian qua Ủy ban Nhân dân Thành phố Hà Nội đã thực hiện điều chỉnh vai trò của Nhà nước trong hoạt động đầu tư công, phân bổ lại chức năng và nhiệm vụ của các Sở, ban ngành cụ thể trong công tác tái cấu trúc đầu tư công. Ý tưởng cơ bản là giảm đầu tư nhà nước, tăng đầu tư tư nhân, nâng cao hiệu quả đầu tư nói chung và đầu tư nhà nước nói riêng, đặt đầu tư xã hội trong mối quan hệ cân đối với các biến số cơ bản khác của nền kinh tế. Từ thực tế nghiên cứu về tình hình đầu tư công tại Hà Nội cho thấy trong những năm trở lại đây, tỷ trọng đầu tư nhà nước/tổng vốn đầu tư phát triển đã giảm đi, trong khi đó tỷ trọng đầu tư ngoài nhà nước đã tăng cao. Ngoài ra, các cấp chính quyền của thành phố Hà Nội cũng đã tăng cường thực hiện điều chỉnh vốn đầu tư, ưu tiên các dự án xã hội bằng việc đẩy mạnh khuyến khích xã hội hóa, cụ thể là thu hút đầu tư trên địa bàn thành phố tập trung vào các lĩnh vực giáo dục đào tạo, dạy nghê, y tế, văn hóa thể thao, vệ sinh môi trường…
- 49. 40 1.3.2. Kinh nghiệm của Thành phố Đà Nẵng Huy động vốn từ nguồn vốn nhà nước và các nguồn vốn khác cho đầu tư phát triển của Đà Nẵng được đánh giá là một trong những thành tựu nổi bật trong việc huy động nguồn lực cho tăng trưởng của thành phố này. Từ khi được chia tách thành đơn vị hành chính trực thuộc Trung ương (theo Nghị quyết của Quốc Hội khóa IX về việc chia tách địa giới hành chính, kể từ ngày 01/01/1997); trong từng giai đoạn, Đà Nẵng đã có sự cơ cấu và chuyển dịch nguồn vốn đầu tư công mang tính tích cực và hợp lý. Trong giai đoạn đầu mới chia tách, cần phải đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng thì vốn đầu tư phát triển được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước có tỷ lệ khá cao so với tổng vốn đầu tư phát triển của thành phố. Bên cạnh đó, để triển khai tốt nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) thì thành phố đã có sự bố trí nguồn vốn đối ứng và chuẩn bị kỹ lưỡng các nguồn lực như: tiền mặt, nhân lực, cơ sở vật chất… để triển khai thực hiện các dự án có hiệu quả. Một đặc điểm khác trong cơ cấu hình thành vốn đầu tư công ở Đà Nẵng là tỷ trọng của vốn đầu tư xây dựng cơ bản có nguồn gốc từ thu tiền sử dụng đất trong tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản là khá cao; chính quyền thành phố Đà Nẵng đã triển khai chủ trương “khai thác quỹ đất phát triển hạ tầng giao thông, kinh tế - xã hội”, do vậy đã làm cho tỷ trọng này của thành phố Đà Nẵng luôn ở mức khá cao. Thành phố Đà Nẵng đã tập trung phát triển đồng bộ nhiều công trình trọng điểm về kết cấu hạ tầng kỹ thuật của nền kinh tế, kết hợp với các công trình kiến trúng có quy mô lớn và các công trình do Trung ương đầu tư đã hình thành nên diện mạo “đô thị trẻ” theo hướng hiện đại, góp phần phát triển kinh tế - xã hội, tăng phúc lợi công cộng và cải thiện điều kiện sống của người dân. Nếu xem xét đặc điểm đầu tư công theo lĩnh vực đầu tư tại Đà Nẵng, thì có thể nhận thấy cơ cấu đầu tư công tại thành phố này đang có sự dịch chuyển từ lĩnh vực kinh tế sang các lĩnh vực xã hội và phát triển con người. Điều này là hoàn toàn phù hợp với xu hướng phát triển mang tính toàn diện và bền vững của nền kinh tế - xã hội. 1.3.3. Kinh nghiệm của tỉnh Đồng Nai Đồng Nai nằm trong trung tâm vùng kinh tế trọng điểm phía Nam và là một trong ba góc nhọn của tam giác phát triển là Thành Phố Hồ Chí Minh – Bình Dương – Đồng Nai. Về vị trí địa lý, phía Đông giáp Tỉnh Bình Thuận, phía Đông Bắc giáp Tỉnh Lâm
- 50. 41 Đồng, phía Tây Bắc giáp Tỉnh Bình Dương và Bình Phước, phía Nam giáp Tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu và phía Tây giáp Thành Phố Hồ Chí Minh. Qua các giai đoạn phát triển, cơ cấu nguồn vốn và hiệu quả đầu tư phát triển nói chung, vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước tại Đồng Nai nói riêng, ngày càng chuyển biến tốt hơn, nhất là khi so với bình quân cả nước. Bên cạnh đó, Đồng Nai luôn quan tâm và coi trọng việc xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư – xây dựng, vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và xem đây là công cụ chủ yếu trong quản lý nhà nước về đầu tư công; văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công của Ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Nai được xây dựng chặt chẽ về nội dung, rõ ràng về quy trình, trách nhiệm, thẩm quyền trong tổ chức thực hiện; mặt khác, các văn bản trên lĩnh vực này đều tuân thủ đúng Luật Đầu tư công, Luật và văn bản chỉ đạo hướng dẫn của các Bộ, Ngành. Đồng thời, Ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Nai luôn quan tâm củng cố, kiện toàn tổ chức, bộ máy và cán bộ quản lý nhà nước trong quản lý vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, với những quy định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn, nhất là tại các Sở, Ngành như Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính, Xây dựng… 1.3.4. Bài học kinh nghiệm rút ra Từ kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư công tại một số tỉnh thành, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho công tác quản lý nhà nước về đầu tư công, cụ thể: Thứ nhất, cần phải nghiêm túc tuân thủ các nguyên tắc trong quản lý nhà nước về đầu tư công đã được đề cập tại 1.2.2 để hoạt động quản lý nhà nước về đầu tư đảm bảo được hiệu quả như mong muốn; Thứ hai, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần xây dựng, ban hành và thực hiện các chính sách về đầu tư công một cách đồng bộ để có thể quản lý đầu tư công một cách hiệu quả. Trong đó, việc đầu tiên cần làm là ban hành và thường xuyên rà soát, cập nhật các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công để tạo hành lang pháp lý đầy đủ, rõ ràng và hợp lý cho hoạt động đầu tư công tại phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của quốc gia và của mỗi địa phương; Thứ ba, khi ngân sách cho đầu tư công hạn chế trong bối cảnh nhu cầu đầu tư công cao, thì điều quan trọng là cần xác định thứ tự ưu tiên đối với các dự án đầu tư công trên
- 51. 42 phạm vi quốc gia, cũng như trên phạm vi của từng địa phương; xác định cấp thiết, đánh giá tác động và hiệu quả mang lại của các dự án sau khi hoàn thành đối với sự phát triển của địa phương và cả nước; tránh tình trạng dàn trải, gây nên tình trạng lãng phí nguồn lực và làm suy giảm hiệu quả của các dự án đầu tư công. Thứ tư, cần quan tâm đầu tư cho công tác xây dựng các kế hoạch đầu tư công trung hạn và dài hạn nhằm đảm bảo các mục tiêu của kế hoạch đầu tư công là: (i) Cải thiện hoạt động quản lý kinh tế, bảo đảm rằng các chiến lược kinh tế vĩ mô được chuyển hóa vào các chương trình và dự án cụ thể; (ii) Cải thiện hoạt động điều phối các nguồn lực, bảo đảm cho các lĩnh vực ưu tiên được đầu tư; (iii) Tăng cường năng lực của chính quyền trong hoạt động đàm phán với các nhà đầu tư; (iv) Hỗ trợ công tác quản lý tài chính công bằng việc cân đối các cam kết và nguồn lực trong những giai đoạn phát triển nhất định; (v) Tăng cường năng lực thực thi dự án bằng việc cung cấp khuôn khổ cần thiết cho các hoạt động chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và giám sát đầu tư. Thứ năm, khi đạt được nhiều chuyển biến về kinh tế thì lĩnh vực và hoạt động đầu tư công cũng cần có sự điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn, ngoài việc đầu tư xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật (giao thông, năng lượng...) thì cần quan tâm chú trọng đầu tư vào hạ tầng xã hội (giáo dục và y tế) góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống và vốn con người nhằm đảm bảo sự phát triển bền vững của quốc gia.
- 52. 43 TIỂU KẾT CHƢƠNG 1 Trong Chương 1 luận văn đã tập trung giải quyết các vấn đề sau: Thứ nhất, đề cập và phân tích khái niệm đầu tư công; phân tích các hình thức đầu tư công; xác định các chủ thể tham gia vào hoạt động đầu tư công; phân tích các lĩnh vực đầu tư công; xác định vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia. Thứ hai, đề cập và phân tích khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công; phân tích các nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư công; xác định các chủ thể quản lý nhà nước về đầu tư công; xác định và phân tích các nội dung quản lý nhà nước về đầu tư công: (i) Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công; (ii) Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công; (iii) Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; (iv) Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công, việc tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đầu tư công; (v) Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của các tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công; (vi) Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trọng hoạt động đầu tư công; (vii) Hợp tác quốc tề về đầu tư công. Thứ ba, đề cập và phân tích kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư công của một số địa phương, từ đó rút ra năm bài học kinh nghiệm cho công tác quản lý nhà nước về đầu tư công.
- 53. 44 CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 2.1. Khái quát chung về đầu tƣ công trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh 2.1.1. Tình hình kinh tế - xã hội và sự tác động của kinh tế - xã hội đến đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh a) Tình hình kinh tế - xã hội Để có thể đưa ra đánh giá khách quan về thực trạng đầu tư công và QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM đương nhiên phải nắm rõ các thông tin liên quan đến tình hình kinh tế - xã hội của TP.HCM. Tuy nhiên, điều đáng tiếc là cho đến thời điểm hiện nay (12/4/2017) theo tìm hiểu của chúng tôi, không một ấn phẩm hoặc báo cáo chính thức nào của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (UBND TP.HCM; Văn phòng UBND TP.HCM; Tổng cục Thống kê; Cục Thống kê TP.HCM...) cung cấp một cách cập nhật và đầy đủ các thông tin liên quan đến tình hình kinh tế - xã hội của TP.HCM trong thời gian qua. Do đó, chúng tôi buộc phải sử dụng thông tin từ một số nguồn khác nhau: Theo Bách khoa toàn thư mở Wikipedia [31], TP.HCM là thành phố lớn nhất Việt Nam đồng thời cũng là đầu tàu kinh tế và là một trong những trung tâm văn hóa, giáo dục quan trọng nhất của nước này. Hiện nay, TP.HCM là thành phố trực thuộc Trung ương cùng với thủ đô Hà Nội là đô thị loại đặc biệt của Việt Nam. TP.HCM ngày nay bao gồm 19 quận và 5 huyện, tổng diện tích 2.095,06 km². Theo thống kê của Tổng cục Thống kê năm 2016, dân số TP.HCM là 8.426.100 người. Tuy nhiên, nếu tính những người cư trú không đăng ký thì dân số thực tế của thành phố vượt trên 10 triệu người. Giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam, TP.HCM chiếm 21,3% tổng sản phẩm (GDP) và 29,38% tổng thu ngân sách của cả nước. Nhờ điều kiện tự nhiên thuận lợi, TP.HCM trở thành một đầu mối giao thông quan trọng của Việt Nam và Đông Nam Á, bao gồm cả đường bộ, đường sắt, đường thủy và đường không. Tuy vậy, TP.HCM đang phải đối diện với những vấn đề của một đô thị lớn có dân số tăng quá nhanh. Trong nội ô thành phố, đường sá trở nên quá tải, thường xuyên ùn tắc. Hệ thống giao thông công cộng kém hiệu
- 54. 45 quả. Môi trường thành phố cũng đang bị ô nhiễm do phương tiện giao thông, các công trường xây dựng và công nghiệp sản xuất. Theo Tổng cục Thống kê [32], trong năm 2016 tại TP.HCM: Tốc độ tăng GDP đạt 9,85% so năm trước. Giá trị sản xuất xây dựng cả năm 2016 theo giá hiện hành ước đạt 190.840 tỷ đồng, trong đó khu vực Nhà nước đạt 14.805,8 tỷ đồng, chiếm 7,8%. Tổng vốn đầu tư trên địa bàn năm 2016 ước thực hiện 285.160 tỷ đồng. Vốn đầu tư xây dựng và sửa chữa lớn thuộc ngân sách thành phố: 12 tháng ước thực hiện 20.800,2 tỷ đồng, đạt 87,3% kế hoạch năm. Tổng thu ngân sách Nhà nước 12 tháng ước thực hiện 280.767 tỷ đồng, đạt 104,8% dự toán. Thu ngân sách nhà nước địa phương 12 tháng ước đạt 90.035 tỷ đồng, đạt 167,6% dự toán. Tổng chi ngân sách địa phương 12 tháng ước thực hiện 59.735 tỷ đồng, đạt 109,4% dự toán. Ước tính dân số bình quân trên địa bàn TP.HCM năm 2016 có 8.426,1 ngàn người. Theo Nghị quyết số 16-NQ/TW ngày 10/8/2012 của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển TP.HCM đến năm 2020, TP.HCM là đô thị đặc biệt, một trung tâm lớn về kinh tế, văn hoá, giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, đầu mối giao lưu và hội nhập quốc tế, là đầu tàu, động lực, có sức thu hút và sức lan toả lớn của vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, có vị trí chính trị quan trọng của cả nước. Tuy nhiên, tăng trưởng kinh tế chưa tương xứng với vị trí, vai trò và tiềm năng của Thành phố. Kết cấu hạ tầng vốn đã yếu kém, ngày càng quá tải, bất cập, cản trở việc thực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống nhân dân. Quy hoạch và quản lý đô thị chưa theo kịp tốc độ phát triển. Tình trạng ùn tắc giao thông, ngập nước, ô nhiễm môi trường vẫn nghiêm trọng, có mặt ngày càng gay gắt hơn. Theo Văn kiện Đại hội Đảng bộ TP.HCM nhiệm kỳ 2015 - 2020, TP.HCM có tổng sản phẩm nội đị ừ năm 2013, GDP năm sau tăng cao hơn năm trước. Đóng góp ngân sách của thành phố vào ngân sách cả nướ 4 chiếm 27,7%, năm 2015 chiếm 30. GDP bình quân đầu ngườ ị trí của thành phố về kinh tế ngày càng tăng, chiếm tỷ trọng trong nền kinh tế đất nước từ 18,3% năm 2011 tăng lên 21,5% năm 2014. Kết cấu hạ tầng đô thị được tập trung đầu tư; sử
- 55. 46 dụng hiệu quả vốn ODA, vốn ngân sách; đưa vào sử dụng nhiều công trình giao thông, cấp nước, thoát nước trọng điểm, tăng khả năng kết nối, phát triển thành phố về phía Đông, Tây và Nam; từng bước giảm ùn tắc giao thông, giảm ngập nước, giảm ô nhiễm môi trường; nâng cao năng lực vận tải đường thủy, phát triển cảng biển cùng dịch vụ logistic về phía Đông và Nam thành phố. Vừa chỉnh trang đô thị hiện hữu, vừa phát triển các khu đô thị mới; thực hiện hiệu quả chương trình giải tỏa nhà ở trên và ven kênh rạch, tổ chức lại cuộc sống dân cư. Phát triển nhà ở xã hội, khu lưu trú công nhân, ký túc xá sinh viên. Tuy nhiên, tăng trưởng kinh tế không đạt chỉ tiêu, chưa bền vững, chưa tương xứng với tiềm năng của thành phố; chất lượng tăng trưởng, năng lực cạnh tranh trong điều kiện hội nhập chưa đạt yêu cầ ạt hiệu quả cao; chuyển dịch cơ cấu kinh tế còn chậm, tỷ trọng các ngành công nghiệp và dịch vụ có giá trị cao còn thấp; chậm đầu tư công nghiệp hỗ trợ và dịch vụ vận tải đa phương thức - hậu cần hàng hải, xuất - nhập khẩu. Yếu tố năng suất tổng hợp (TFP) đóng góp vào tăng trưởng kinh tế chưa cao. Quản lý đô thị và phát triển kết cấu hạ tầng đô thị chưa đáp ứng kịp yêu cầu phát triển kinh tế - văn hóa, cải thiện dân sinh và bảo vệ môi trường. Theo Báo cáo “Đánh giá sức cạnh tranh của TP.HCM và gợi ý định hướng chiến lược phát triển đến năm 2025, tầm nhìn 2045” của tác giả Huỳnh Thế Du và các cộng sự thực hiện năm 2016 thì với những lợi thế và vị trí hiện tại, khả năng một địa phương nào đó có thể vượt qua TP.HCM để trở thành dẫn đầu trong một vài thập kỷ tới là không cao. TP.HCM có những điểm sáng được xem là bài học hay kinh nghiệm tốt cho nhiều thành phố trên thế giới. Điển hình nhất là việc thành công trong việc cải tạo thành công hệ thống kênh rạch nằm trong chương trình chỉnh trang đô thị trong hơn hai thập kỷ qua. Đây là một việc rất khó mà rất nhiều thành phố trên thế giới không làm được. Kết quả này cùng với việc ứng phó với giao thông bằng giải pháp cầu vượt đã cho thấy khả năng giải quyết vấn đề của TP.HCM là thực chất. Một điều cũng đáng chú ý là TP.HCM có rất ít nhà ổ chuột. Tuy nhiên, nếu so với các thành phố tương tự khác trong khu vực thì TP.HCM có vị trí rất thấp (thấp nhất) về năng lực cạnh tranh và sự đáng sống. Khoảng cách về trình độ phát triển cũng như môi trường sống của TP.HCM đến các thành phố khác, kể cả thành phố xếp ngay trước đó là Manila của Philippines còn rất xa. Theo nhóm
- 56. 47 nghiên cứu, nhìn từ góc độ bộ máy quản lý và cơ chế vận hành của thành phố thì có ba nguyên nhân cơ bản khiến cho TP.HCM chưa phát huy được tiềm năng của mình: (i) Với cơ chế bổ nhiệm và đánh giá cán bộ theo nguyên tắc “không sai” chứ không phải “hiệu quả tổng thể” cộng với việc không phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn đã vô hình trung làm triệt tiêu phần lớn khả năng sáng tạo của cán bộ để giải quyết những vấn đề thực tiễn phát sinh trong công việc; (i) Số liệu thống kê không đủ độ tin cậy làm cơ sở cho việc hoạch định và đánh giá chính sách; (iii) Công tác quy hoạch và lập kế hoạch không thể hiện được vai trò cần thiết của chúng. Hậu quả là mọi thứ cứ dẫm chân tại chỗ và nhiều trường hợp gây ra sự kém hiệu quả và lãng phí rất lớn. Với các thông tin khái quát nêu trên có thể rút ra mấy nhận định sau về tình hình kinh tế - xã hội của TP.HCM trong thời gian qua Thứ nhất, TP.HCM là trụ cột, đồng thời là đầu tầu tăng trưởng kinh tế của Việt Nam, đóng góp phần lớn trong tổng thu thu ngân sách của cả nước. Thứ hai, vì nhiều lý do khác nhau TP.HCM chưa thể phát huy tiềm năng và thế mạnh của mình để phát triển hơn nữa, thành phố đang ngày càng tụt hậu so với các đối thủ cạnh tranh trong khu vực. Một trong những hạn chế cơ bản nhất của thành phố hiện nay chính là sự yếu kém và quá tải của hệ thống cơ sở hạ tầng, điều này không chỉ gây nên sự bức xúc cho người dân, mà còn là điểm nghẽn trong sự phát triển kinh tế - xã hội của thành phố. b) Tác động của kinh tế - xã hội đến đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh Với vai trò là trụ cột, đầu tàu tăng trưởng kinh tế của Việt Nam, tuy nhiên, hiện nay tình hình kinh tế - xã hội của TP.HCM đã và đang đặt ra nhu cầu cấp bách và sức ép rất lớn về đầu tư công trên địa bàn Thành phố. Theo đó, nhu cầu về vốn đầu tư công nhằm phục vụ cho các chương trình, dự án đầu tư công trên địa TP.HCM là rất lớn để có thể giải quyết được một cách căn bản sự yếu kém và quá tải của hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - kỹ thuật và hạ tầng xã hội, đặc biệt là vấn đề về cơ sở hạ tầng giao thông. 2.1.2. Tình hình đầu tư công Phù hợp với phạm vi nghiên cứu của luận văn, mục này trình bày khái quát tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2012 - 2016, trong đó nguồn vốn đầu tư
- 57. 48 công chủ yếu từ ngân sách cấp thành phố. Tuy nhiên, rất tiếc là cho đến thời điểm hiện nay (12/4/2017) hầu như không một ấn phẩm hoặc văn bản chính thức nào của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mô tả và cung cấp một cách chính xác, đầy đủ các thông tin cơ bản liên quan đến tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Thay vào đó là các thông tin mang tính tản mạn, rời rạc, không đảm bảo tính hệ thống, thậm chí giữa các thông tin được cung cấp bởi các cơ quan nhà nước cũng không đảm bảo tính thống nhất Với nỗ lực để giảm thiểu hạn chế nêu trên, trong mục này chúng tôi chỉ trình bày những thông tin tiếp cận được từ một số văn bản chính thức của UBND TP.HCM liên quan đến hoạt động đầu tư công trên địa bàn thành phố (nhiều văn bản trong số này hầu như không thể tìm thấy được trong Công báo của TP.HCM). Dù đã nỗ lực, nhưng những thông tin được trình bày dưới đây cũng rất rời rạc, không đầy đủ và do đó, tính hệ thống cũng không được bảo đảm. Bảng 2.1. Tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2012 - 2016 (đơn vị: tỷ đồng) Tiêu chí 2012 2013 2014 2015 2016 Tổng số vốn 15.063 16.770 14.503 19.282 19.374 Trả nợ gốc và lãi vay Số vốn - - - - 518,495 Số dự án - - - - 06 Đối ứng cho dự án ODA Số vốn 1.280,15 569,304 890,894 1.299,76 855,500 Số dự án - - - - 39 Đầu tƣ theo hình thức PPP Số vốn 606 - - - 529,597 Số dự án 02 - - - 06 Chuyển tiếp năm trƣớc Số vốn 5.765,6 6.404,34 4.584,14 7.597,74 9.129,82 Số dự án 459 954 443 434 441
- 58. 49 Khởi công mới trong năm Số vốn 1.775,68 1.996,24 1.105,81 1.812,45 2.279,23 Số dự án 91 179 119 118 244 Chuẩn bị đầu tƣ Số vốn 126,1 232,61 38,55 157,841 2,8 Số dự án 133 95 342 508 06 Vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA Số vốn 2.000 4.000 4.000 4.000 3.849,1 Số dự án 69 66 64 61 16 Tiền bồi thƣờng giải phóng mặt bằng 1.407,86 1.542,5 668,398 686,194 - Vốn ủy quyền cho Giám đốc Sở phân khai theo danh mục chi tiết 653,365 822 1.205,2 1.322,5 888 Vốn phân cấp cho UBND quận - huyện 541,86 769,664 1.923,85 2.133,3 1.326,45 (Nguồn: Tác giả tổng hợp[23][24][25][26][27]) Các dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM trong giai đoạn 2012 - 2016 chủ yếu tập trung giải quyết các vấn đề sau đây: (i) Giảm ùn tắc giao thông và giảm tai nạn giao thông; (ii) Giảm ngập nước, ứng phó với biến đổi khi hậu, nước biển dâng; (iii) Chỉnh trang và phát triển đô thị; (iv) Giảm ô nhiễm môi trường; (v) Cải thiện cơ sở hạ tầng và trang thiết bị kỹ thuật cho giáo dục và y tế; (vi) Cải tạo và xây dựng trự sở cơ quan nhà nước; (vii) Một số lĩnh vực khác. Trong số hàng trăm dự án được triển khai mỗi năm, đáng chú ý là một số dự án lớn sau: Dự án đường sắt đô thị tại TP.HCM, dự án này dự tính sẽ xây dựng 220 km đường sắt với 08 tuyến xuyên tâm và vành khuyên nối các trung tâm chính của thành phố, cùng với 03 tuyến xe điện mặt đất hoặc đường sắt một ray, tổng số vốn đầu tư ước tính là 25 tỷ USD (tương đương với 550.000 tỷ đồng), hiện nay dự án đang triển khai xây dựng tuyến Bến Thành - Suối Tiên (2,491 tỷ USD), tuyến Bến Thành - Tham Lương (2,1 tỷ USD) và tuyến Bảy Hiền - Cầu Sài Gòn (1,67 tỷ USD), các tuyến
- 59. 50 còn lại đang kêu gọi tài trợ vốn; Dự án Đại lộ Đông - Tây đã hoàn thành với 21,9 km đường (bao gồm hầm Thủ Thiêm) với tổng mức đầu tư 660,6 triệu USD (tương đương 14.533,2 tỷ đồng); Dự án đường Tân Sơn Nhất - Bình Lợi - Vành đai ngoài đã thông tuyến vào ngày 30/8/2016 với chiều dài toàn tuyến là 13,6 km, tổng mức đầu tư là 10.875 tỷ đồng; Dự án nâng cấp đô thị TP.HCM triển khai từ năm 2004 đến năm 2014 với sáu hạng mục thành phần, trong đó có hạng mục cải tạo kênh Tân Hóa - Lò Gốm với tổng mức đầu tư là 11.616 tỷ đồng; Dự án cải tạo kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè đang trong giai đoạn triển khai giai đoạn 2 với tổng mức đầu tư ước tính 12.012 tỷ đồng; ngoài ra còn một số dự án lớn khác như xây dựng đường Võ Văn Kiệt, đường hầm Sài Gòn, Mai Chí Thọ, đường cao tốc TP.HCM - Long Thành - Dầu Giây... Căn cứ vào các thông tin được thể hiện trong Bảng 2.1 và một số tài liệu có liên quan, chúng tôi có một số nhận xét sau đây: Thứ nhất, nếu không tính đến các dự án lớn vừa nêu, đồng thời, tuy các dự án đầu tư công thường được tiến hành trong nhiều năm và vì vậy thường phải chuyển tiếp thực hiện qua năm sau, nhưng mỗi năm sẽ có những dự án kết thúc quá trình đầu tư và những dự án được khởi công đầu tư mới thì số lượng dự án triển khai trong một năm phản ánh gần như chính xác số lượng dự án của năm đó. Như vậy, loại trừ trường hợp đột biến về số lượng dự án trong năm 2013 (có thể do sai số thống kê) chúng tôi cho rằng phần lớn các dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM có quy mô đầu tư nhỏ, phân tán và manh mún. Điều đó được thể hiện qua bảng dưới đây: Bảng 2.2. Quy mô dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2012 - 2016 (đơn vị: tỷ đồng) Tiêu chí 2012 2013 2014 2015 2016 Số vốn 15.063 16.770 14.503 19.282 19.374 Số dự án 550 1.133 562 552 685 Vốn trung bình/1 dự án 27,38 14,8 25,8 34,9 28,28 (Nguồn: Tác giả tự tổng hợp) Căn cứ vào số liệu thể hiện trong Bảng 2.1 cho thấy quy mô đầu tư trung bình của một dự án (từ ngân sách cấp thành phố) trung bình chưa đến 30 tỷ đồng. 30 tỷ đồng tuy
- 60. 51 không phải là một con số quá nhỏ, nhưng cần lưu ý rằng các số liệu ở trên đang tính ở ngưỡng bình quân (bao gồm cả các đại dự án), do đó, trên thực tế có những dự án có quy mô đầu tư rất nhỏ. Theo chúng tôi, đây là điều đáng quan tâm xét trên hiệu ứng lan tỏa và điểm nhấn của dự án đầu tư công. Thứ hai, số liệu của Tổng cục Thống kê cho thấy tỷ trọng đầu tư công (tức là đầu tư phát triển) trên địa bàn TP.HCM không cao. Năm 2015 tổng thu ngân sách là 90.035 tỷ đồng, nhưng chi cho đầu tư chỉ là 19.282 tỷ đồng (chỉ chiếm 21,4%), cũng trong năm này tổng chi ngân sách là 59.735 tỷ đồng, điều đó có nghĩa rằng chi đầu tư phát triển trong năm 2015 chỉ chiếm gần 33%. Rõ ràng đây là vấn đề cần được quan tâm xem xét trên hai khía cạnh: (i) Trong khi nhu cầu đầu tư xây dựng của TP.HCM là rất lớn thì tỷ lệ điều tiết ngân sách về trung ương lại quá cao, khiến cho tổng mức đầu tư trên tổng thu ngân sách của thành phố quá thấp, điều này có thể khiến cho TP.HCM có nguy cơ tụt hậu ngày càng xa hơn so với các đối thủ cạnh tranh trong khu vực. Không dừng lại ở đó, ngày 25/10/2016 Quốc hội còn quyết định tỷ lệ ngân sách TP.HCM được giữ lại giảm từ 23% xuống còn 18% giai đoạn 2017- 2020[33]; (ii) Trong bối cảnh ngân sách eo hẹp, hầu hết các dự án lớn đều phải vay vốn tín dụng hoặc nhận viện trợ có hoàn lại của các quốc gia hoặc định chế tài chính nước ngoài, chi đầu tư phát triển trong cơ cấu chi của thành phố rất thấp, chỉ chiếm gần 33% (khoản chủ yếu còn lại là đi vay). Thứ ba, nếu không tính khách vãng lai (khoảng hơn 2 triệu người) và con số thống kê là chính xác thì vào cuối năm 2014 TP.HCM có 8 triệu dân. Như vậy, tỷ lệ đầu tư công trên một người dân vào năm 2014 chỉ ở vào khoảng 1,81 triệu đồng/1 người/1 năm. Chúng tôi cho rằng, đây là một con số quá thấp. Trong tình cảnh như thế khó có thể nói đến sự thay đổi một cách căn bản kết cấu hạ tầng của TP.HCM, đặc biệt là kết cấu hạ tầng giao thông (cần phải đợi cho đến khi dự án đường sắt đô thị hoàn thành mới có khả năng có sự thay đổi lớn). Tình trạng kẹt xe và ngập nước có khả năng không thể giải quyết được trong khoảng một thập kỷ tới. Chúng tôi cho rằng đây cũng là điều rất đáng quan tâm. Quan tâm không chỉ về tỷ lề điều tiết ngân sách về trung ương mà còn là vấn đề phân bổ ngân sách bình quân trên một người dân để đảm bảo tính công bằng cho các đơn vị hành chính, đồng thời có tính đến tiềm năng của các đơn vị hành chính này. Có vẻ
- 61. 52 như hiện nay đang có sự cào bằng trong việc phân bổ vốn đầu tư công trên toàn quốc, đây là điều rất đáng quan ngại cho tương lai của TP.HCM. Thứ tư, trong bối cảnh ngân sách thành phố rất hạn chế thì cơ chế đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là một hướng đi đúng đắn. Tuy nhiên, tính đến thời điểm hiện nay, trong tổng số các dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, số lượng dự án đầu tư theo hình thức PPP là không đáng kể. Cho đến nay mới có khoảng 20 dự án đang triển khai với tổng mức đầu tư khoảng 67.223 tỷ đồng chủ yếu thuộc lĩnh vực giao thông và môi trường. Trong đó bao gồm 10 dự án (chiếm tỷ trọng 50%) thực hiện theo hình thức Hợp đồng BT, 09 dự án (chiếm tỷ trọng 45%) thực hiện theo hình thức Hợp đồng BOT và 01 (chiếm tỷ trọng 5%) dự án thực hiện theo hình thức Hợp đồng BOO. Ngoài 20 dự này đang có 13 dự án chuẩn bị được đầu tư với tổng mức đầu tư 23.839 tỷ đồng. Vấn đề huy động khu vực tư nhân tham gia trong lĩnh vực đầu tư công trên địa bàn TP.HCM là rất đáng quan tâm, khì mà TP.HCM đã lên kế hoạch để trong thời tới huy động 480.394 tỷ đồng nhằm phục vụ cho 66 dự án trọng điểm của thành phố. 2.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh Mục này phân tích thực trạng QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Phù hợp với đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn, mục này chỉ phân tích thực trạng QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM của UBND TP.HCM (bao gồm Sở KH&ĐT TP.HCM) trong giai đoạn 2012 - 2016. QLNN về đầu tư công thực chất là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể QLNN trong lĩnh vực đầu tư công. Mục này phân tích thực trạng QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM của UBND TP.HCM theo bảy nhóm nội dung QLNN về đầu tư công đã phân tích tại mục 1.2.4 của luận văn. 2.2.1. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công Nội dung QLNN về đầu tư công bao gồm hai hoạt động chính: (i) Ban hành VBQPPL về đầu tư công theo thẩm quyền; và (ii) Tổ chức thực hiện VBQPPL về đầu tư công theo thẩm quyền (bao gồm VBQPPL về đầu tư công của cấp trên và của chính mình ban hành). Giai đoạn 2012 - 2016 nằm trong khoảng thời gian chuyển tiếp về hiệu lực
- 62. 53 của 03 đạo luật quy định về VBQPPL, gồm: (i) Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, UBND năm 2004 (hết hiệu lực ngày 01/7/2016); (ii) Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (hết hiệu lực ngày 01/7/2016); và (iii) Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016). Do đó, trong mục này VBQPPL tùy theo thời gian ban hành (trước hoặc sau ngày 01/7/2016) sẽ được hiểu theo 01 trong 03 đạo luật trên. Thứ nhất, UBND TP.HCM ban hành VBQPPL về đầu tư công theo thẩm quyền Nghiên cứu kỹ Luật Đầu tư công năm 2014 không thấy Luật giao cho UBND cấp tỉnh quy định chi tiết điều, khoản, điểm nào của Luật. Do đó, về cơ bản thẩm quyền ban hành VBQPPL về đầu tư công của UBND cấp tỉnh nói chung, UBND TP.HCM nói riêng là rất hạn chế và không đáng kể.Tuy không được ban hành VBQPPL để quy định chi tiết các vấn đề trong Luật Đầu tư công, nhưng UBND cấp tỉnh cũng có thể ban hành VBQPPL để quy định về biện pháp thực hiện chức năng QLNN về địa phương, trong có đó có chức năng QLNN về đầu tư công. Theo tìm hiểu của chúng tôi, trong giai đoạn 2012 - 2016 UBND TP.HCM đã ban hành một số VBQPPL sau đây có thể xem là liên quan đến lĩnh vực đầu tư công: (i) Chỉ thị số 12/2012/CT-UBND ngày 19/4/2012 của UBND TP.HCM về tăng cường quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ trên địa bàn thành phố; (ii) Quyết định số 66/2012/QĐ-UBND ngày 28/12/2012 của UBND TP.HCM ban hành biểu giá chuẩn về suất vốn đầu tư phần xây dựng công trình trên địa bàn TP.HCM; (iii) Quyết định số 15/2013/QĐ-UBND ngày 17/4/2013 của UBND TP.HCM (đã được sửa đổi, bổ sung bởi Quyết định số 30/2014/QĐ-UBND ngày 03/9/2014 của UBND TP.HCM) về việc ban hành Quy định cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng, quản lý vốn đầu tư tại các xã thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới trên địa bàn TP.HCM, giai đoạn 2013 - 2020; (iv) Quyết định số 51/2013/QĐ-UBND ngày 22/11/2013 của UBND TP.HCM ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban Quản lý Đường sắt đô thị (quản lý dự án đường sắt đô thị có tổng mức đầu tư ước tính là 25 tỷ USD mà chúng tôi đã đề cập tại mục 2.1.2). Như vậy, số lượng VBQPPL về đầu tư công mà UBND TP.HCM ban hành là không nhiều, theo đó chỉ có 04 văn bản. Bản thân nội dung các văn bản này cũng thường rất ngắn gọn và chứa đựng rất ít quy phạm pháp luật, thậm chí Chỉ thị số 12/2012/CT-UBND
- 63. 54 theo quy điểm của chúng tôi là không chứa đựng quy phạm pháp luật, thay vào đó chỉ là các chỉ đạo mang tính hướng dẫn của UBND TP.HCM đối với các cơ quan cấp dưới trong việc thực hiện một số nhiệm vụ liên quan đến vấn đề quản lý vốn đầu tư từ ngân sách và vốn trái phiếu Chính phủ. Thứ hai, UBND TP.HCM tổ chức thực hiện các VBQPPL về đầu tư công Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung ở địa phương, việc tổ chức thực hiện VBQPPL về đầu tư công của UBND TP.HCM được hiểu là việc cơ quan này tổ chức và triển khai thực hiện các VBQPPL về đầu tư công thông qua các hoạt động hướng dẫn, chỉ đạo, đôn đốc các cơ quan nhà nước cấp dưới trong việc thực hiện các VBQPPL về đầu tư công của các cơ quan nhà nước ở trung ương, của Hội đồng nhân dân TP.HCM và của chính bản thân UBND TP.HCM. Như vậy, mục này chỉ đề cập đến thực trạng triển khai, hướng dẫn, đôn đốc, nhắc nhở việc thực hiện các VBQPPL về đầu tư công của UBND TP.HCM. Một là, tổ chức thực hiện các VBQPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương. Tính đến thời điểm hiện nay (14/4/2017) số lượng VBQPPL về đầu tư công mà các cơ quan nhà nước ở trung ban hành là tương đối nhiều, cụ thể: (i) Luật Đầu tư công năm 2014; (ii) Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư; (iii) Nghị định số 77/2015/NĐ-CP về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; (iv) Nghị định số 84/2015/NĐ-CP về giám sát và đánh giá đầu tư; (v) Nghị định số 131/2015/NĐ- CP hướng dẫn về dự án quan trọng quốc gia; (vi) Nghị định số 136/2015/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư công; (vii) Nghị định số 50/2016/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KH&ĐT; (viii) Nghị định số 33/2017/NĐ-CP về tín dụng đầu tư nhà nước. Nội dung của tám văn bản trên đây là tương đối rộng và phức tạp, quy định về nhiều vấn đề mới mà trước đây chưa có. Do đó, việc hướng dẫn, đôn đốc và nhắc nhở của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới trong việc thực hiện các quy định mới về đầu tư công là điều rất cần thiết. Một trong những quy định mới của Luật Đầu tư công chính là việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn (5 năm) của các cấp chính quyền địa phương. Cụm từ “kế hoạch đầu tư công trung hạn” được nhắc đến 104 lần
- 64. 55 trong Luật Đầu tư công cho thấy tầm quan trọng của loại kế hoạch này. Để triển khai việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 của các cấp chính quyền trên địa bàn TP.HCM, ngày 12/9/2014 Chủ tịch UBND TP.HCM đã ban hành Chỉ thị số 24/CT-UBND về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016 - 2020. Trên cơ sở Chỉ thị số 24/CT-UBND, ngày 18/9/2014 Sở KH&ĐT TP.HCM ban hành văn bản số 7814/SKHĐT-TH về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016 - 2020 (có 10 biểu mẫu kèm theo). Tuy nhiên, đáng tiếc cho đến thời điểm hiện nay, năm 2016 đã kết thúc và năm 2017 cũng đã kết thúc được hai quý, nhưng kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016 - 2020 của TP.HCM vẫn chưa được lập xong. Ngoài vấn đề về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn thì vấn đề lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công cũng là vấn đề rất phức tạp và được quy định tương đối mới trong Luật Đầu tư công. Tuy nhiên, chúng tôi không tìm thấy văn bản chỉ đạo nào của UBND hay Chủ tịch UBND TP.HCM về vấn đề này. Về phía Sở KH&ĐT, vào ngày 07/8/2015 cơ quan này có ban hành Văn bản số 7336/SKHĐT-TH về hướng dẫn lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công. Văn bản này hướng dẫn tương đối chi tiết vấn đề nêu trên cho các Sở - ngành, UBND các quận - huyện, các Ban quản lý trực thuộc UBND TP.HCM và trực thuộc các Sở - ngành thành phố, các Công ty và Tổng Công ty trực thuộc UBND TP.HCM và các chủ đầu tư có sử dụng vốn ngân sách Nhà nước của Thành phố. Ngoài hai vấn đề nêu trên được hướng dẫn và chỉ đạo trực tiếp từ UBND, Chủ tịch UBND hoặc gián tiếp từ Sở KH&ĐT TP.HCM, thì những vấn đề còn lại trong Luật Đầu tư công chưa được UBND TP.HCM triển khai, hướng dẫn hoặc đôn đốc, nhắc nhở. Hai là, tổ chức thực hiện các VBQPPL do Hội đồng nhân dân TP.HCM và UBND TP.HCM ban hành. Theo tìm hiểu của chúng tôi, trong giai đoạn 2012 - 2016 có ban hành 02 VBQPPL về đầu tư công, gồm: (i) Nghị quyết số 22/2012/NQ-HĐND ban hành ngày 05/12/2012 về kế hoạch đầu tư xây dựng 3 năm 2013 - 2015 và năm 2013 nguồn vốn ngân sách nhà nước của thành phố; (ii) Nghị quyết số 28/2013/NQ-HĐND ban hành ngày 10/12/2013
- 65. 56 về kế hoạch đầu tư xây dựng giai đoạn 2014 - 2015 và năm 2014 nguồn vốn ngân sách nhà nước của thành phố. Để thực hiện 02 VBQPPL nêu trên, UBND TP.HCM đã ban hành 03 văn bản sau đây để triển khai thực hiện, gồm: (i) Quyết định số 630/QĐ-UBND ngày 02/02/2013 về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2013 nguồn vốn ngân sách tập trung, nguồn vốn xổ sổ kiến thiết và vốn viện trợ phát triển (ODA); (ii) Quyết định số 459/QĐ-UBND ngày 24/01/2014 về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2014 nguồn vốn ngân sách tập trung, nguồn vốn xổ số kiến thiết và vốn viện trợ (ODA); (iii) Quyết định số 325/QĐ-UBND ngày 28/01/2015 về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2015 nguồn vốn ngân sách Thành phố và nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Về phía các VBQPPL do UBND TP.HCM ban hành, như chúng tôi đã có đề cập ở đoạn đầu của mục này thì bao gồm 04 văn bản, tuy nhiên hầu hết các văn bản không mang chứa đựng quy phạm, thay vào đó là các chỉ đạo, hướng dẫn một số vấn đề liên quan đến tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, do đó, UBND, Chủ tịch UBND và Sở KH&ĐT TP.HCM không có văn bản hướng dẫn hay đôn đốc, nhắc nhở nào để thực hiện 04 văn bản nêu trên. 2.2.2. Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công thể hiện vai trò lãnh đạo của UBND cấp tỉnh đối với vấn đề đầu tư công trên địa bàn mình. Tuy vậy, đây là nội dung QLNN về đầu tư công hết sức đa dạng và phức tạp. Vì vậy, chúng tôi phân tích nội dung này theo các vấn đề dưới đây: Thứ nhất, xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược đầu tư công Thực hiện Chỉ thị số 23/CT-TTg ngày 05/8/2014 của Thủ tướng Chính phủ về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020, UBND thành phố đã ban hành Chỉ thị số 24/CT-UBND ngày 12/9/2014 chỉ đạo các Sở - Ban - Ngành thành phố, UBND quận - huyện và các Tổng Công ty, Công ty nhà nước thuộc thành phố lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016 - 2020. Tuy nhiên, cho đến điểm hiện nay UBND TP.HCM vẫn chưa ban hành được kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 cho các cấp chính quyền trên địa bàn thành phố như chúng tôi đã đề cập.
- 66. 57 Theo Quyết định số 2631/QĐ-TTg ngày 31/12/2013 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội TP.HCM đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025 thì mục tiêu và các phương hướng phát triển của TP.HCM là ở hầu hết các lĩnh vực, đặc biệt là vấn đề về cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Quyết định 2631/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ đã đề xuất một danh mục các chương trình, đề án, dự án nghiên cứu đầu tư và danh mục các dự án ưu tiên đầu tư, kết quả là có 125 dự án thuộc 09 lĩnh vực được xác định. Để thực hiện 125 dự án này, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ cũng xác định cần huy động nguồn vốn đầu tư 10 triệu tỷ đồng. Theo đó, vốn ngân sách thành phố chiếm khoảng 25% - 30% (tức là từ 2,5 đến 3 triệu tỷ đồng, tương đương 113 đến 136 tỷ USD. Đây là vấn đề cần quan tâm khi mà hiện nay trung bình một năm ngân sách Thành phố đầu tư cho các dự án đầu tư công thường không đến 1 tỷ USD, số còn lại sẽ thu hút từ nguồn viện trợ ODA, từ việc đẩy mạnh áp dụng mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP)... Trên thực tế, một số dự án trong tổng số 125 dự án được đề xuất đã và đang được TP.HCM triển khai, đó là thi công tuyến Metro số 1 (Bến Thành - Suối Tiên), tuyến Metro số 2 (Bến Thành - Tham Lương), xây dựng mới bệnh viện nhi đồng thành phố 1.000 giường, xây dựng bãi đậu xe ngầm tại khu vực sân bóng đá thuộc công viên văn hóa Tao Đàn, quận 1 (hợp đồng BOO) và một dự án khác. Thứ hai, xây dựng và tổ chức thực hiện chương trình đầu tư công Trong giai đoạn 2012 - 2016, UBND TPHCM đã triển khai thực hiện 03 chương trình đầu tư công (các chương trình này được ban hành trước năm 2012), gồm: (i) Chương trình giảm ùn tắc giao thông, giảm tai nạn giao thông giai đoạn 2011 - 2015, tầm nhìn đến năm 2020 (ban hành kèm theo Quyết định số 25/2011/QĐ-UBND ngày 14/5/2011 của UBND TP.HCM); (ii) Chương trình giảm ô nhiễm môi trường giai đoạn 2011 - 2015 (hành kèm theo Quyết định số 27/2011/QĐ-UBND ngày 14/5/2011 của UBND TP.HCM); (iii) Chương trình giảm ngập nước giai đoạn 2011 - 2015 (ban hành kèm theo Quyết định số 26/2011/QĐ-UBND ngày 14/5/2011 của UBND TP.HCM). Hiện, UBND TP.HCM và các cơ quan có liên quan đang chuẩn bị Báo cáo đề xuất đầu tư chương trình chỉnh trang và phát triển đô thị giai đoạn 2016 - 2020 nhằm thực hiện
- 67. 58 Chương trình hành động số 15-CTrHĐ/TU ngày 27/10/2016 của Thành ủy TP.HCM về thực hiện Nghị quyết Đại hội Đại biểu Đảng bộ thành phố lần thứ X về Chương trình chỉnh trang và phát triển đô thị giai đoạn 2016 - 2020. Tuy nhiên, đến giai đoạn này (tháng 6/2017) báo cáo này vẫn chưa hoàn thành. Trên cơ sở 03 chương trình đầu tư công trọng điểm nêu trên, TP.HCM đã và đang triển khai nhiều dự án nhằm tập trung giảm ùn tắc giao thông, giảm ngập nước, kết hợp chỉnh trang và phát triển đô thị. Đáng chú ý là một số dự án thành phần tiêu biểu sau: (i) Dự án Nâng cấp đô thị TP.HCM, dự án này đồng thời thực hiện cho cả 03 chương trình (kết hợp vấn đề chỉnh trang đô thị) đã nêu ở trên. Với tổng mức đầu tư hơn 10.000 tỷ đồng, dự án bao gồm 06 hạng mục lớn, đáng chú ý là hạng mục nâng cấp cơ sở hạ tầng cấp 3, hạng mục nâng cấp cơ sở hạ tầng cấp 1 và 2, hạng mục nhà ở tái định cư. Dự án đã mang lại nhiều hiệu quả tích cực.Một số cây cầu mới được xây dựng góp phần giảm ùn tắc giao thông (cầu Bông, cầu Kiệu, cầu Lê Văn Sỹ, cầu Hậu Giang...), kênh Tân Hóa - Lò Gốm được cải tạo thành hệ thống đường trên cống hộp, 45 block chung cư với 1.939 căn hộ, 529 nên đất, 17 tuyến đường và 06 khu chung cư (Dự án thành phần Khu dân cư Vĩnh Lộc B, huyện Bình Chánh); (ii) Dự án cải tạo kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè, dự án này cũng có tổng mức đầu tư trên 10.000 tỷ đồng, hiện đã triển khai xong giai đoạn 1 và đang triển khai giai đoạn 2. Dự án này đã mang lại nhiều kết quả đáng khích lệ và thấy rõ qua thực tế của hệ thống kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè hiện nay, theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới (WB) “Dự án cải tạo kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè đóng vai trò như một điểm chuẩn thành công trong cách thức sử dụng các tài nguyên thiên nhiên hiệu quả hơn, để cải thiện đời sống của người dân đô thị”[10, tr.06]; (iii) Dự án xây dựng đường Bình Lợi - Tân Sơn Nhất - Vành đai ngoài, với tổng mức đầu tư trên 10.000 tỷ đồng (trong đó hơn 6.000 tỷ là dành cho việc bồi thường, giải phóng mặt bằng), dự án sau khi hoàn thành đã góp phần giảm ùn tắc giao thông xung quanh sân bay Tân Sơn Nhất; (iv) Các dự án xây dựng cầu vượt, hiện TP.HCM có hàng cục cầu vượt, chẳng hạn cầu vượt ngã sáu Gò Vấp, cầu vượt Cộng Hòa - Hoàng Hoa Thám, cầu vượt Hàng Xanh, cầu vượt Lăng Cha Cả, cầu vượt vòng xoay Cây Gõ... Hệ thống cầu vượt này đang đã góp phần làm giảm ùn tắc giao thông vào giờ cao điểm trên địa bàn TP.HCM...
- 68. 59 Thứ ba, xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch đầu tư công Kế hoạch đầu tư công được hiểu là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện. Theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014, có 02 loại kế hoạch đầu tư công, gồm: (i) Kế hoạch đầu tư công trung hạn (5 năm); và (ii) Kế hoạch đầu tư công hàng năm. Như chúng tôi đã đề cập trong mục 2.2.1, hiện TP.HCM chưa có kế hoạch đầu tư công trung hạn (2016 - 2020), thay vào đó là các kế hoạch đầu tư công hàng năm. Tuy nhiên, hiện UBND TP.HCM chỉ có các quyết định giao kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm, bản thân các quyết định này chỉ đề cập số vốn được giao và danh mục các dự án đầu tư công triển khai trong năm mà không đề cập đầy đủ nội dung của kế hoạch đầu tư công hàng năm theo quy định tại Điều 53 Luật Đầu tư công. Các quyết định giao kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm của UBND TP.HCM nêu trên gồm các quyết định sau: (i) Quyết định số 1104/QĐ-UBND ngày 05/3/2012 về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2012 nguồn vốn ngân sách thành phố và vốn viện trợ phát triển; (ii) Quyết định số 630/QĐ-UBND ngày 02/02/2013 về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2013 nguồn vốn ngân sách tập trung, nguồn vốn xổ sổ kiến thiết và vốn viện trợ phát triển; (iii) Quyết định số 459/QĐ-UBND ngày 24/01/2014 về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2014 nguồn vốn ngân sách tập trung, nguồn vốn xổ sổ kiến thiết và vốn viện trợ phát triển; (iv) Quyết định số 325/QĐ-UBND ngày 28/01/2015 về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2015 nguồn vốn ngân sách Thành phố và nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức; (v) Quyết định số 192/QĐ-UBND ngày 18/01/2016 về giao kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản năm 2016 nguồn vốn ngân sách Thành phố, nguồn vốn xổ số kiến thiết và nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức. Thứ tư, xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch đầu tư công “Quy hoạch đầu tư công” là sự bố trí, sắp xếp của các chương trình, dự án đầu tư công trên một lãnh thổ nhất định dựa trên các phương án thay đổi hiện trạng nhằm đạt được hiệu suất và hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư công cao nhất. Theo cách hiểu này, cho đến thời điểm hiện nay UBND TP.HCM và các cơ quan nhà nước có liên quan chưa
- 69. 60 ban hành văn bản riêng biệt nào về quy hoạch đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Vấn đề này theo tìm hiểu của chúng tôi có thể đã được được lồng ghép trong Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội TP.HCM đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025 (ban hành kèm theo Quyết định số 2631/QĐ-TTg ngày 31/12/2013 của Thủ tướng Chính phủ). Thứ năm, giải pháp về đầu tư công Theo chúng tôi, dưới đây có thể nêu ra một số biện pháp mà UBND TP.HCM đã sử dụng nhằm giải quyết một khó khăn trong lĩnh vực đầu tư công của Thành phố: Khó khăn lớn nhất của TP.HCM hiện nay trong vấn đề đầu tư công chính là nguồn vốn đầu tư, trong khi nguồn vốn đầu của TP.HCM rất hạn hẹp thì nhu cầu đầu tư của thành phố hiện nay là rất lớn. Hiện tại hàng năm (bao gồm vốn ODA và vốn xổ số kiến thiết) TP.HCM chỉ có khả năng đầu tư khoảng 1 tỷ USD, nhưng theo kế hoạch nguồn vốn đầu tư cần cho đến năm 2025 của TP.HCM là hơn 100 tỷ USD (riêng dự án metro là 25 tỷ USD), có thể thấy rằng rằng điều này vượt ra ngoài khả năng của TP.HCM. Xuất phát từ thực trạng này mà TP.HCM đã chủ động trong việc tìm kiếm các giải pháp nhằm huy động các nguồn vốn khác nhau phục vụ cho các chương trình, dự án đầu tư công trên địa bàn. Chính vì vậy, 02 giải pháp mà chúng tôi đề cập dưới đây tập trung vào vấn đề thu hút nguồn vốn đầu tư: Giải pháp 1: Ngày 10/9/1996 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 644/TTg về việc thành lập Quỹ Đầu tư và Phát triển Đô thị TP.HCM (HIFU). Ngày 02/02/2010 được sự đồng ý về mặt nguyên tắc và ủy quyền từ phía Thủ tướng Chính phủ, UBND TP.HCM đã ban hành Quyết định số 576/QĐ-UBND về việc thành lập Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước TP.HCM (HFIC) trên cơ sở tổ chức lại Quỹ Đầu tư và Phát triển đô thị thành phố. Công ty này có 06 nhóm hoạt động chủ yếu, trong đó đáng chú ý có tới 04 nhóm hoạt động liên quan đến vấn đề tìm kiếm nguồn vốn đầu tư cho thành phố, gồm: (i) Huy động vốn thông qua: vay các tổ chức tài chính nước ngoài; vay các tổ chức tín dụng trong nước; phát hành trái phiếu công ty; nhận hợp vốn cho vay; và nhận ủy thác đầu tư cho vay; (ii) Tiếp nhận, cho vay vốn ủy thác từ: nguồn vốn ngân sách TP.HCM; chương trình tạo nguồn hàng thiết yếu và bình ổn thị trường; nguồn vốn Quỹ phát triển khoa học và công nghệ TP.HCM; nguồn vốn Quỹ giảm thiểu ô nhiễm công nghiệp - tiểu thủ công
- 70. 61 nghiệp TP.HCM; (iii) Tài trợ tín dụng cho: các quỹ đầu tư xoay vòng; chương trình nhà ở tái định cư - nhà ở xã hội và một số chương trình khác của thành phố; (iv) Nhận ủy quyền từ UBND TP.HCM thực hiện toàn bộ nghiệp vụ tổ chức phát hành Trái phiếu chính quyền địa phương TP.HCM. Trên cơ sở hoạt động của mình, Công ty HFIC đã giúp UBND TP.HCM huy động vốn để thực hiện hàng loạt dự án lớn trên địa bàn thành phố (kể cả các dự án ODA, dự án theo hình thức PPP cần đối ứng từ ngân sách), tiêu biểu là dự án cầu Phú Mỹ (HFIC đã đại diện cho UBND TP.HCM vay Ngân hàng Societe General vốn nhằm đầu tư cây cầu này), dự án chỉnh trang kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè (bên cho vay là Ngân hàng Thế giới), các dự án xây dựng khu đô thị mới, xây dựng hệ thống cầu đường, hệ thống cung cấp nước sạch... Theo đánh giá của Bộ Tài chính Việt Nam, HIFU (nay là HFIC) là đơn vị có quy mô và tốc độ phát triển nhanh và bền vững nhất trong phạm vi cả nước trên lĩnh vực phát triển tín dụng và huy động vốn cho đầu tư công[34]. Giải pháp 2: Tính tháng 7/2015 TP.HCM đã ký thỏa thuận và kết nghĩa với 40 địa phương của nhiều quốc gia khác nhau trên thế giới. Trong các địa phương có nền kinh tế phát triển cao như thành phố Osaka, tỉnh Siga và thành phố Yokohama (Nhật Bản), thành phố Toronto - Canada, thành phố Lyon - Pháp... Hoạt động kết nghĩa này không chỉ thể hiện tình hữu nghị của TP.HCM với các địa phương khác trên thế giới, mà đây còn là một kênh quan trọng để TP.HCM có thể vận động nhằm thu hút nguồn vốn và nhận chuyển giao công nghệ qua các dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Hàng năm TP.HCM đều tổ chức trao đổi các đoàn thăm viếng lẫn nhau giữa các địa phương kết nghĩa trên thế giới, đây là dịp để lãnh đạo TP.HCM kêu gọi sự hỗ trợ và đầu tư (hoặc cho vay) của các địa phương này. Kết quả là TP.HCM đã nhận được nhiều sự hỗ trợ từ các địa phương hoặc tổ chức có liên quan thông qua các khoản vay tín dụng ưu đãi hoặc viện trợ phát triển chính thức (ODA), tất nhiên kênh này vẫn phải thông qua Chính phủ và Bộ Tài chính Việt Nam, nhưng bản thân TP.HCM là đơn vị vận động và thuyết phục sự hỗ trợ này. Điều này chúng ta thấy rất rõ trong Bảng 2.1 của luận văn, theo đó, trung bình hàng năm nguồn vốn ODA thường chiếm khoảng 21% tổng vốn đầu tư công từ ngân sách TP.HCM. Dự án tiêu biểu nhất cho sự hỗ trợ vốn vay này chính là dự án đường sắt đô thị (metro), trong 8 tuyến của dự án thì tuyến số 1 (Bến Thành - Suối Tiên) với mức đầu tư
- 71. 62 2,491 tỷ USD thì JICA (Nhật Bản) đang là nhà tài trợ toàn bộ; tuyến số 3a (Bến Thành - Bến xe Miền Tây) với mức đầu tư dự kiến 1,82 tỷ USD, hiện JICA cũng đã đăng ký tài trợ toàn bộ; tuyến Bến xe Miền Tây - Tân Kiên (dự kiến 1,2 tỷ USD) và tuyến Ngã sáu Cộng hòa - Hiệp Bình Phước (dự kiến 1,87 tỷ USD) hiện chúng ta đang đề nghị JICA tài trợ. Thứ sáu, xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách đầu tư công Chính sách đầu tư công được hiểu là những hành động ứng xử của Nhà nước để giải quyết những vấn đề phát sinh trong hoạt động đầu tư công, qua đó sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư công, góp phần thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Như vậy, có thể hiểu nội dung cốt lõi của chính sách đầu tư công chính là các giải pháp nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh trong đầu tư công. Với cách hiểu này, hầu như hiện nay chỉ có một số giải pháp tiêu biểu mà chúng tôi đã đề cập đến ở đoạn trên. 2.2.3. Theo dõi và cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công Đối chiếu với những nội dung đã phân tích, chúng tôi thấy rằng nội dung QLNN về đầu tư công này hiện chưa được UBND TP.HCM quan tâm đúng mức. Việc cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công theo yêu cầu của các cá nhân, tổ chức (nếu có) hiện nay không được thống kê hoặc ghi nhận, do đó, không có số liệu để kiểm chứng hoạt động này. Việc cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công một cách chủ động thông qua hoạt động phát ngôn của người có thẩm quyền và cung cấp thông tin cho báo chí trên địa bàn TP.HCM hiện được thực hiện theo Quyết định số 32/2013/QĐ-UBND ngày 23/8/2013 của UBND TP.HCM ban hành Quy chế phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí trên địa bàn TP.HCM. Theo văn bản này thì người cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công có thể là Chủ tịch UBND TP.HCM, Giám đốc Sở KH&ĐT TP.HCM, hoặc người được hai chủ thể này ủy quyền. Tuy nhiên, hoạt động này (nếu có) hiện cũng không có đầu mối nào thống kê do đó, cũng chưa kiểm chứng được. Ngoài hai kênh cung cấp thông tin được pháp luật quy định nêu trên, hiện nay còn một kênh thông tin khác. Cụ thể, trên trang thông tin điện tử của UBND TP.HCM và Sở KH&ĐT TP.HCM có đăng tải một số thông tin liên quan đến tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM nói chung, tình hình quản lý và sử dụng vốn đầu tư công trên địa bàn
- 72. 63 TP.HCM nói riêng. Theo đó, trang thông tin điện tử của UBND TP.HCM tại địa chỉ http://www.hochiminhcity.gov.vn/ có mục “Cơ hội Đầu tư - Phát triển”, trong mục này có 04 mục về đầu tư công, gồm: (i) Các dự án chuẩn bị đầu tư; (ii) Các dự án đang triển khai; (iii) Các dự án đã hoàn tất; (iv) Đấu thầu, mua sắm công. Nhưng đáng tiếc, nội dung thông tin được đăng tải trong 04 mục trên còn ít và không có tính hệ thống. Trang thông tin điện tử của Sở KH&ĐT TP.HCM tại địa chỉ http://www.dpi.hochiminhcity.gov.vn/ có 04 mục thông tin liên quan đến đầu tư công, gồm: (i) Đầu tư sử dụng vốn ngân sách tập trung; (ii) Danh mục các dự án kêu gọi đầu tư; (iii) Đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư; (iv) Các chương trình trọng điểm của TP.HCM. Giống trang thông tin của UBND TP.HCM, website này không cung cấp được nhiều thông tin có giá trị. Do đó, nếu chỉ dựa vào các thông tin hiện có trên trang thông tin điện tử của hai cơ quan này, hầu như không nắm được thông tin đáng kể về tình hình quản lý và sử dụng vốn đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. 2.2.4. Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công Nội dung QLNN về đầu tư công này gồm hai mục chính: (i) Đánh giá hiệu quả đầu tư công; và (ii) Kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật đầu tư công. Thứ nhất, đánh giá hiệu quả đầu tư công Khái niệm đánh giá hiệu quả đầu tư công có nội hàm tương đối rộng. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Đầu tư công thì hoạt động đánh giá hiệu quả đầu tư công được giới hạn trong hai loại hình đánh giá, gồm: (i) Đánh giá kế hoạch đầu tư công; (ii) Đánh giá chương trình, dự án đầu tư công. Đối với việc đánh giá kế hoạch đầu tư công, UBND TP.HCM hầu như chưa thực hiện việc này. Việc chưa đánh giá đối với kế hoạch đầu tư công trung hạn là điều dễ hiểu, vì cho đến thời điểm hiện nay TP.HCM chưa có kế hoạch đầu tư công trung hạn (giai đoạn 2016 - 2020). Tuy nhiên, việc chưa đánh giá kế hoạch đầu tư công hàng năm là điều đáng lo ngại, dù việc này đã được quy định rõ trong Luật Đầu tư. Đối với việc đánh giá chương trình, dự án đầu tư công, theo tìm hiểu của chúng tôi tình hình cũng không khả quan hơn so với việc đánh giá kế hoạch đầu tư công. Hàng năm có nhiều chương trình đầu tư công và dự án đầu tư công được triển khai trên địa bàn
- 73. 64 TP.HCM, riêng đối với dự án đầu tư công thì số lượng có thể lên đến hàng nghìn dự án (bao gồm dự án khởi công mới và dự án chuyển tiếp). Theo quy định, việc đánh giá chương trình, dự án bao gồm đánh giá ban đầu, đánh giá giữa kỳ hoặc giai đoạn, đánh giá kết thúc, đánh giá tác động và đánh giá đột xuất. Việc đánh giá kết thúc và đánh giá tác động có thể xem là hoạt động đánh giá hiệu quả chương trình, dự án đầu tư công. Theo tìm hiểu của chúng tôi, số lượng chương trình, dự án đầu tư công được đánh giá kết thúc hoặc đánh giá tác động là không đáng kể. Đối với 04 chương trình đầu tư công, gồm: Giảm ùn tắc giao thông, giảm tai nạn giao thông; Giảm ô nhiễm môi trường; Giảm ngập nước, ứng phó với biến đổi khí hậu và nước biển dâng; Chỉnh trang và phát triển đô thị, cho đến thời điểm hiện nay chưa thực hiện việc đánh giá kết thúc hoặc đánh giá tác động. Đối với các dự án đầu tư công, số lượng dự án được đánh giá kết thúc hoặc đánh giá tác động là rất ít so với số lượng dự án kết thúc trong từng năm. Trong các dự án được đánh giá, một số dự án không do UBND TP.HCM thực hiện việc đánh giá, chẳng hạn dự án cải tạo kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè được đánh giá bởi World Bank. Thứ hai, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện quy định của pháp luật đầu tư công Hoạt động này được thực hiện bởi Thanh tra Sở KH&ĐT TP.HCM, và Thanh tra TP.HCM. Kết quả cụ thể như sau: Bảng 2.3. Tình hình thanh tra việc thực hiện quy định của pháp luật về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2013 - 2016. Chủ thể tiến hành thanh tra Tổng số cuộc thanh tra đã tiến hành Sai phạm phát hiện qua thanh tra Thanh tra Sở KH&ĐT TP.HCM 11 Không phát hiện sai phạm. Thanh tra TP.HCM 10 Có 04 cuộc thanh tra phát hiện sai phạm. Thanh tra TP.HCM trên cơ sở các sai phạm được phát hiện đã kiến nghị thu hồi 1.639 m2 đất, kiến nghị xử lý hành chính 05 tổ chức, 02 cá nhân, và chuyển cơ quan điều tra 01 vụ với 01 đối tượng có dấu hiệu vi phạm pháp luật hình sự. 2.2.5. Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến đầu tư công
- 74. 65 Xử lý vi phạm đối với tổ chức, cá nhân liên quan đến đầu tư công: Số liệu trong các báo cáo thống kê không thể hiện rõ ràng vấn đề xử lý vi phạm của UBND TP.HCM đối với các tổ chức, cá nhân có sai phạm trong lĩnh vực đấu tư công trên địa bàn TP.HCM. Việc xử vi phạm hình sự và vi phạm dân sự không thuộc thẩm quyền của UBND TP.HCM, do đó không được đề cập ở đây. Chỉ xử lý vi phạm hành chính và vi phạm kỷ luật là thuộc thẩm quyền của UBND và Chủ tịch UBND TP.HCM. Đáng tiếc là cho đến thời điểm hiện nay dù đã rất nỗ lực, nhưng chúng tôi không thể thu nhập được bất cứ số liệu nào thể hiện được các thông tin nêu trên. Vì lý do này, chúng tôi chưa thể đưa ra đánh giá nào cho nội dung QLNN về đầu tư công này của UBND TP.HCM. Giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến đầu tư công: Về hoạt động khiếu nại và giải quyết khiếu nại, qua kết quả khảo sát của chúng tôi cho thấy, trong thời gian qua hoạt động khiếu nại trong lĩnh vực đầu tư côngkhông được ghi nhận. Tuy nhiên, đáng chú ý là trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các chương trình, dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM hoạt động khiếu nạidiễn ra hết sức gay gắt và có những diễn biến phức tạp. Theo đó, số lượng đơn khiếu nại liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hàng năm chiếm trên 50% (trên 500 đơn) tổng số đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND TP.HCM.Hầu hết các vụ khiếu nại đông người phát sinh trên địa bàn TP.HCM cũng thuộc lĩnh vực này. Theo tìm hiểu của chúng tôi, số lượng đơn khiếu nại trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư qua các năm trên địa bàn TP.HCM không có dấu hiệu giảm, thay vào đó liên tục gia tăng về số vụ và phức tạp về nội dung. Nhiều đoàn khiếu nại đông người thậm chí còn tụ tập, biểu tình, gây rối trật tư công cộng trước trụ sở một số cơ quan nhà nước, một số đoàn khiếu nại đông người thậm chí còn tụ tập trước Tổng Lãnh sự quán Mỹ, Tổng Lãnh sự quán Trung Quốc... Một số đoàn khiếu nại di chuyển ra tận Hà Nội, tụ tập trước trụ sở cơ quan trung ương nhân sự kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ XII và Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021. Hoạt động khiếu nại này tuy không thuộc lĩnh vực đầu tư công, nhưng có liên quan rất chặt chẽ và mật thiết đến hoạt động đầu tư công. Đây chính là một lý do quan trọng khiến cho phần lớn dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM đều triển khai chậm tiến độ
- 75. 66 và thường xuyên phải điều chỉnh tổng mức đầu tư. Do đó, việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực này nếu được thực hiện tốt sẽ có ảnh hưởng tích cực đến hoạt động đầu tư công. Kết quả giải quyết khiếu nại cho thấy, phần lớn các khiếu nại trong lĩnh vực bồi thưởng, hỗ trợ, tái định cư (bao gồm các vụ khiếu nại đông người) đều được UBND, Chủ tịch UBND (nhiều vụ việc được Thủ tướng Chính phủ trực tiếp chỉ đạo giải quyết) quan tâm giải quyết, tỷ lệ đơn khiếu nại đã giải quyết là rất cao, thường chiếm trên 90% tổng số đơn thuộc thẩm quyền. Tuy nhiên, điểm đáng chú ý là phần lớn đơn khiếu nại được kết luận là khiếu nại sai, một số vừa đúng vừa sai và có rất ít đơn khiếu nại là đúng. Kết quả là có rất nhiều người dân không đồng tình với kết quả giải quyết khiếu nại, hoặc khởi kiện ra tòa, hoặc khiếu nại vượt cấp lên trung ương, gửi đơn tràn lan, gửi đơn đến nhà riêng các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước. Đây rõ ràng là vấn đề rất đáng quan tâm, có thể nguyên nhân sâu xa nằm ở quy định của các văn bản quy phạm pháp luật là căn cứ để ban hành các quyết định cá biệt bị khiếu nại. 2.2.6. Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công Theo tìm hiểu của chúng tôi cho thấy, hàng năm UBND TP.HCM đều triển khai công tác thi đua, khen thưởng theo quy định của pháp luật và chỉ đạo từ Chính phủ. Tuy nhiên, các số liệu thu thập được không cho phép chúng tôi xác định rõ số lượng cá nhân, tổ chức và hình thức khen thưởng áp dụng cho các cá nhân, tổ chức có thành tích trong hoạt động đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Trong bối cảnh số liệu thống kê trên các lĩnh vực đều rất hạn chế, thì việc tiếp cận thông tin về công tác khen thưởng trong lĩnh vực đầu tư công chỉ có thể được thực hiện thông qua việc nghiên cứu từng hồ sơ khen thưởng. Tuy nhiên, điều đó gần như không thể khi mà việc tiếp cận thông tin hoạt động của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam nhìn chung là điều rất khó khăn. Tất nhiên, điều đó không có nghĩa rằng không có tổ chức, cá nhân nào trong lĩnh vực đầu tư công trên địa bàn TP.HCM được khen thưởng cho thành tích của mình. Chẳng hạn, theo tìm hiểu của chúng tôi, trong quá trình hoạt động của mình Ban Quản lý đầu tư xây dựng công trình nâng cấp đô thị TP.HCM (thuộc Chương trình chỉnh trang và phát triển đô thị của TP.HCM) đã được Chủ tịch nước tặng thưởng Huân chương Lao động hạng Ba năm
- 76. 67 2011; Thủ tướng Chính phủ tặng Bằng khen năm 2008; Chính phủ tặng cờ Đơn vị dẫn đầu phong trào thi đua năm 2012; UBND TP.HCM tặng cờ Đơn vị thi đua xuất sắc năm 2011 và 2012. 2.2.7. Hợp tác quốc tế về đầu tư công Vì pháp luật không xác định rõ thẩm quyền của UBND cấp tỉnh trong lĩnh vực này, nên chúng tôi tiếp cận vấn đề này theo hướng hợp tác quốc tế là bất cứ hoạt động nào trong mối quan hệ chính thức, hoặc phi chính thức của UBND cấp tỉnh với các tổ chức quốc tế, hoặc các tổ chức công quyền nước ngoài thì có thể thấy việc chính quyền TP.HCM kết nghĩa với hơn 40 địa phương trên thế giới mà chúng tôi đã đề cập đến trong mục 2.2 của luận văn là một ví dụ về hoạt động hợp tác quốc tế về đầu tư công của UBND TP.HCM. Ngoài hoạt động nêu trên, hầu như không còn hoạt động nào đáng kể trong lĩnh vực hợp tác quốc tế về đầu tư công của UBND TP.HCM. Tất nhiên, hàng năm UBND TP.HCM cũng chỉ đạo các sở, ngành có liên quan, đặc biệt là Sở KH&ĐT TP.HCM cùng phối hợp với các bộ, ngành trung ương trong việc vận động và đăng ký (hoặc đề xuất) chương trình, dự án cho các nhà tài trợ nước ngoài. 2.3. Đánh giá công tác quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn TP.HCM Trên cơ sở mục 2.2, mục này thực hiện đánh giá những kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập và bước đầu phân tích nguyên nhân của những hạn chế, bất cập này trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM. 2.3.1. Kết quả đạt được Trong thời gian qua, công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM đạt được một số kết quả đáng khích lệ sau: Thứ nhất, nhìn một cách tổng quát, tuy còn gặp nhiều khó khăn xuất phát cả từ nguyên nhân khách quan và chủ quan, nhưng công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM đã mang lại một số kết quả tích cực cho sự phát triển kinh tế - xã hội của TP.HCM. Điều này được thể hiện thông qua kết quả mà hoạt động đầu tư công trên địa bàn TP.HCM mang lại. Trước hết, đó là sự thay đổi của diện mạo đô thị TP.HCM, thành phố trở nên sạch hơn, đẹp hơn. Đây là điều bằng mắt thường có thể quan sát thấy. Kết
- 77. 68 quả của dự án cải tạo Kênh Nhiêu lộc - Thị nghè, dự án Nâng cấp đô thị TP.HCM, dự án Đại lộ Đông - Tây, dự án đường Tân Sơn Nhất - Bình Lợi - Vành đai ngoài, dự án mở rộng Xa lộ Hà Nội, dự án Đại lộ Võ Văn Kiệt, dự án đường Phạm Văn Đồng... đã làm thay đổi bộ mặt của TP.HCM, môi trường nước, môi trường không khí và môi trường đất được cải thiện, điều kiện sống của người dân đô thị, đặc biệt đối với người thu nhập thấp trở nên tốt hơn. Một điều rất đáng chú ý là tình trạng của các khu nhà “ổ chuột”, nhà tạm bợ trên kênh rệch vẫn còn tồn tại, nhưng số lượng nhà loại này trên địa bàn TP.HCM hiện nay không còn nhiều, kết quả này có được từ chính các dự án đầu tư công của TP.HCM. Bằng sáng kiến về xây dựng cầu vượt tại các giao lộ, ngã ba, ngã tư của TP.HCM đã góp phần đáng kể vào việc giảm ùn tắc giao thông, một vấn nạn lớn mà TP.HCM đang phải đối mặt. Các lĩnh vực khác, như giáo dục, y tế... cũng có nhiều thay đổi theo chiều hướng tích cực với các cơ sở được đầu tư xây dựng mới hoặc nâng cấp mở rộng... Thứ hai, trong giai đoạn trước năm 2015, khi các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công nói chung, QLNN về đầu tư công nói riêng chưa được ban hành, hoặc được ban hành nhưng không nhiều thì UBND TP.HCM theo thẩm quyền của mình, đã ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh một số vấn đề trong lĩnh vực đầu tư công, góp phần tạo cơ sở pháp luật cho hoạt động đầu tư công trên địa bàn TP.HCM được tiến hành một cách hợp pháp và thông nhất. Ở mức độ cụ thể, đây có thể xem là điểm sáng trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM thời gian qua. Thứ ba, trong bối cảnh nguồn thu ngân sách tương đối dồi dào, nhưng tỷ lệ trích nộp về ngân sách quá cao khiến ngân sách đầu tư cho các chương trình, dự án đầu tư công không đáp ứng được nhu cầu thực tế, TP.HCM đã có một số sáng kiến thu hút các nguồn vốn khác nhau phục vụ cho các chương trình, dự án đầu tư công. Đáng kể nhất là việc TP.HCM thực hiện việc kết nghĩa với nhiều địa phương trên thế giới, đặc biệt là các địa phương thuộc các quốc gia phát triển, thông qua mối quan hệ kết nghĩa TP.HCM đã kêu gọi và nhận được sự ủng hộ của nhiều địa phương thông qua các khoản vay ưu đãi hoặc các khoản viện trợ, đặc biệt là từ các địa phương của Nhật Bản. Nhìn vào Bảng 2.1 có thể thấy rõ nguồn vốn ODA chiếm trung bình 20% trong tổng nguồn vốn đầu tư công của TP.HCM. Kế đến là việc UBND TP.HCM huy động vốn thông qua mô hình Quỹ
- 78. 69 Đầu tư và Phát triển Đô thị Quỹ Đầu tư và Phát triển Đô thị TP.HCM (nay là Công ty Đầu tư Tài chính nhà nước TP.HCM). Cuối cùng là việc triển khai sớm hoạt động đầu tư công theo hình thức đối tác công tư (PPP), theo đó TP.HCM là một trong các địa phương đi tiên phong trong việc áp dụng hình thức đầu tư này, cầu Phú Mỹ và nhiều công trình quan trọng khác của thành phố là minh chứng cho vấn đề này. Thứ tư, trong hợp tác quốc tế, TP.HCM đã tích cực và chủ động trong việc tạo lập các mối quan hệ quốc tế nhằm tranh thủ các nguồn lực cho sự phát triển của thành phố. Ngoài việc kết nghĩa với các địa phương trên thế giới, TP.HCM cũng tích cực trong việc tham gia các diễn đàn đa phương và song phương của các đối tác cho vay ưu đãi hoặc viện trợ cho Việt Nam. Trong các diễn đàn này, TP.HCM đóng vai trò vận động, thuyết minh cho các dự án đang kêu gọi đầu tư hoặc hỗ trợ từ các nhà tài trợ nước ngoài... Đây cũng có thể xem là điểm sáng trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM. 2.3.2. Hạn chế, bất cập Bên cạnh một số kết quả tích cực đạt được nêu trên, công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập. Cụ thể: Thứ nhất, tuy diện mạo TP.HCM thời gian qua đã có nhiều thay đổi, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân TP.HCM và người nhập cư từ các địa phương khác. Nhưng khách quan để đánh giá, trên bình diện chung, hiệu quả của hoạt động đầu tư công tại TP.HCM thấp, chưa đủ khả năng để giải quyết một cách căn bản những điểm nghẽn trong tăng trưởng của TP.HCM, cũng như những bức xúc thường trực của người dân thành phố. Không cần phải có những nghiên cứu công phu, chỉ cần quan sát cũng có thể thấy được tình trạng kẹt xe trên địa bàn TP.HCM đang ngày càng gia tăng.Hiện trên toàn thành phố có 36 điểm kẹt xe nghiêm trọng ngay vào giờ cao điểm, giải pháp cầu vượt chỉ giải quyết được vấn đề kẹt xe cục bộ tại một số điểm. Hệ thống giao thông công cộng chưa thể đáp ứng được nhu cầu di chuyển của người dân. Nếu như hệ thống tàu điện ngầm với dự án Metro còn lâu mới có thể xây dựng xong và đưa vào vận hành, thì hệ thống xe bus, phương tiện vận chuyển công cộng chủ yếu của TP.HCM hiện nay đang trở thành một vấn nạn, thay vì đáp ứng nhu cầu của người dân, thể hiện một thành phố văn minh, lịch sự, loại phương tiện này đang bị người
- 79. 70 dân thành phố gán cho biệt hiệu “hung thần trên xa lộ”, thay vì giải quyết kẹt xe, phương tiện này ở một mức độ đang làm gia tăng tình trạng kẹt xe, thay vì là lựa chọn đầu tiên của người dân, phương tiện này đang trở thành sự lựa chọn bất đắc dĩ của nhiều người. Nếu như ở nhiều quốc gia việc tham gia phương tiện giao thông công cộng là điều bình thường, ngay đối với quan chức nhà nước, thì ở Việt Nam điều này là rất khó khăn. Bên cạnh vấn nạn kẹt xe là tình trạng ngập nước mỗi khi có mưa lớn và triều cường, ví dụ mà chúng tôi đưa ra trong mục lý do chọn đề tài minh chứng cho nhận định này. Đề giải quyết tình trạng này, TP.HCM đã có nhiều dự án, tuy vậy, kết quả mang lại là không cao, thậm chí còn phản tác dụng, gây khó khăn cho cuộc sống của người dân. Chẳng hạn, đó là việc tăng chiều cao đường tại một số tuyến trên địa bàn nhằm chống ngập, nhưng đáng tiếc, thay vì chống ngập, những con đường này sau khi được nâng đã cao ngang nhà dân dọc bên đường, thậm chí là cao hơn, khiến cho nhiều người dân có nhà nhưng không thể ở được. Kết quả một số nghiên cứu cũng cho thấy, trong bối cảnh vận chuyển bằng đường bộ đang chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu phương tiện vận chuyển hàng hóa và hành khách ở Việt Nam nói chung, TP.HCM nói riêng, thì vấn đề kẹt xe, cộng thêm chất lượng đường kém và có quá nhiều trạm thu phí đã đẩy chi phí vận chuyển bằng đường bộ tại TP.HCM lên cao, điều này làm giảm sức cạnh của các doanh nghiệp trên địa bàn TP.HCM. Hệ thống cảng tại TP.HCM được đầu tư nhưng vì số lượng cảng biển, cảng sông trên khắp cả nước hiện quá nhiều, khiến cho năng lực khai thác các cảng này không cao so với nguồn lực đã đầu tư. Thứ hai, UBND TP.HCM chưa có nhiều động thái trong việc tổ chức thực hiện và chỉ đạo các cơ quan cấp dưới triển khai hoặc phổ biến, hướng dẫn việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật này. Đây rõ ràng là một hạn chế của UBND TP.HCM với tư cách là cơ quan QLNN có thẩm quyền cao nhất trong hệ thống chính quyền TP.HCM. Kết quả là dù các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công đã có hiệu lực thi hành được một thời gian, nhưng hiệu quả hoặc tác dụng của chúng chưa được thể hiện như kỳ vọng ban đầu.
- 80. 71 Thứ ba, UBND TP.HCM chưa đảm bảo việc xây dựng chiến lược cho hoạt động đầu tư công, thể hiện ở việc chậm xây dựng và ban hành Kế hoạch đầu tư công trung hạn 05 năm 2016 - 2020; các kế hoạch đầu tư công hàng năm được xây dựng chỉ là một tập hợp thông tin xác định số lượng dự án và số lượng vốn được giao trong năm, không đảm bảo cung cấp đầy đủ các thông tin cần thiết. Đây có thể xem là một trong những hạn chế nghiêm trọng trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM vì việc này là chưa tuân thủ quy định của Luật Đầu tư công; bên cạnh đó, trong bối cảnh nguồn lực dành cho đầu tư là rất hạn chế thì việc xây dựng chiến lược cho hoạt động đầu tư công để đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư công qua các giai đoạn, qua đó xác định các các mục tiêu, định hướng, nhiệm vụ, tổng mức đầu tư và giải pháp cụ thể triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công trong giai đoạn sắp tới là một nội dung công việc vô cùng cấp thiết đối với nhiệm vụ quản lý nhà nước về đầu tư công của UBND TP.HCM Thứ tư, hoạt động theo dõi và cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công hầu như không được UBND TP.HCM thực hiện, hoặc nếu đã được thực hiện thì việc này hầu như rất khó kiểm chứng. Việc cung cấp một số thông tin trên website của UBND TP.HCM và Sở KH&ĐT TP.HCM cũng không thể xem là hoạt động theo dõi và cung cấp thông tin về quản lý và sư dụng vốn đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Thông tin được cung cấp trên các website này chỉ là thông tin tóm tắt về một số nội dung liên quan đến một số chương trình hoặc dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, hầu như không có thông tin nào phản ánh việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư tại các chương trình, dự án đầu tư công này. Đây rõ ràng là một hạn chế trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM. Thứ năm, UBND TP.HCM và một số cơ quan có liên quan chưa thực hiện một cách nghiêm túc đối với công tác đánh giá hiệu quả đầu tư công trên địa bàn, và trên thực tế hiện nay có rất ít thông tin để kiểm chứng hoạt động này của UBND TP.HCM Bên cạnh đó, UBND TP.HCM và một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác dường như cũng đã tự tước bỏ một công cụ QLNN hữu hiệu của mình, đó là hoạt động thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công của các đối tượng thuộc sự quản lý của mình. Điều này đã được chúng tôi chứng minh trong mục
- 81. 72 2.2.4 của luận văn, khi mà tổng cộng số cuộc thanh tra trong lĩnh vực này do Thanh tra Sở KH&ĐT và Thanh tra TP.HCM tiến hành trong 04 năm chỉ là 21 cuộc với số lượng sai phạm được phát hiện qua thanh tra là không đáng kể. Trong khi hàng năm, số lượng dự án đầu tư công được triển khai trên địa bàn TP.HCM là rất lớn (thông thường là trên 500 dự án), thì việc trung bình hằng năm chỉ tiến hành khoảng 5 cuộc thanh tra đối với một số đơn vị, cá nhân có liên quan rõ ràng là điều khó chấp nhận, trong khi số lượng dự án đội vốn và chậm tiến độ tuy không có số liệu thống kê chính thức nhưng không hề nhỏ. Chúng tôi cho rằng việc không quan tâm thực hiện công tác đánh giá hiệu quả đầu tư công và công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công của UBND TP.HCM là một hạn chế nghiêm trọng trong công tác QLNN về đầu tư công nói chung của cơ quan này. Thứ sáu, công tác thanh tra, kiểm tra về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM chưa phát huy được vai trò quan trình của mình. Đáng tiếc là số cuộc thanh tra được tiến hành không đáng kể và dù thanh tra hầu như cũng không phát hiện sai phạm nào, nên số vụ vi phạm được phát hiện và xử lý trong lĩnh vực đầu tư công trên địa bàn TP.HCM là không đáng kể. Trên thực tế chúng ta đều biết sai phạm trong lĩnh vực đầu tư cơ bản hiện nay xảy ra rất phổ biến,từ đấu thấu cho đến thi công và nghiệm thu công trình. Rất nhiều công trình chỉ vừa mới nghiệm thu và đưa vào sử dụng đã bị xuống cấp hoặc hư hỏng, điều này xảy ra thường xuyên đối với các công trình đường bộ. Rõ ràng UBND TP.HCM không thể giao khoán việc giám sát thi công cho Thanh tra nhân dân xã, phường, thị trấn hoặc các tổ chức đoàn thể khác được. Khả năng phát hiện sai phạm của các cơ quan này là rất thấp. Thứ bảy, hiện nay phần lớn các dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM có quy mô đầu tư nhỏ (ngoại trừ một số dự án lớn có nguồn vốn vay hoặc nhận viện trợ từ nước ngoài), điều này cho thấy vốn đầu tư từ nguồn ngân sách thành phố đang bị dàn trải một cách không cần thiết, làm giảm hiệu quả của hoạt động đầu tư công. Đây là vấn đề rất đáng bàn trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư công từ ngân sách thành phố rất eo hẹp, chi thường xuyên cao hơn chi cho đầu tư phát triển, trong khi đó tính chung dân số của toàn thành phố (bao gồm khách vãng lai) là trên 10 triệu, thì mỗi năm số vốn dành cho đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội (sau khi trừ đi vốn ODA) chỉ xấp xỉ 15.000 tỷ đồng.
- 82. 73 Chúng tôi cho rằng với số vốn đầu tư công như thế này, khó nói đến sự thay đổi mang tính đột phá trong việc phát triển của TP.HCM trong thời gian tới. Với thực trạng này, việc TP.HCM giữ được tốc độ tăng trưởng như hiện nay đã là khó, chứ chưa nói đến có bắt kịp các thành phố lớn khác trong khu vực hay không. 2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế, bất cập Theo chúng tôi, những hạn chế, bất cập nêu trên còn tồn tại hoặc có điều kiện nảy sinh là vì những nguyên nhân sau: Thứ nhất, nguyên nhân lớn nhất, theo chúng tôi có lẽ xuất phát từ tinh thần trách nhiệm thấp của đội ngũ cán bộ lãnh đạo và công chức tham mưu trong lĩnh vực đầu tư công của UBND TP.HCM. Xem xét 07 nội dung QLNN về đầu tư công cho thấy, tuy hành lang pháp lý cho một số nội dung còn thiếu và chưa đầy đủ, nhưng điều đó không đủ để biện hộ cho những gì đang diễn ra trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM. Thái độ và tinh thần làm việc không tận tâm và thiếu thiện chí, cộng với chế tài xử phạt cho hành vi này không rõ ràng đã dẫn đến sự buông lỏng nhiều nội dung trong công tác QLNN về đầu tư công. Nguyên nhân sâu xa dẫn đến tình trạng trên, có thể bắt nguồn từ một số lý do sau: Một là, cơ chế làm việc hiện nay trong bộ máy nhà nước không hợp lý, làm triệt tiêu động lực sáng tạo, đổi mới và dám nghĩ, dám làm của đội ngũ công chức, khiến họ không có động lực hoặc thái độ tận tâm cho công việc, đặc biệt đối với những công việc đòi hỏi tính chủ động cao như các vấn đề có liên quan đến hoạt động đầu tư công. Theo đó, giả sử có một người được giao 05 công việc, cả 04 công việc đều thực tốt, nhưng nếu chẳng may công việc thứ năm không thành công thì họ thường phải gánh chịu hậu quả bất lợi, trong khi hiện nay cơ chế xem xét, cất nhắc, bổ nhiệm thường ưu tiên chọn người không có khiếm khuyết trước. Xuất phát từ bản tính tư lợi hợp lý của mình, công chức sẽ lựa chọn cách không làm gì cả hoặc làm rất hạn chế hoặc chỉ làm theo đúng “quy trình”, bởi nếu làm nhiều, hoặc làm sáng tạo thì khó tránh khỏi sai sót và khuyết điểm. Có lẽ đây là rào cản lớn nhất làm triệt tiêu động lực làm việc hiệu quả của công chức. Từ đây tâm lý “mặc kệ” nảy sinh trong hệ thống công chức. Đây không chỉ là vấn đề của riêng TP.HCM, mà còn là vấn đề chung của cả nước trong việc nâng cao hiệu quả của khu vực
- 83. 74 công trong việc giải quyết một cách tận tâm, thiện chí và có hiệu quả các vấn đề kinh tế - xã hội của địa phương và cả nước. Hai là, lương thấp đang là một trong những nguyên nhân quan trọng làm triệt tiêu động lực làm việc của đội ngũ công chức. Vấn đề lương, xét dưới góc độ tác động trực tiếp có lẽ không liên quan đến vấn đề đầu tư công. Tuy nhiên, yếu tố lương lại có tác động gián tiếp đến gần như tất cả các vấn đề trong công tác QLNN mà đầu tư công không phải là ngoại lệ. Có lẽ điều này lại càng thể hiện rõ ràng hơn đối với TP.HCM. TP.HCM là đô thị phát triển nhất và cũng là địa phương đông dân nhất ở Việt Nam, do đó, cũng là nơi có mức sống cao và giá cả thuộc loại cao nhất Việt Nam. Thế nhưng lương công chức ở đây không có gì khác đối với lương công chức ở các địa phương khác, thậm chí là thấp hơn so với các tỉnh vùng núi, biên giới, hải đảo. Lương thấp không đủ để nuôi sống bản thân và càng khó nói đến việc nuôi sống người phụ thuộc đã khiến công chức, hoặc làm thêm các công việc khác nhằm tăng thu nhập, hoặc tìm cách nhũng nhiều, gây khó khăn cho người dân, doanh nghiệp nhằm đòi tiền “bôi trơn” cho các thủ tục hành chính, hoặc họ cũng có thể tìm cách chiếm đoạt tài sản công trong bối cảnh cơ chế phát hiện hành vi tham nhũng còn rất yếu. Rõ ràng, tất cả những điều này đều không có lợi cho động lực làm việc của công chức, thay vào đó nó đang triệt tiêu động lực làm việc của họ và khiến những người có năng lực ra đi khỏi bộ máy nhà nước. Ba là, quan sát một cách khách quan có thể thấy các công chức cấp cao, cấp trung, hay thậm chí cả lãnh đạo UBND TP.HCM cũng đang dành phần lớn thời gian trong qũy thời gian làm việc của mình để giải quyết các vấn đề sự vụ nên không còn đủ thời gian cần thiết cho việc định hình chiến lược xây dựng hệ thống đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Có vẻ như cả bộ máy chính quyền đang phải tập trung phần lớn nguồn lực để giải quyết các vấn đề sự vụ hàng ngày, nên luôn có cảm giác bộ máy đang bị quá tải, nhưng trên thực tế hiệu quả công việc không đáng kể. Điều này thấy rõ trong công tác thanh tra việc chấp hành pháp luật về đầu tư công. Chẳng hạn, Thanh tra Sở KH&ĐT có rất nhiều nhiệm vụ phải giải quyết, trong đó có thanh tra việc chấp hành pháp luật về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, thế nhưng đội ngũ nhân sự qua các năm (2013 - 2016) chỉ có khoảng 10 người, đáng quan ngại hơn, số lượng thanh tra viên (không có thanh tra
- 84. 75 viên chính và thanh tra viên cao cấp) chỉ có 02 người, đến năm 2016 mới tăng lên được 03 người. Dường như có một nghịch lý lớn đang xảy ra trong bộ máy nhà nước Việt Nam. Theo đó, Bộ Nội vụ cho rằng số lượng công chức hiện nay là quá lớn, tức là dư thừa, và Bộ này đang triển khai kế hoạch tinh giảm 100.000 biên chế công chức trong thời gian tới, thế nhưng hầu hết các địa phương (có TP.HCM) đều cho rằng mình đang thiếu biên chế để thực hiện nhiệm vụ. Bốn là, đang có sự bất cập nghiêm trọng trong cách thức thiết kế, tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước của chính quyền TP.HCM, vấn đề này làm triệt tiêu động lực sáng tạo và sự năng động, linh hoạt của chính quyền TP.HCM nói chung, UBND TP.HCM nói riêng trong công tác QLNN. Cụ thể, TP.HCM như đã nói là thành phố lớn nhất cả nước, là địa bàn đô thị điển hình đang phải chịu nhiều sức ép của quá trình đô thị hóa. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội... khác với hầu hết các địa bàn khác trong cả nước. Thế nhưng mô hình tổ chức chính quyền TP.HCM không khác gì với các địa phương khác, ngay cả những địa phương đang thuần túy là nông thôn. Chính quyền vẫn được tổ chức thành 03 cấp, tại mỗi cấp vẫn có Hội đồng nhân dân và UBND, có cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và cách thức vận hành không khác so với các địa phương khác. TP.HCM đang phải “khoác chung một tấm áo” giống các địa phương khác, dù đó là Cà Mau hay Cao Bằng, Lạng Sơn... Rõ ràng đây là điều không thể chấp nhận được, TP.HCM là một siêu đô thị, phải được tổ chức và quản lý theo mô hình đặc thù của môi trường đô thị, giữa đô thị và nông thôn có rất nhiều điểm khác biệt nhau một cách căn bản (tức là khác nhau về đối tượng quản lý), do đó, chúng ta không thể áp đặt mô hình quản lý nông thôn cho công tác quản lý đô thị. Hầu như không có thành phố lớn nào trên thế giới có mô hình chính quyền giống với TP.HCM. Không chỉ dừng lại ở vấn đề mô hình, điều quan trọng hơn là vấn đề phân cấp thẩm quyền (hoặc phần quyền) cho chính quyền TP.HCM. Nhận thức được sự bất cập này, chính quyền TP.HCM đã nhiều lần trình đề án chính quyền đô thị lên cho các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương, vậy nhưng không rõ vì lý do gì, đề án này vẫn chưa được chấp nhận, ngay cả việc không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, phường trên địa bàn TP.HCM trong thời gian qua cũng bị chấm dứt từ năm 2016, trong khi thực tế đã chứng minh việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ở 02 cấp này trên địa
- 85. 76 bàn TP.HCM là đúng đắn. Với tình trạng này TP.HCM sẽ ngày càng tụt hậu xa hơn so với các thành phố khác trong khu vực Đông Nam Á. Thứ hai, nhiều hạn chế, bất cập tồn tại trong lĩnh vực QLNN về đầu tư công và hiệu quả đầu tư công trên địa bàn TP.HCM thấp còn vì hai vấn đề sau đây: (i) Các số liệu thống kê về TP.HCM quá sơ sài và độ tin cậy thấp; (ii) Các quy hoạch về TP.HCM không thể hiện được vai trò của mình. Thoạt nhìn hai vấn đề này tưởng chừng không liên quan đến vấn đề đầu tư công, nhưng nếu suy nghĩ kỹ thì chúng có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Cụ thể: Một là, số liệu thống kê của TP.HCM rất sơ sài và thiếu độ tin cậy đã khiến cho việc ra các quyết định trong lĩnh vực đầu tư công trở nên khó khăn, trong đó đáng chú ý nhất là khả năng ra quyết định sai lầm khi thông tin để ra quyết định chủ yếu dựa trên các số liệu thống kê về tình hình kinh tế - xã hội của thành phố. Khi thực hiện luận văn này, chúng tôi đã không thể tìm thấy được những số liệu rất cơ bản như tốc độ tăng trưởng kinh tế, tổng sản phẩm, dân số, trình độ lao động... Ngay cả khi những số liệu này còn khó tìm thấy hoặc không tìm thấy thì việc rất khó, hoặc không thể tìm được các số liệu liên quan đến đầu tư công trên địa bàn TP.HCM là điều dễ hiểu. Lý luận và thực tiễn đều đã chứng minh rằng, thông tin là yếu tố đầu vào quan trọng bậc nhất để người quản lý ra quyết định quản lý hợp lý và hợp pháp. Thế nhưng, trong bối cảnh số liệu thống kê hết sức sơ sài, và độ tin cậy của chúng không cao, thì chất lượng QLNN về đầu tư công thấp, tồn tại nhiều hạn chế, bất cập là điều tất yếu sẽ xảy ra. Hai là, hiện nay quy hoạch đô thị của TP.HCM đang gặp phải sáu vấn đề lớn sau: (i) Tăng trưởng dân số của thành phố không được đánh giá đúng mức, khiến cho quy hoạch nhanh chóng trở nên lỗi thời; (ii) Quy hoạch thường đưa ra những kêu gọi đầu tư phi thực tế (điều này thể hiện rất rõ trong Quyết định số 2631/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội TP.HCM đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025 mà chúng tôi đã có đề cập trong mục 2.2.2 của luận văn); (iii) Quy hoạch thường không khả thi vì không đánh giá hết phương án sử dụng đất, hoặc chính sách giao thông; (iv) Tồn tại nhiều quy hoạch khác nhau, nhưng đáng tiếc chúng lại thường mâu thuẫn với nhau, không rõ quy hoạch nào có giá trị hơn; (v) Ảnh hưởng của
- 86. 77 sự phát triển hạ tầng trong khu vực tư nhân đã làm cho quy hoạch thường xuyên thay đổi và trở nên manh mún; (vi) Thiếu vắng sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng quy hoạch khiến cho chúng khó thực thi trên thực tế (điều này thấy rõ qua hoạt động khiếu nại, tố cáo của người dân trong các dự án đầu tư công). Chính khâu quy hoạch được thực hiện kém đã kéo theo hiệu quả đầu tư công không thể cao, các dự án đầu tư công cũng bị xé lẻ, trở nên manh mún, không tạo nên tính hệ thống để phát huy hiệu quả chung. Bằng chứng rõ nét nhất là trong bối cảnh ngân sách chi cho đầu tư phát triển rất eo hẹp, nhưng có quá nhiều dự án được phê duyệt và triển khai khiến cho vốn đầu tư trung bình trên một dự án đầu tư công không đáng kể. Hoặc khâu quy hoạch kém cũng chính là nguyên nhân dẫn đến việc TP.HCM tập trung đầu tư cho hạ tầng giao thông, nhưng hầu như tình trạng kẹt xe chỉ gia tăng mà không có dấu hiệu thuyên giảm. Điều này cho thấy giữa hoạt động đầu tư công và các lĩnh vực QLNN khác có mối quan hệ chặt chẽ và mang tính tương hỗ với nhau. Thứ ba, hạn chế, bất cập trong công tác QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM cũng bắt nguồn từ chính hệ thống pháp luật về đầu tư công. Đầu tư công (chưa tính đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước) là một hoạt động rất quan trọng, thế nhưng mãi tới năm 2014 Quốc hội Việt Nam mới ban hành Luật Đầu tư công, sau đó Chính phủ ban hành một loạt các Nghị định để thi hình Luật này, nhưng đáng tiếc những văn bản này được ban hành trong thời gian quá ngắn, không được chuẩn bị và rà soát kỹ lưỡng, không lấy ý kiến của các địa phươngđã khiến cho các quy định về đầu tư công có tính khả thi thấp, khó khăn trong việc thực hiện, làm gia tăng nguy cơ tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư công, một số quy định tuy vừa mới được ban hành nhưng đã trở nên lỗi thời. Chúng tôi sẽ chứng minh cho nhận định trên bằng một số ví dụ sau đây: Một là, Luật Đầu tư công 2014 và Nghị định số 77/2015/NĐ-CP quy định tương đối chi tiết về kế hoạch đầu tư công trung hạn. Tuy nhiên, đây là một vấn đề rất mới mẻ, nhưng nhiều quy định về vấn đề này rất mơ hồ và không phù hợp với thực tế. Theo Báo cáo kinh tế năm 2015 của Viện nghiên cứu và quản lý kinh tế Trung ương (CIEM)[35] thì việc xác định tổng vốn đầu tư trung hạn của các địa phương gặp khá nhiều lúng túng, vướng mắc, trước tiên là liên quan đến việc tính toán, ước lượng các nguồn vốn đầu tư
- 87. 78 công trong trung hạn. Tại các địa phương sức ì của cơ chế xin-cho và tâm lý trông chờ, ỷ lại vào ngân sách cấp trên vẫn còn thể hiện rõ, cho nên các địa phương đang rất lúng túng giữa một bên là nhu cầu vốn rất lớn và một bên là khả năng cân đối trong thực tế. Trong khi đó, việc ước lượng một nguồn vốn không nằm trong chủ động ngân sách bất định và mơ hồ, không khác việc “đếm cua trong lỗ”. Đó là chưa kể nhiều địa phương đang gặp phải nhiều khó khăn do nợ đọng xây dựng cơ bản còn lớn; số lượng dự án chuyển tiếp nhiều, trong đó việc phân loại các dự án đủ hay không đủ điều kiện được đầu tư trung hạn đều khiến các địa phương khó khăn. Hệ quả là hầu hết các địa phương, trong đó có TP.HCM vẫn chưa thể ban hành kế hoạch đầu tư công trung hạn cho giai đoạn 2016 - 2020, khi giai đoạn này đã gần trôi qua ½ thời gian. Hai là, tuy mới được thực hiện trong một thời gian ngắn, nhưng quá trình thực hiện Luật Đầu tư công đã bộc lộ nhiều vướng mắc, nhiều hệ lụy, thủ tục hành chính rườm rà, thậm chí một số ý kiến còn cho rằng những bất cập này đã tự đẩy lùi đất nước vào những năm 80 và tạo thêm khả năng cho việc tham nhũng[36]. Đáng kể nhất là việc hiện nay các dự án nhóm A đều thuộc thẩm quyền thẩm định của Bộ KH&ĐT, do đó đã gây khó khăn cho nhiều địa phương, đặc biệt là các địa phương ở xa thủ đô Hà Nội. Hoặc phần lớn các dự án hiện nay chỉ được quyết định đầu tư khi chủ trương đầu tư đã được phê duyệt, việc phê duyệt chủ trương đầu tư chủ yếu thuộc về Hội đồng nhân dân, do đó, tại các tỉnh rất nhiều dự án phải chờ đợi sự phê duyệt của Hội đồng nhân dân, trong khi cơ quan này hoạt động không thường xuyên đã khiến cho việc này mất rất nhiều thời gian, trong khi việc phê duyệt chủ trương đầu tư hiện chỉ mang tính hình thức. Bởi ngay khái niệm chủ trương đầu tư công không được Luật Đầu tư công xác định rõ nội hàm, chúng chỉ được xác định là báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, hoặc báo cáo tiền khả thi. Vì chúng là báo cáo sơ bộ nên chúng thông tin trong đó thường không đầy đủ và có thể cũng không chính xác. Do đó, việc phê duyệt chủ trương đầu tư không mang nhiều ý nghĩa, thậm chí chúng còn gây khó khăn cho cơ quan phê duyệt chủ trương đầu tư nếu sau này phát hiện ra lý do để phản đối dự án. Ba là, UBND cấp tỉnh là chủ thể đóng rất nhiều vai trò trong lĩnh vực đầu tư công trên địa bàn quản lý của mình. Cơ quan này vừa có thể là chủ đầu tư, vừa là người quyết
- 88. 79 định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư và cũng là chủ thể có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về đầu tư công. Quy định này không đảm bảo tính khách quan, khi UBND cấp tỉnh gần như “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Thứ tư, công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM còn nhiều hạn chế và hiệu quả đầu tư công không cao còn xuất phát từ lý do tỷ lệ thu ngân sách được giữ lại của TP.HCM đã thấp nay lại bị cắt giảm. Việc cắt giảm chi thường xuyên nhằm tăng chi đầu tư dù được thực hiện thì số tiền tăng thêm cho đầu tư cũng không đáng kể. Với nguồn ngân sách hạn chế như vậy, khó có thể đòi hỏi TP.HCM giải quyết được những vấn đề cơ bản mà thành phố này đang gặp phải. Hiện nay các dự án lớn trên địa bàn thành phố đang ở trong tình trạng thiếu vốn, đặc biệt là dự án xây dựng hệ thống tàu điện ngầm của thành phố. Điều này cho thấy nếu vấn đề về nguồn vốn đầu tư không được giải quyết thì dù công tác QLNN có được cải thiện đi nữa thì hiệu quả của hoạt động đầu tư công trên địa bàn TP.HCM cũng khó có thể có bước chuyển đáng kể.
- 89. 80 TIỂU KẾT CHƢƠNG 2 Trong Chương 2 luận văn đã: Thứ nhất, mục 2.1 phân tích tình hình chung về kinh tế - xã hội của TP.HCM, qua đó để thấy rõ hơn bức tranh kinh tế - xã hội của TP.HCM mà trong đó diễn ra hoạt động đầu tư công. Mục 2.1 cũng trình bày và phân tích khái quát tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2012 - 2016 với tư cách là đối tượng và là kết quả của công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM. Thứ hai, trên cơ sở mục 1.2.4 của Chương 1, mục 2.2 đã phân tích thực trạng QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM trên bảy nội dung QLNN về đầu tư công được quy định tại Điều 13 Luật Đầu tư công năm 2014. Thứ ba, trên cơ sở thực trạng QLNN về đầu tư công đã phân tích trong mục 2.2, mục 2.3 của Chương 2 tiến hành đánh giá công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM. Theo đó, luận văn đã chỉ ra bốn điểm thành công và tám điểm hạn chế trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM. Luận văn cũng tiến hành phân tích và chỉ rõ hiện có bốn nguyên nhân cơ bản dẫn đến tám hạn chế trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM. Những phân tích này là cơ sở để chúng tôi để xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM trong Chương 3 của luận văn.
- 90. 81 CHƢƠNG 3 MỘT SỐ ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Trên cơ sở thực trạng QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM, chương này tập trung đề xuất một số định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM nói riêng, của Chính quyền TP.HCM nói chung, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. 3.1. Một số định hƣớng hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh Việc hoàn thiện công tác QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phải nhằm đảm bảo giúp TP.HCM đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra trong thời gian tới. Cụ thể: 3.1.1. Hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với quan điểm phát triển của Thành phố Quan điểm đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định là xây dựng và phát triển TP.HCM thành hạt nhân của vùng, là động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của khu vực và cả nước; cơ cấu lại nền kinh tế, đổi mới mô hình và nâng cao chất lượng tăng trưởng, xây dựng đồng bộ kết cấu hạ tầng, phát triển thành phố nhanh và bền vững với chất lượng và tốc độ cao hơn mức bình quân chung của cả nước. Tập trung xây dựng, tạo bước đột phá về hệ thống kết cấu hạ tầng đô thị. Phát triển đồng bộ các loại hình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, trong đó ưu tiên phát triển hạ tầng của đô thị đặc biệt; phát triển đồng bộ giữa xây dựng mới với cải tạo và chỉnh trang đô thị; xây dựng thành phố hiện đại, giàu bản sắc văn hóa và truyền thống dân tộc; phát huy tối đa thế mạnh đặc thù sông nước của thành phố. Phát triển sản xuất gắn với nâng cao trình độ khoa học - công nghệ và nguồn nhân lực; tạo mọi điều kiện để phát huy các nguồn lực - nhất là nội lực vào phát triển kinh tế - xã hội. ập trung phát triển các ngành, lĩnh vực thành phố có lợi thế, hướng đến nâng cao chất lượng tăng trưởng và kinh tế tri thức, trong đó phát triển công nghệ thông tin là ưu tiên hàng đầu; cơ cấu kinh tế chuyển dịch mạnh
- 91. 82 sang khu vực dịch vụ; tiếp tục đầu tư phát triển khu đô thị công nghiệp cảng Hiệp Phước; chuyển đổi mô hình tăng trưởng từ phát triển theo chiều rộng sang phát triển theo chiều sâu. Thực hiện phát triển bền vững, gắn kết giữa phát triển kinh tế - xã hội với thích ứng biến đổi khí hậu, sử dụng tiết kiệm tài nguyên và bảo vệ môi trường sinh thái; kết hợp chặt chẽ giữa phát triển kinh tế - xã hội với tăng cường, củng cố quốc phòng, an ninh, bảo đảm an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội; gắn kết chặt chẽ giữa phát triển kinh tế - xã hội thành phố với Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, Vùng đồng bằng sông Cửu Long, cả nước và quốc tế. Xây dựng môi trường văn hóa lành mạnh; không ngừng nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân trong quá trình phát triển, hội nhập quốc tế, tăng trưởng xanh, bền vững. 3.1.2. Hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với mục tiêu phát triển tổng quát về phát triển của Thành phố Mục tiêu tổng quát trong việc phát triển TP.HCM trong thời gian tới là xây dựng TP.HCM văn minh, hiện đại với vai trò đô thị đặc biệt, đi đầu trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đóng góp ngày càng lớn đối với khu vực và cả nước; từng bước trở thành trung tâm lớn về kinh tế, tài chính, thương mại, khoa học - công nghệ của đất nước và khu vực Đông Nam Á; góp phần tích cực đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Phát triển TP.HCM thành trung tâm văn hóa, thể thao, trung tâm đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao cho Vùng và cả nước; đảm bảo tốc độ tăng trưởng kinh tế theo hướng bền vững, phát triển kinh tế đi đôi với bảo vệ môi trường, bảo đảm quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trên địa bàn. 3.1.3. Hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với phƣơng hƣớng phát triển ngành, lĩnh vực của Thành phố Định hướng phát triển các ngành dịch vụ: (i) Phát triển dịch vụ mang tính đột phá trên cơ sở nâng cao chất lượng, hiệu quả các ngành dịch vụ và đầu tư phát triển mới các sản phẩm dịch vụ; phát triển thành phố Hồ Chí Minh thành trung tâm dịch vụ của khu vực Đông Nam Á; (ii) Tập trung phát triển 09 nhóm ngành dịch vụ tài chính - tín dụng - ngân hàng - bảo hiểm; thương mại; vận tải, kho bãi, dịch vụ cảng; bưu chính - viễn thông và công nghệ thông tin - truyền thông; kinh doanh tài sản - bất động sản; dịch vụ thông
- 92. 83 tin tư vấn, khoa học - công nghệ; du lịch; y tế; giáo dục - đào tạo; phát triển trung tâm tài chính mang tầm khu vực Đông Nam Á; (iii) Đẩy mạnh phát triển kết cấu hạ tầng dịch vụ hiện đại, bao gồm hệ thống siêu thị, trung tâm thương mại, trung tâm phân phối hàng hóa, cao ốc văn phòng, nhà hàng khách sạn cao cấp, thương mại điện tử, trung tâm y tế kỹ thuật cao, các trường đại học đạt chuẩn quốc tế; phát triển đồng bộ giữa hạ tầng dịch vụ hiện đại và hạ tầng dịch vụ truyền thống; (iv) Phát triển du lịch thành phố ngang tầm với các nước trong khu vực; phát triển thành phố thành trung tâm du lịch và trung chuyển khách du lịch, phát triển các loại hình du lịch mua sắm, du lịch hội nghị, du lịch khám chữa bệnh, du lịch ẩm thực; đẩy mạnh phát triển du lịch nội địa. Định hướng phát triển công nghiệp - xây dựng: (i) Phát triển công nghiệp - xây dựng thành phố Hồ Chí Minh tập trung vào những ngành, lĩnh vực, những công đoạn có hàm lượng giá trị gia tăng cao; phát triển 04 nhóm ngành công nghiệp có hàm lượng khoa học - công nghệ và giá trị gia tăng cao (cơ khí; điện tử - công nghệ thông tin; hóa dược - cao su; chế biến tinh lương thực thực phẩm) và các ngành công nghệ sinh học, công nghiệp sạch, tiết kiệm năng lượng; phát triển công nghiệp thời trang ngành dệt may - da giày, công nghiệp thiết kế; chuyển dần từ hoạt động gia công lắp ráp sang hoạt động sản xuất; (ii) Tiếp tục phát triển các khu công nghiệp công nghệ cao; bố trí sản xuất vào các khu, cụm công nghiệp đã được quy hoạch; phát triển các ngành công nghiệp hỗ trợ phục vụ phát triển công nghiệp cơ khí, điện tử - tin học; hạn chế thu hút các dự án đầu tư mới thâm dụng lao động phổ thông. Định hướng phát triển nông nghiệp - nông thôn: (i) Phát triển nông nghiệp TP.HCM theo hướng hiện đại, có năng suất, chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh cao gắn với đặc thù nông nghiệp của một đô thị đặc biệt và Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam; (ii) Phát triển nông thôn TP.HCM văn minh, hiện đại có kết cấu hạ tầng hoàn chỉnh theo tiêu chí nông thôn mới; gắn kết hài hòa giữa phát triển nông thôn và phát triển đô thị, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần nhân dân nông thôn, thu hẹp khoảng cách về mức sống giữa thành thị và nông thôn. Định hướng phát triển các lĩnh vực văn hóa - xã hội: (i) Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thành phố, đáp ứng yêu cầu về số lượng và chất lượng nguồn nhân lực cho các
- 93. 84 ngành kinh tế - xã hội, phát triển đội ngũ lao động trình độ cao đạt tiêu chuẩn quốc tế; cân đối cung - cầu về lao động, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần người lao động; phát triển và nâng cao hiệu quả hoạt động thị trường lao động; (ii) iếp tục nâng cao chất lượng giáo dục và đào tạo; hoàn thiện cơ sở vật chất, mạng lưới trường, lớp, đội ngũ giáo viên và cán bộ quản lý, nội dung và phương thức giáo dục; đẩy mạnh xã hội hóa và liên kết quốc tế, huy động mọi nguồn lực vào việc đầu tư cho ngành giáo dục và đào tạo; đảm bảo các chuẩn về giáo viên, trường lớp và cơ sở vật chất các ngành học, bậc học, phấn đấu đến năm 2020 xây dựng thành phố thành một trung tâm lớn về giáo dục - đào tạo chất lượng cao của cả nước và khu vực Đông Nam Á; (iii) Đẩy mạnh phát triển ngành y tế, từng bước hiện đại, hoàn chỉnh hướng tới công bằng, hiệu quả và phát triển: thực hiện tốt các chương trình quốc gia về sức khỏe, tiếp tục đầu tư y tế dự phòng, tăng cường các biện pháp vệ sinh phòng bệnh, kiểm soát vệ sinh an toàn thực phẩm; củng cố, hoàn thiện mạng lưới y tế từ cơ sở đến thành phố; phát triển hệ thống y tế chuyên sâu kỹ thuật cao; đẩy mạnh xã hội hóa, đầu tư phát triển cơ sở vật chất ngành y tế, xây dựng các cụm bệnh viện tại các cửa ngõ thành phố, giảm áp lực các bệnh viện tuyến trên... Định hướng phát triển hạ tầng kỹ thuật: (i) Mạng lưới giao thông được tập trung phát triển nối liền các khu đô thị mới, các đô thị vệ tinh, các khu công nghiệp, các công trình đầu mối giao thông liên vùng, gắn kết chặt chẽ với các tỉnh trong Vùng đô thị thành phố Hồ Chí Minh để hỗ trợ nhau phát triển đồng bộ, khai thác tốt nhất thế mạnh kinh tế - xã hội tổng hợp của toàn vùng; (ii) Tốc độ tăng điện thương phẩm giai đoạn 2016 - 2020 khoảng 9 %/năm và giai đoạn 2021 - 2025 khoảng từ 7 - 8 %/năm. Điện thương phẩm năm 2015 khoảng 21,5 - 23 tỷ Kwh, năm 2020 khoảng 33 - 35,4 tỷ Kwh, năm 2025 khoảng 48,5 - 50 tỷ Kwh; (iii) ừng bước hoàn thiện mạng băng thông rộng đến toàn bộ thành phố, phủ sóng thông tin di động băng thông rộng đến 100% địa bàn dân cư. Phát triển hệ thống các điểm truy cập thông tin công cộng cùng với lắp đặt thiết bị hiện đại nhằm thu hút và tạo điều kiện tốt nhất cho nhân dân, doanh nghiệp có thể khai thác, sử dụng có hiệu quả các dịch vụ điện thoại cố định và truy cập internet. Phát triển hạ tầng viễn thông hiện đại kết nối với siêu xa lộ thông tin trong nước và quốc tế. Xây dựng cơ sở dữ liệu quản lý theo mô hình quản lý tập trung từ các cơ sở dữ liệu theo yêu cầu quản lý
- 94. 85 của từng chuyên ngành thành hệ thống cơ sở dữ liệu chung phục vụ phát triển Chính phủ điện tử. Phát triển an toàn thông tin và an ninh mạng. Xây dựng các khu công nghệ cao, khu công viên phần mềm trọng điểm Quốc gia...; (iv) Xây dựng hệ thống thoát nước dựa trên quan điểm hòa hợp với thiên nhiên. Kiểm soát triều và lũ, tăng diện tích cây xanh, thảm cỏ, bảo vệ và mở rộng các hồ điều tiết, giữ tối đa các khu vực trũng chứa nước để giảm sự gia tăng dòng chảy, bảo vệ sông rạch để hỗ trợ tiêu thoát nước và tạo cảnh quan đô thị.... 3.1.4. Hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn TP.HCM phù hợp với phƣơng hƣớng tổ chức không gian phát triển của Thành phố Mô hình phát triển thành phố: theo mô hình tập trung - đa cực, khu vực trung tâm là khu vực nội thành với bán kính 15 km và 4 cực phát triển: (i) Phát triển thành phố theo hướng đa tâm với trung tâm tổng hợp tại khu vực trung tâm hiện hữu gồm Quận 1, Quận 3, một phần Quận 4, quận Bình Thạnh (930 ha) và khu đô thị mới Thủ Thiêm (737 ha); bốn trung tâm cấp thành phố tại bốn hướng phát triển; (ii) Phát triển thành phố với hai hướng chính là: hướng Đông và hướng Nam ra biển và hai hướng phụ là: hướng Tây - Bắc và hướng Tây, Tây - Nam; (iii) Không phát triển đô thị tại vùng bảo tồn nghiêm ngặt và vùng phục hồi sinh thái thuộc khu bảo tồn thiên nhiên rừng ngập mặn Cần Giờ trong khu dự trữ sinh quyển ở Cần Giờ, các khu rừng đặc dụng, phòng hộ trên địa bàn các huyện Bình Chánh và Củ Chi; (iv) Phát triển đô thị gắn với mục tiêu bảo đảm quốc phòng, an ninh. Tổ chức lãnh thổ hệ thống đô thị. Khu đô thị trung tâm của thành phố là khu vực trung tâm hiện hữu bao gồm Quận 1, Quận 3, một phần quận 4, quận Bình Thạnh (930 ha) và khu đô thị mới Thủ Thiêm (737 ha); Thành phố sẽ mở rộng và phát triển theo các hướng như sau: (i) Hướng chính phía Đông: hành lang phát triển là tuyến cao tốc thành phố Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây và dọc tuyến xa lộ Hà Nội phát triển các khu đô thị mới; (ii) Hướng chính phía Nam: hành lang phát triển là tuyến Nguyễn Hữu Thọ, phát huy thế mạnh đặc thù sông nước với mật độ xây dựng thấp, không làm giảm diện tích mặt nước phục vụ cho tiêu thoát nước của thành phố; (iii) Hướng phụ phía Tây -
- 95. 86 Bắc: hành lang phát triển là tuyến Quốc lộ 22 (xa lộ Xuyên Á); (iv) Hướng phụ phía Tây, Tây - Nam: hành lang phát triển là tuyến Nguyễn Văn Linh. Phân vùng phát triển: (i) Vùng phát triển đô thị gồm 13 quận nội thành hiện hữu và 6 quận mới, thị trấn thuộc huyện, các khu đô thị mới phát triển; (ii) Vùng phát triển công nghiệp được phát triển tại các quận mới và các huyện Củ Chi, Hóc Môn, Bình Chánh, Nhà Bè; (iii) Vùng sinh thái, du lịch được phát triển dọc theo sông Sài Gòn, sông Nhà Bè, sông Đồng Nai, khu sinh thái rừng ngập mặn Cần Giờ; (iv) Vùng nông nghiệp kết hợp vành đai sinh thái được phát triển tại các huyện Củ Chi, Hóc Môn, Bình Chánh, Cần Giờ; (v) Các khu dân cư nông thôn được phát triển tại huyện Củ Chi, Hóc Môn, Bình Chánh, Nhà Bè, Cần Giờ; (vi) Vùng bảo tồn thiên nhiên: rừng ngập mặn Cần Giờ thuộc khu dự trữ sinh quyển ở huyện Cần Giờ, rừng đặc dụng phòng hộ tại huyện Củ Chi, Bình Chánh. Phân khu chức năng: (i) Khu nội thành hiện hữu: gồm 13 quận nội thành hiện hữu, với tổng diện tích khoảng 14.200 ha, quy mô dân số dự kiến đến năm 2025 khoảng 4,5 triệu người; (ii) Khu nội thành phát triển: gồm 6 quận mới, với tổng diện tích khoảng 35.200 ha, quy mô dân số dự kiến đến năm 2025 khoảng 2,9 triệu người; (iii) Các thị trấn, khu dân cư nông thôn và khu đô thị mới tại địa bàn ngoại thành: gồm 5 huyện ngoại thành, với tổng diện tích khoảng 160.200 ha, quy mô dân số dự kiến đến năm 2025 khoảng 2,6 triệu người, trong đó dân số nông thôn khoảng 0,5 triệu người; (iv) Các khu - cụm công nghiệp tập trung: 01 khu công nghệ cao, 20 khu công nghiệp tập trung, khu chế xuất và các cụm công nghiệp địa phương với tổng diện tích là 8.792 ha. Hệ thống các trung tâm: (i) rung tâm tổng hợp chính của thành phố tại khu nội thành hiện hữu trên địa bàn Quận 1, Quận 3 và một phần Quận 4, Bình Thạnh có quy mô 930 ha, mở rộng Trung tâm tổng hợp chính mới sang khu đô thị mới Thủ Thiêm, Quận 2 có diện tích 737 ha; (ii) Các trung tâm cấp thành phố tại bốn hướng như: phía Đông vị trí tại phường Long Trường, Quận 9; phía Nam thuộc khu A của đô thị mới Nam Thành phố; phía Bắc thuộc khu đô thị mới Tây - Bắc; phía Tây khu vực giáp Quốc lộ 1 thuộc xã Tân Kiên, huyện Bình Chánh. Hệ thống các trung tâm chuyên ngành: (i) Trung tâm đào tạo đại học, nghiên cứu khoa học: ngoài khu Đại học Quốc gia thành phố, bố trí thêm ở các khu vực thuộc hướng
- 96. 87 Đông, Nam và Tây - Bắc thành phố; (ii) Hệ thống bệnh viện và trung tâm y tế: phát triển xây dựng các bệnh viện, xây dựng mô hình viện - trường và các trung tâm nghiên cứu kết hợp thực nghiệm y - dược tại các cửa ngõ ra vào trung tâm thành phố; (iii) Trung tâm văn hóa, thể thao: Khu Lịch sử - Văn hóa - Dân tộc tại Quận 9; Thảo cầm viên, vườn thú tại huyện Củ Chi; Trung tâm thể dục thể thao Rạch Chiếc, Quận 2; Trung tâm sinh hoạt, vui chơi, giải trí, thể dục thể thao bố trí gắn với sông rạch hồ nước, không gian xanh ở các quận mới và huyện ngoại thành. Hệ thống các khu công viên, cây xanh, không gian mở, mặt nước: (i) Giữ gìn, cải tạo các khu công viên, cây xanh hiện hữu, tận dụng quỹ đất của các cơ sở công nghiệp di dời để phát triển thêm công viên, cây xanh; (ii) Bảo vệ và quản lý tốt khu dự trữ sinh quyển rừng ngập mặn ở Cần Giờ; rừng phòng hộ, rừng đặc dụng thuộc địa bàn huyện Bình Chánh, Củ Chi; (iii) Bố trí trục cây xanh cảnh quan, mặt nước kết hợp du lịch, giải trí dọc hai bên bờ sông Sài Gòn, sông Đồng Nai và sông Nhà Bè. Hình thành tuyến vành đai sinh thái, không gian xanh kết hợp với đất nông nghiệp. Các khu vực bảo tồn và cấm xây dựng: (i) Cấm xây dựng trong khu vực bảo vệ nghiêm ngặt của khu dự trữ sinh quyển rừng ngập mặn Cần Giờ; rừng phòng hộ, rừng đặc dụng thuộc địa bàn huyện Củ Chi, huyện Bình Chánh; (ii) Cấm và hạn chế xây dựng trong các khu vực vành đai bảo vệ an toàn cảng hàng không Tân Sơn Nhất; các khu quốc phòng, an ninh và khu vực hành lang bảo vệ dọc sông Đồng Nai, sông Sài Gòn, sông Nhà Bè; (iii) Hạn chế phát triển đô thị trong các khu vực nông nghiệp, lâm nghiệp có chức năng kết hợp làm vành đai sinh thái của thành phố. Tổ chức không gian lãnh thổ khu vực nông thôn: (i) Tập trung đầu tư xây dựng các điểm dân cư nông thôn theo mô hình nông thôn mới; xây dựng một số khu đô thị tạo động lực phát triển các huyện ngoại thành. Mô hình ở phù hợp với đặc thù nhiều sông nước, điều kiện địa hình, địa chất thủy văn, đảm bảo phát triển bền vững. Xác định quy mô diện tích và bảo vệ các khu vực đất nông nghiệp không được chuyển đổi chức năng và quỹ đất dành cho hệ thống cây xanh, công viên của thành phố phục vụ du lịch sinh thái, vui chơi, giải trí. Quản lý chặt chẽ quỹ đất dành cho đầu tư xây dựng các khu và cụm công nghiệp tập trung để bảo vệ môi trường; (ii) Phát triển hai khu đô thị mới quy
- 97. 88 mô lớn là khu đô thị Tây - Bắc tại huyện Củ Chi, Hóc Môn có quy mô khoảng 6.000 ha và khu đô thị - cảng Hiệp Phước, huyện Nhà Bè có quy mô khoảng 3.900 ha (trong đó sông rạch 1.000 ha); (iii) Hướng Bắc thuộc huyện Hóc Môn và Củ Chi phát triển các khu dân cư mới gắn với thị trấn, điểm dân cư nông thôn và các khu công nghiệp tập trung. Hướng Tây thuộc huyện Bình Chánh và hướng Nam thuộc huyện Nhà Bè phát triển một số khu dân cư mới theo dạng cụm để phù hợp điều kiện địa chất thủy văn không thuận lợi, bảo vệ hệ thống sông rạch; (iv) Bảo vệ quỹ đất của vùng nông nghiệp quy mô 86.322 ha, tại các huyện Củ Chi, Hóc Môn, Bình Chánh, Nhà Bè, Cần Giờ. Hình thành 3 tuyến vành đai sinh thái với không gian xanh kết hợp đất nông nghiệp. 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh 3.2.1. Xây dựng chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh Chúng tôi cho rằng việc xây dựng một chính quyền đô thị hiệu quả là nhân tố quyết định sự thành công cho TP.HCM trên các hầu hết các lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực đầu tư công. Có ba yếu tố cơ bản để đạt được điều này, gồm: (i) Mô hình chính quyền đô thị nhỏ gọn, thông suốt và mạnh mẽ; (ii) Tính tự chủ và quyền đưa ra quyết định của chính quyền đô thị; (iii) Vai trò và thẩm quyền của người đứng đầu chính quyền chính quyền đô thị. Thứ nhất, theo chúng tôi mô hình tổ chức chính quyền TP.HCM hiện nay không đáp ứng được nhu cầu quản lý và vận hành thành phố với tư cách là một siêu đô thị của Việt Nam. Nhìn một cách tổng quát, từ những năm 80 của thế kỷ XX cho đến nay, về cơ bản, nước ta chưa có sự phân biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Nhìn từ góc độ pháp lý và quản lý thì đây là sự tụt hậu về tổ chức chính quyền vì đã không tính đến những đặc thù của đời sống nông thôn và đời sống đô thị. Rõ ràng giữa nông thôn và đô thị có những điểm khác nhau rất cơ bản. Có thể chỉ ra một số điểm khác như sau: (i) Đô thị là nơi tập trung dân cư và sản xuất ở mật độ cao. Dân cư đô thị là dân “tứ xứ” thuộc mọi vùng khác nhau của đất nước về sinh sống tại đô thị với mục tiêu cuộc sống khác nhau. Họ liên kết với nhau không theo huyết thống mà liên kết với nhau bởi các nhu cầu, lợi ích khác nhau. Dân cư của đô thị so với dân cư vùng nông thôn thường có trình độ văn hóa cao hơn, không bị ràng buộc bởi “lệ làng”, vì vậy họ thường sống và
- 98. 89 làm việc theo các chuẩn mực pháp luật do các cơ quan nhà nước quy định mà không phụ thuộc vào các quy định có tính tự quản của các khu dân cư như ở các khu vực cư dân nông thôn; (ii) Về mặt địa lý, đô thị khác với các vùng nông thôn cũng như những vùng miền núi, hải đảo, bởi diện tích đô thị thường nhỏ, do đó dân cư ở đô thị sống rất tập trung, hạ tầng cơ sở thuận tiện cho việc đi lại, giao dịch. Vì vậy nhiều vấn đề thuộc đời sống đô thị được dự liệu trước theo một chuẩn mực định sẵn, không đòi hỏi khi giải quyết phải qua các bước bàn luận ở các khu cư dân như các vùng khác... Với hai lý do trên đã đủ để đòi hỏi cách thức, phương thức quản lý đô thị phải khác với các vùng nông thôn. TP. HCM có tính chất là một đô thị lớn (siêu đô thị), các vấn đề quy hoạch phát triển, kết cấu hạ tầng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội cần phải được quyết định ở cấp thành phố. Dân cư đô thị là tổ chức toàn diện, không phân thành các khối riêng rẽ, các nhu cầu về kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội... được đáp ứng trên quy mô toàn đô thị, không phụ thuộc vào địa bàn cư trú, nhân dân có thể sống ở địa bàn này, nhưng làm việc ở địa bàn khác, việc phân chia địa giới hành chính trong các đô thị không có nhiều ý nghĩa đối với nhân dân và đối với công tác quản lý. Tính thống nhất, liên thông của hạ tầng kinh tế - kỹ thuật đô thị, đòi hỏi sự quản lý và điều hành thống nhất, liên tục của chính quyền đô thị ở cấp cao nhất của đô thị. Do vậy mô hình tổ chức chính quyền đô thị phải được tổ chức sao cho không tạo ra quá nhiều cắt khúc trong tổ chức các cấp quản lý hành chính trong phạm vi lãnh thổ của đô thị. Điều đáng tiếc là từ trước tới nay, chính quyền trung ương Việt Nam đang sử dụng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn để áp cho mô hình tổ chức chính quyền đô thị, trong đó có TP.HCM. Thậm chí còn lấy mô hình tổ chức chính quyền nông thôn làm chuẩn cho mô hình tổ chức chính quyền đô thị (khái niệm đơn vị hành chính tương đương mà chúng ta gặp thường xuyên trong các văn bản quy phạm pháp luật, chẳng hạn thành phố trực thuộc trung ương là đơn vị hành chính cấp tỉnh; quận là đơn vị hành chính cấp huyện; phường là đơn vị hành chính cấp xã). Như chúng tôi đã phân tích, giữa nông thôn và đô thị có nhiều điểm khác nhau rất cơ bản, nên việc tổ chức chính quyền đô thị có cả ba cấp chính quyền như địa bàn nông thôn là điều rõ ràng không hợp lý. Việc tổ chức
- 99. 90 hệ thống cung ứng dịch vụ công ở đô thị phải đảm bảo tập trung thống nhất cao trên phạm vi toàn đô thị. Việc tất cả các đơn vị hành chính đều có mô hình tổ chức gần như giống nhau: gồm một cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (HĐND) và một cơ quan chấp hành (UBND) được cơ quan quyền lực bầu ra để làm nhiệm vụ thường trực và chấp hành các nghị quyết của cơ quan này giữa hai kỳ họp. Tuy nhiên, do cách tổ chức đặt vị trí, vai trò không đúng chỗ, không có sự phân biệt theo loại đơn vị hành chính mà HĐND không đảm đương nổi chức năng, nhiệm vụ là cơ quan quyền lực nhà nước địa phương, cũng như UBND cũng có biểu hiện hai mặt: hoặc là lấn át HĐND làm nó trở nên hình thức, hoặc là dùng HĐND để trốn tránh trách nhiệm thi hành những mệnh lệnh hành chính của cấp trên. Mặt khác, khi quy định HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước thì phải gắn liền với một cộng đồng dân cư và một lãnh thổ nhất định. Tính chất đó của HĐND chỉ tương thích đối với các đơn vị hành chính mà ở đó có sự liên kết gắn bó của một cộng đồng là các đơn vị hành chính cơ bản - các xã, thị trấn, thị xã, thành phố và ít nhiều là tỉnh. Ở các đơn vị hành chính trung gian (như huyện, quận), chức năng chủ yếu của cơ quan chính quyền là chuyển tải chứ không phải bàn bạc quyết định như ở các đơn vị cơ bản thì sự hiện diện của một cơ quan đại diện - cơ quan quyền lực nhà nước là không cần thiết, nếu không muốn nói là không có cơ sở. Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay, tại tất cả các đơn vị hành chính không phân biệt cơ bản hay trung gian (nhân tạo) đều được tổ chức như nhau. Với mô hình tổ chức cơ quan chính quyền như nhau ở tất cả các loại đơn vị hành chính đã tạo ra một hệ thống bộ máy chính quyền địa phương rập khuôn, cứng nhắc, không phân biệt được sự khác nhau trong tổ chức quyền lực nhân dân và QLNN, và cũng không phân biệt quản lý ở đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo; đánh đồng vai trò, chức năng của tỉnh với thành phố trực thuộc trung ương, huyện với quận, thị xã, cũng như xã với phường và thị. Cách tổ chức như vậy không phát huy được vai trò của cơ quan đại diện quyền lực ở những đơn vị hành chính cơ bản (vì bị UBND lấn át) cũng như vai trò chỉ huy điều hành của bộ máy hành chính ở những cấp trung gian vốn rất cần một sự tập trung cao để bảo
- 100. 91 đảm liên kết chặt chẽ giữa trung ương và địa phương (vì phải triển khai qua việc họp bàn quyết định của HĐND). Thực tế cho thấy, mỗi đô thị là một đơn vị hành chính - lãnh thổ thống nhất về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, cấp thoát nước, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường), kiến trúc xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo trật tự trị an. Các đơn vị hành chính thuần túy trong nội bộ đô thị (như quận, phường) không thể tự đề ra và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển riêng cho mình. Vậy nên, việc có cả ba cấp chính quyền ở đô thị tạo ra một sự phức tạp, rắc rối cho quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện các quyết định QLNN, bởi chúng phải đi theo một con đường zích zắc: HĐND thành phố ra nghị quyết, UBND thành phố triển khai, trên cơ sở đó HĐND quận ra nghị quyết để cụ thể hóa quyết định của HĐND thành phố, UBND thành phố, sau đó UBND quận triển khai; về đến phường lại phải để HĐND phường ra nghị quyết, UBND phường triển khai. Theo chúng tôi, đây là một trong những nguyên nhân căn bản tạo ra sự chậm trễ trong QLNN ở đô thị, ảnh hưởng đến tính thống nhất, thông suốt trong QLNN của chính quyền địa phương ở đô thị. Như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị khác với chính quyền nông thôn xuất phát từ khách thể quản lý của hai loại chính quyền này là khác nhau. Do đó, từ góc độ quản lý cho thấy, với một mô hình tổ chức chính quyền đô thị giống nhau cho cả nông thôn và đô thị đã làm cho chính quyền đô thị ở Việt Nam nói chung và TP. HCM nói riêng có những bất cập, đó là do chia cắt đời sống đô thị thành các bộ phận (mà trên thực tế là chúng thống nhất với nhau), không bảo đảm tính liên thông của đời sống đô thị. Hệ quả là quản lý đô thị kém hiệu quả, các đô thị phát triển thiếu bền vững. Với các lý do nêu trên, chúng tôi ủng hộ việc tổ chức lại mô hình tổ chức chính quyền TP.HCM so với hiện nay nhằm xây dựng một chính quyền đô thị phù hợp cho TP.HCM. Chúng tôi đề xuất hai phương án, lưu ý rằng đây chỉ là phương án mang tính định hướng chung, vì vậy, chúng cần được tiếp tục nghiên cứu để làm rõ các luận cứ mới có thể áp dụng: Phương án 1: Tổ chức lại chính quyền TP.HCM chỉ còn hai cấp, theo đó bỏ cấp quận, chỉ giữ lại cấp thành phố và phường. Đối với cấp thành phố vẫn có hai cơ quan
- 101. 92 chính, nhưng không còn UBND như hiện, thay vào đó là chức thị trưởng. Cụ thể, người dân thành phố sẽ đi bầu HĐND thành phố và chức thị trưởng thành phố theo nhiệm kỳ 04 hoặc 05 năm. HĐND thành phố giữ nhiệm vụ “lập pháp” và giám sát hoạt động của Thị trưởng và đội ngũ giúp việc của Thị trưởng, còn thị trưởng thực hiện nhiệm vụ “hành pháp”, chấp hành các nghị quyết của HĐND thành phố và điều hành các mặt đời sống trên địa bàn thành phố. Đối với cấp phường sẽ không tổ chức HĐND phường, UBND phường cũng được thành đổi tên gọi là Ủy ban hành chính phường, người đứng đầu phường Thị trưởng bổ nhiệm và cách chức, phường chỉ như cánh tay nối dài của cấp thành phố; Phương án 2: Vẫn giữ nguyên ba cấp chính quyền như hiện nay, nhưng có một số thay đổi cơ bản. Tại cấp thành phố thiết kế tương tự phương án 1. Tại đơn vị hành chính quận, không tổ chức HĐND (trừ đơn vị hành chính tương đương quận trong thành phố), UBND quận được đổi tên thành Ủy ban hành chính quận, người đứng đầu sẽ do Thị trưởng bổ nhiệm và cách chức, quận là cánh tay nối dài của thành phố. Các đơn vị hành chính quận, huyện phải được tái cấu trúc lại theo hướng phân rõ 03 lại địa bàn: Địa bàn đã đô thị hóa, địa bàn đang đô thị hóa và địa bàn nông thôn trong đô thị. Địa bàn đã đô thị hóa gồm 13 quận nội thành cũ là quận 1, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11, Bình Thạnh, Phú Nhuận, Gò Vấp, Tân Bình và Tân Phú. Tại đây, TP.HCM sẽ chỉnh trang đô thị, điều tiết lại dân cư, phát triển hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đô thị để khu vực này đóng vai trò là khu vực lõi trung tâm cho siêu đô thị TP.HCM. Đối với địa bàn đang đô thị hóa gồm 6 quận là quận 2, 7, 9, 12, Thủ Đức, Bình Tân và 2 huyện Hóc Môn và Nhà Bè, có thể phân chia thành các khu đô thị độc lập kết nối với địa bàn đã đô thị hóa. Tại đây, TP.HCM có thể thành lập 4 khu đô thị như đề xuất của thành phố này trước đây[38] (hoặc gọi là thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương như quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015) gồm Đông, Nam, Tây và Bắc. Mỗi khu đô thị là một cấp chính quyền đô thị trực thuộc chính quyền đô thị TP.HCM. Chính quyền 4 khu đô thị được thiết kế theo hướng phân cấp mạnh, tăng thẩm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong ngân sách, xây dựng và quản lý, phát triển dịch vụ đô thị. Khu đô thị Đông (hay Thành phố Đông) gồm quận 2, 9 và Thủ Đức; Khu đô thị Nam (hay Thành phố Nam) gồm quận 7, huyện Nhà Bè và một phần diện tích quận 8 (phần phía
- 102. 93 nam kênh Tẻ) và huyện Bình Chánh; Khu đô thị Bắc (hay Thành phố Bắc) gồm quận 12 và phần lớn huyện Hóc Môn; Khu đô thị Tây (hay Thành phố Tây) gồm quận Bình Tân, một phần diện tích quận 8 và huyện Bình Chánh. Đối với địa bàn nông thôn trong đô thị gồm 3 huyện Củ Chi, Bình Chánh và Cần Giờ vẫn tổ chức theo hướng của mô hình tổ chức chính quyền đô thị, theo đó chỉ thiết lập Ủy ban hành chính huyện, người đứng đầu do Thị trưởng thành phố bổ nhiệm, cách chức, huyện không tổ chức HĐND và do vậy chúng không phải là một cấp ngân sách độc lập như hiện nay. Đối với đơn vị hành chính phường, chúng sẽ được tổ chức lại sau khi đơn vi hành chính quận đã có sự thay đổi về địa giới và 04 thành phố trong thành phố được thành lập. Tại đây (trừ các xã thuộc 03 huyện Củ Chi, Bình Chánh, Cần Giờ) không tổ chức HĐND, UBND được đổi tên thành Ủy ban hành chính và người đứng đầu sẽ do người đứng đầu quận hoặc thành phố thuộc thành phố bổ nhiệm, cách chức. Đối các xác thuộc địa bàn nông thôn có thể tạm thời giữ nguyên cách tổ chức như Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định. Chúng tôi cho rằng, nếu xét trực tiếp thì việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị cho TP.HCM không liên quan đến vấn đề QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, nhưng nghiên cứu kỹ sẽ thấy rằng, việc đổi mới mô hình tổ chức chính quyền cho TP.HCM là tiền đề để đổi mới và nâng cao hiệu quả công tác QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Bởi với một mô hình rập khuôn và cứng nhắc, không phù hợp với đặc điểm của môi trường đô thị như hiện nay đã khiến cho chính quyền TP.HCM hầu như không thể giải quyết được một cách cơ bản những đòi hỏi cấp bách liên quan đến hệ thống cơ sở hạ tầng. Thứ hai, song song với việc thay đổi mô hình tổ chức chính quyền đô thị cho TP.HCM là việc tăng cường phân quyền, phân cấp thẩm quyền QLNN từ trung ương xuống cho chính quyền đô thị TP.HCM. Việc này cần được tiến hành, nếu không việc đổi mới mô hình chính quyền sẽ không mang lại ý nghĩa đáng kể nào. Hiện tại, TP.HCM đang được trung ương áp dụng một số quy chế đặc thù, nhưng sự khác biệt với các địa phương khác là không đáng kể. Một số văn bản có liên quan có thể kể ra như sau: (i) Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 của Chính phủ về phân cấp quản lý một
- 103. 94 số lĩnh vực cho TP.HCM; (ii) Nghị định số 124/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định về một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với TP.HCM (từ ngày 10/6/2017 Nghị định này sẽ được thay thế bởi Nghị định số 48/2017/NĐ-CP ngày 24/4/2017 của Chính phủ quy định một số cơ chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù đối với TP.HCM). Chúng tôi cho rằng, một số quy chế đặc thù này là cần thiết, nhưng chưa đủ sức để giải quyết những vấn đề cơ bản hiện nay cho TP.HCM, có lẽ trung ương đang “ôm” quá nhiều việc của địa phương, trong đó có TP.HCM, thay vào đó, trung ương chỉ nên tập trung vào một số vấn đề lớn và đóng vai trò giám sát quá trình thực thi của địa phương hơn là trực tiếp giải quyết các vấn đề sự vụ của địa phương như hiện nay. Do đó, chúng tôi cho rằng, trong thời gian tới song song với việc thiết lập mô hình chính quyền đô thị cho TP.HCM là việc triển khai thực hiện một cách thực chất và nghiêm túc các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 về phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, phân quyền và phân cấp thẩm quyền giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới trên tất cả các lĩnh vực QLNN. Chẳng hạn, trong vấn đề về đội ngũ công chức, trung ương nên giao quyền tự chủ cho TP.HCM trong việc tính toán số lượng vị trí việc làm và cơ chế trả lương cho công chức, thay vì áp đặt cơ chế lương chung như hiện nay trên toàn quốc mà không tính đến tính đặc thù và khả năng tự chủ về ngân sách của mỗi đơn vị hành chính. Còn một vấn đề liên quan đến việc thiết kế nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền TP.HCM mà chúng tôi cho rằng trung ương không thể bỏ qua, đó chính là vấn đề tỷ lệ ngân sách được giữ lại của TP.HCM. Trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư công trên địa bàn TP.HCM là rất eo hẹp như chúng tôi đã chứng minh thì việc trung ương chỉ cho phép TP.HCM giữa lại khoảng 18% thu ngân sách tăng thêm trên địa bàn của mình như hiện nay là điều bất hợp lý nghiêm trọng. Đành rằng TP.HCM phải chia sẻ với trung ương và với các địa phương khác trong bối cảnh thâm hụt ngân sách cả nước đang gia tăng. Nhưng chính vì sự cào bằng này, theo chúng tôi sẽ triệt tiêu hoặc kìm hãm sự phát triển của TP.HCM, đến lúc TP.HCM không thể hoặc phát triển rất chậm thì chính phần ngân sách tăng thêm của TP.HCM mà trung ương có thể điều tiết về sẽ không còn đáng kể, tức là cả TP.HCM và Trung ương đều bị thiệt hại. Một thành phố lớn nhất nước, một siêu đô
- 104. 95 thị, thế nhưng hàng năm ngân sách chi cho đầu tư phát triển của TP.HCM không đến một tỷ đô la, hàng loạt các dự án lớn “đói vốn”, nhiều dự án thiếu vốn không thể tiếp tục triển khai. Do đó, cần phải tăng tỷ lệ giữ lại cho TP.HCM, ít nhất cũng phải là 50%, thay vì là 18% như hiện nay. Thứ ba, người đứng đầu thành phố, như chúng tôi đã đề xuất nên là chức thị trưởng do dân bầu và có thực quyền như một vị tổng giám đốc, thay vì là Chủ tịch UBND không thực quyền như hiện nay. Tất nhiên, điều này sẽ đòi hỏi cả sự thay đổi về phương thức cầm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam, nhưng chúng tôi cho rằng đây là điều tất yếu phải xảy ra nếu muốn TP.HCM tiếp tục phát triển và có những thay đổi cơ bản. Theo đó, người đứng đầu thành phố nên do cử tri thành phố bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, dựa trên việc vận động tranh cử công khai để cư tri lựa chọn, làm việc theo nhiệm kỳ và có thể bị bãi miễn cũng chính bởi cử tri, hoặc bị cách chức trong những trường hợp luật định bởi Thủ tướng Chính phủ hoặc Hội đồng thành phố. Người đứng đầu thành phố cần có quyền quyết định đối với các vấn đề quan trọng của thành phố, trong đó có các quyết định liên quan đến vấn đề đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Người đứng đầu thành phố cần có thẩm quyền trong việc bổ nhiệm cấp dưới của mình để đảm bảo tính thông suốt của nên hành chính và tính nhanh chóng trong việc xử lý các vấn đề nảy sinh trên địa bàn thành phố cần có sự chỉ đạo xử lý từ người đứng đầu. Việc đề bạt công chức cần dựa trên năng lực thực sự của họ thay vì tiêu chí chưa từng sai sót. Chúng tôi cho rằng đội ngũ công chức, viên chức làm việc trong một số Ban quản lý dự án đầu tư công hiện nay (chẳng hạn dự án Đường sắt đô thị TP.HCM - Metro; Thủ Thiêm; Nam Sài Gòn...) trên địa bàn TP.HCM là những trường hợp để thử thách cho việc đề bạt vào các vị trí cao hơn dựa trên kết quả hoàn thành và hiệu quả của các đại dự án đầu tư công này trong tương lai. Tóm lại, để có thể thay đổi một cách thực chất công tác QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công của thành phố này thì việc thiết kế và tổ chức lại bộ máy tổ chức chính quyền đô thị TP.HCM và trao cho bộ máy ấy những thẩm quyền phù hợp gắn với trách nhiệm rõ ràng là đòi hỏi cấp thiết cho sự phát triển của thành phố này trong tương lai.
- 105. 96 3.2.2. Một số dự án trọng điểm trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh cần đƣợc ƣu tiên đầu tƣ trong thời gian tới Trong bối cảnh ngân sách chi cho đầu tư phát triển của TP.HCM là rất thấp, không đáp ứng được nhu cầu phát triển của thành phố này, nhưng số tiền đầu tư ít ỏi đó lại đang bị dàn trải cho quá nhiều dự án khiến cho hiệu quả đầu tư công đã thấp lại càng thấp hơn, thì việc xác định những dự án trọng điểm có sức lan tỏa lớn đề ưu tiên tập trung đầu tư là điều rất cần thiết cho TP.HCM. Dưới đây chúng tôi đề xuất một số dự án mà TP.HCM cần tập trung nguồn lực để đầu tư: Thứ nhất, ưu tiên cho các dự án xây dựng hệ thống đường sắt đô thị TP.HCM Theo các nhà khoa học, một đô thị được tổ chức tốt sẽ bao gồm ba hình thái cấu trúc sau đây: (i) Khu trung tâm cho các tòa nhà văn phòng và trung tâm thương mại; (ii) Những hành lang phát triển dọc theo các tuyến vận tải công cộng như: tàu điện ngầm, xe buýt nhanh và xe điện trên cao; (iii) Những khu nhà phố liền kề hoặc nhà biệt thự với mật độ thấp. Như vậy, yếu tố về hệ thống vận tải công cộng là tiền đề không thể thiếu để tổ chức tốt một đô thị theo hướng phát triển hài hòa và bền vững. Nhìn vào thực tế TP.HCM có thể thấy rõ điều này, hầu hết các dự án mở rộng đường, xây dựng đường mới hoặc xây cầu vượt để giải quyết tình trạng kẹt xe chỉ là các giải pháp tạm thời, chúng chỉ phát huy tác dụng trong thời gian ngắn sau khi hoàn thành, và sau đó tất cả vẫn như cũ, kẹt xe lại tiếp tục gia tăng mà không có dấu hiệu thuyên giảm. Tại sao lại như vậy, trong bối cảnh thu nhập của người dân tại TP.HCM gia tăng, nhu cầu thay đổi, sắm mới và sắm thêm phương tiện giao thông cá nhân là điều tất yếu khi không còn hoặc rất khó khăn để lựa chọn phương tiện giao thông khác. Kết quả là khi đường được mở rộng thì lượng xe cá nhân mới được đưa vào lưu thông cũng tăng theo, đặc biệt là xe ô tô. Theo số liệu từ Sở Giao thông vận tải TP.HCM thì trong năm 2016 TP.HCM có khoảng 08 triệu xe gắn máy (chưa kể khoảng 02 triệu xe máy ngoại tỉnh) và hơn 600.000 xe ô tô các loại[39], cũng theo tính toán của Sở này, trung bình hàng năm tỷ lệ tăng lượng xe cá nhân gấp 05 lần so với số diện tích đường tăng thêm[40]. Rõ ràng, nếu TP.HCM chỉ lo chạy theo việc mở rộng đường, xây đường mới, xây cầu vượt thì trong tương lại tình trạng kẹt xe cũng không thể giải quyết được. Vấn đề chỉ có thể được giải quyết một cách căn bản khi phần
- 106. 97 lớn người dân TP.HCM chuyển sang sử dụng các phương tiện giao thông công cộng. Phương tiện giao thông công cộng phổ biến và quan trọng nhất tại TP.HCM là xe buýt, thế nhưng như chúng tôi đã phân tích trong mục 2.3.2 của luận văn, phương tiện này lại đang trở thành nỗi “ám ảnh” của người dân thành phố, thay vì là phương tiện được ưu tiên lựa chọn của họ. Một loại phương tiện vận tải công cộng khác hiện nay đang nhận được nhiều kỳ vọng có thể giải quyết kẹt xe cho TP.HCM và có thể cho TP.HCM một diện mạo mới là hệ thống tàu điện ngầm đô thị. Hiện tại, TP.HCM đang triển thực hiện các dự án đường sắt đô thị. Theo kế hoạch tổng chiều dài của toàn bộ tuyến đường sắt đô thị vào khoảng 220km với tổng vốn đầu tư ước tính 25 tỷ USD để xây dựng 08 tuyến xuyên tâm và vành khuyên nối các trung tâm chính của thành phố và 03 tuyến xe điện mặt đất hoặc đường sắt một ray. Hiện có 03 dự án đang được triển khai (gồm Tuyến số 1: Bến Thành - Suối Tiên; Tuyến số 2 - Giai đoạn 1: Bến Thành - Tham Lương; Tuyến số 5 - Giai đoạn 1: Bảy Hiền - cầu Sài Gòn với tổng mức đầu tư 6,261 tỷ USD); có 12 dự án đang chuẩn bị đầu tư và xúc tiến đầu tư với tổng mức đầu tư dự kiến khoảng 19 tỷ USD. Theo tìm hiểu của chúng tôi, ngoài 03 dự án đang triển khai đã tạm thời có nguồn vốn đầu tư từ các khoản cho vay ưu đãi của Chính phủ Nhật Bản, Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) và một số ngân hàng nước ngoài, thì tất cả các dự án còn lại đang gặp rất nhiều khó khăn trong việc kêu gọi đầu tư. Chúng tôi cho rằng, TP.HCM cần quyết liệt trong việc tìm các giải pháp nhằm huy động vốn cho các dự án này nhằm đảm bảo tiến độ theo kế hoạch, điều này có thể bao gồm cả việc không hoặc hạn chế đầu tư các dự án mới, tạm ngưng các dự án không cần thiết, tập trung nguồn ngân sách hạn chế hiện nay cho các dự án xây dựng hệ thống đường sắt đô thị TP.HCM. Thứ hai, phát triển khu đô thị mới Thủ Thiêm và khu đô thị mới Nam Thành phố Hồ Chí Minh Thực tế cho thấy, khu trung tâm TP.HCM hiện nay đang trở nên quá tải một cách nghiêm trọng, cho dù xây dựng thêm nhiều tòa nhà cao tầng thì cũng khó có khả năng giải quyết được những vấn đề đang đặt ra, điều này làm cản trở sự phát triển của TP.HCM trong mục tiêu hướng tới tầm khu vực. Do đó, việc phát triển khu đô thị mới
- 107. 98 Thủ Thiêm được kỳ vọng của thể giúp TP.HCM trở thành trung tâm dịch vụ có sức cạnh tranh toàn cầu khi cung cấp 05 nhóm dịch vụ sau: (i) Nơi đặt trụ sở quốc tế và phối hợp hoạt động của các công ty toàn cầu; (ii) Trung tâm dịch vụ tài chính; (iii) Trung tâm nghiên cứu và phát triển phần mềm; (iv) Trung tâm nghiên cứu về khoa học đời sống kết hợp với nghiên cứu thử nghiệm; (v) Trung tâm dịch vụ chia sẻ cung cấp các dịch vụ cho các công ty toàn cầu như tài chính, hỗ trợ khách hàng, nguồn nhân lực... Theo quy hoạch, Khu đô thị mới Thủ Thiêm tọa lạc bên bờ Đông sông Sài Gòn đối diện Quận 1, với tổng diện tích 657 ha. Khu đô thị mới Thủ Thiêm được quy hoạch là một trung tâm mới, hiện đại và mở rộng của TP.HCM, với các chức năng chính là trung tâm tài chính, thương mại, dịch vụ cao cấp của thành phố, khu vực và có vị trí quốc tế, là trung tâm văn hóa, nghỉ ngơi, giải trí. Thủ Thiêm được quy hoạch là một khu đô thị mới bền vững kết hợp chặt chẽ với các điều kiện cảnh quan tự nhiên của vùng đất Thủ Thiêm; đồng thời, tạo ra nhiều không gian mở, các tiện ích, công trình công cộng phục vụ cho cuộc sống cư dân và người lao động[41]. Để có thể đạt được các mục tiêu nêu trên đòi hỏi TP.HCM phải nỗ lực trong việc tìm kiếm các nguồn lực nhằm phục vụ cho các dự án đầu tư đang triển khai và chuẩn bị triển khai trên địa bàn Thủ Thiêm. Chúng tôi cho rằng nhiều dự án có thể triển khai theo mô hình PPP nhằm tiết kiệm ngân sách cho thành phố, đồng thời huy động được sự đóng góp của khu vực tư nhân. Theo quy hoạch của TP.HCM, khu đô thị mới Nam TP.HCM được quy hoạch trên diện tích 2.965 ha, gồm một tuyến đường xương sống dài 17,8km, lộ giới 120m và 10 làn xe, bắt đầu từ cửa ngỏ của Khu chế xuất Tân Thuận, xuyên qua quận 7, quận 8, huyện Bình Chánh, dừng lại tại quốc lộ 1 hướng về vùng Đồng bằng Sông Cửu Long và 21 phân khu chức năng được xây dựng dọc hai bên đường cấu thành một đô thị hiện đại, hỗn hợp đa chức năng gồm: trung tâm tài chính, thương mại, dịch vụ, công nghiệp sạch, khoa học, văn hóa, giáo dục, y tế, nghỉ ngơi, vui chơi, giải trí với quy mô dân số khoảng 500.000 người[42]. Do đó, cùng với khu đô thị mới Thủ Thiêm, TP.HCM cần tập trung huy động nguồn lực cho các dự án đầu tư công trên khu đô thị mới này nhằm tạo nên một cực phát triển mạnh mới, kéo dãn dân cư khu trung tâm cho TP.HCM.
- 108. 99 Tóm lại, theo quan điểm của chúng tôi trong thời gian tới, TP.HCM cần ưu tiên tập trung đầu tư cho các dự án đầu tư công có ý nghĩa lớn trên địa bàn, thay vì phân tán nguồn vốn đầu tư ít ỏi của mình cho quá nhiều dự án, khiến cho hiệu quả đầu tư công trên địa bàn TP.HCM rất hạn chế như thời gian qua. 3.2.3. Tập trung thực hiện một số nhiệm vụ trọng tâm trong quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh Vấn đề về xây dựng chính quyền đô thị cho TP.HCM là một vấn đề lâu dài, trong khi hoạt động đầu tư công đang diễn ra hàng ngày, hàng giờ, đòi hỏi UBND TP.HCM và một số cơ quan nhà nước khác phải thực hiện một cách nghiêm túc, tận tâm và thiện chí nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong QLNN về đầu tư công. Tuy vậy, trong bối cảnh nguồn lực hạn chế, cộng với sự trì trệ và sức ỳ của bộ máy QLNN hiện nay đòi hỏi sự quyết liệt trong khâu chỉ đạo, điều hành của UBND TP.HCM bên cạnh việc thực hiện các giải pháp mang tính căn cơ, lâu dài thì mới có cơ may đổi mới một cách triệt để và toàn diện hoạt động đầu tư công trên địa bàn TP.HCM theo hướng thiết thực và hiệu quả hơn. Theo quy định của Luật Đầu tư công 2014, QLNN về đầu tư công có tất cả 07 nội dung, mỗi nội dung đều có tầm quan trọng riêng và có mối liên hệ sâu sắc đến các nội dung khác, cũng như đến những lĩnh vực trong công tác QLNN. Nhưng để không rơi vào tình trạng phân bổ nguồn lực (con người, thể chế, nguồn vốn, thời gian...) không có trọng tâm, trọng điểm, UBND TP.HCM cần xác định những nội dung QLNN nào trong 07 nội dung được Luật quy định là quan trọng hơn và cần ưu tiên thực hiện. Trên cơ sở những gì đã phân tích trong mục 2.2 của luận văn, chúng tôi đề xuất UBND TP.HCM trong thời gian trước mắt cần tập trung thực hiện các nhiệm vụ sau đây nhằm đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động QLNN về đầu tư công của mình nói riêng và của các cấp chính quyền trên địa bàn TP.HCM nói chung: Thứ nhất, UBND TP,HCM cần chỉ đạo các đơn vị có liên quan phối hợp với Cục Thống kê TP.HCM thực hiện tốt công tác thống kê tình hình kinh tế - xã hội và tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM Chúng tôi cho rằng đây là nhiệm vụ đầu tiên phải được quan tâm thực hiện. Thực trạng mà chúng tôi đã phân tích đã chỉ rõ các số liệu thống kê của TP.HCM hiện nay thiếu
- 109. 100 sót và rất sơ sài, đô tin cậy không bảo đảm. Rõ ràng không thể ra quyết định quản lý chuẩn xác khi thông tin về đối tượng quản lý không đầy đủ, không cụ thể và không chính xác. Do đó, UBND TP.HCM cần chỉ đạo các cơ quan, ban ngành phối hợp với Cục Thống kê TP.HCM tiến hành rà soát, đánh giá và thực hiện nghiêm túc việc khảo sát, xử lý các số liệu thống kê cơ bản về tình hình kinh tế - xã hội và tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM trong thời gian qua. Các số liệu kinh tế - xã hội cần được khảo sát, thống kê có thể là quy mô dân số (bao gồm người nhập cư và khách vãng lai), cơ cấu dân số theo độ tuổi, theo giới tính, theo trình độ, theo loại hình nghề nghiệp; số liệu về tình hình phương tiện giao thông cá nhân (bao gồm các xe gắn máy không đăng ký), tính toán chính xác tốc độ tăng số lượng phương tiện giao thông cá nhân qua từng năm; số liệu về tình trạng kẹt xe (cần đưa ra bộ tiêu chí chuẩn và rõ ràng để xác định như thế nào là kẹt xe) trên địa bàn TP.HCM; các số liệu có liên quan đến tình hình phát triển kinh tế - xã hội của TP.HCM... Các số liệu về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM có thể được khảo sát là số lượng dự án đã, đang triển khai qua các giai đoạn có phân loại theo nhóm dự án, quy mô đầu tư của từng dự án, chủ đầu tư, thời gian thực hiện dự án thực tế (so với kế hoạch), tổng mức đầu tư giải ngân trong từng năm phân theo nguồn vốn; thông tin về các dự án đã được phê duyệt chuẩn bị triển khai; thông tin về các dự án có sử dụng vốn vay ưu đãi hoặc vốn ODA... Thứ hai, UBND TP.HCM cần chỉ đạo Sở KH&ĐT phối hợp với Sở Tài chính triển khai việc phổ biến và hướng dẫn các cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan thực hiện nghiêm túc các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công Như chúng tôi đã đề cập, hiện nay nhiều văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công đã được các cơ quan ở trung ương ban hành, đây là những văn bản mới với nhiều nội dung mới không dễ hiểu và dễ thực hiện nếu không có sự chỉ đạo quyết liệt của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền. Tất nhiên, việc thực hiện quy định của các văn bản này cần được tiến hành trong thời gian lâu dài. Nhưng trước mắt, có hai vấn đề quan trọng mà UBND TP.HCM cần chỉ đạo Sở KH&ĐT phối hợp với Sở Tài chính hướng dẫn các cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan thực hiện là: (i) Xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn cho TP.HCM (trong bối cảnh trễ hạn như hiện nay có thể điều chỉnh thành giai đoạn 2018 - 2022); (ii) Xây dựng kế hoạch đầu tư công hàng năm. Nguyên tắc, trình tự,
- 110. 101 thủ tục, nội dung lập kế hoạch đầu tư công trung hạn cần nghiêm túc tuân thủ các quy định có liên quan của Luật Đầu tư công và Nghị định số 77/2015/NĐ-CP. Riêng nội dung kế hoạch đầu tư công trung hạn phải ít nhất thể hiện rõ được hai vấn đề trọng tâm sau: (i) Khả năng huy động và cân đối các nguồn vốn; dự kiến tổng mức đầu tư để thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trong trung hạn, bao gồm vốn chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, hoàn trả các khoản ứng trước, hoàn trả các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư; (ii) Sắp xếp thứ tự ưu tiên, lựa chọn danh mục dự án và mức vốn bố trí cụ thể cho từng dự án trong trung hạn phù hợp với khả năng cân đối vốn đầu tư công và khả năng huy động các nguồn vốn khác để thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ và định hướng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm. Đối với kế hoạch đầu tư công hàng năm cũng cần được thực hiện theo các quy định liên quan của Luật Đầu tư công và Nghị định số 77/2015/NĐ-CP, về nội dung kế hoạch đầu tư công hàng năm ít nhất cũng phải thể hiện rõ ràng hai nội dung trọng tâm sau: (i) Khả năng huy động và cân đối các nguồn vốn thực hiện trong năm kế hoạch; (ii) Lựa chọn danh mục dự án và mức vốn bố trí cụ thể cho từng dự án phù hợp với danh mục dự án thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn và khả năng cân đối nguồn vốn kế hoạch hằng năm. Thứ ba, UBND TP.HCM cần xây dựng chiến lược đầu tư công trên địa bàn TP.HCM cho từng giai đoạn phát triển của thành phố Việc xây dựng chiến lược đầu tư công thể hiện khả năng hoạch định chính sách và điều hành vĩ mô của UBND TP.HCM đối với sự phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của thành phố trong tương lai. Chiến lược đầu tư công là văn bản do UBND TP.HCM xây dựng và ban hành trên cơ sở Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của thành phố đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Cần lưu ý rằng, chiến lược tuy là định hướng chương trình hành động trong lĩnh vực đầu tư công để đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội của thành phố, nhưng chúng cần được xây dựng một cách nghiêm túc trên cơ sở các nguồn lực hiện có và khả năng huy động nguồn lực trong tương lai, chúng cũng cần được xây dựng trên cơ sở đánh giá năng lực và sức cạnh tranh của TP.HCM so với các đối thủ cạnh tranh trong khu vực, tập trung khai thác được các lợi thế của TP.HCM. Tránh trường hợp chiến lược đầu tư công được xây dựng một cách cảm tính, đưa ra các
- 111. 102 mục tiêu và các giải pháp thực hiện quá xa vời, phi thực tế và do đó không thể thực hiện được. Chúng tôi cho rằng, giải pháp về huy động vốn nhằm thực hiện các dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM được nêu trong Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội TP.HCM đến năm 2020, tầm nhìn 2025 là một trường hợp điển hình cho tính phi thực tế trong các chiến lược do các cơ quan nhà nước ban hành. Chúng thể hiện sự lạc quan quá mức, biến thành thái quá của người lãnh đạo, kéo theo đó là hàng loạt dự án được phê duyệt nhưng sau đó không thể bố trí đủ vốn, gây nên sự lãng phí nghiêm trọng. Chẳng hạn, theo Quy hoạch trong giai đoạn 2011 - 2015, ngân sách TP.HCM chi cho phát triển trung bình mỗi năm khoảng 40 ngàn tỷ đồng, tuy nhiên trên thực tế con số này chưa đến 20 ngàn tỷ đồng mỗi năm; trong giai đoạn 2016 - 2020 sẽ khoảng 60 ngàn tỷ đồng mỗi năm, trên thực tế trong năm 2016 con số này là 19 ngàn tỷ đồng (đã bao gồm 4 ngàn tỷ đồng vay ưu đãi). Rõ ràng, chiến lược đầu tư công cần được xây dựng một cách thận trọng, đảm bảo tính xác thực và hợp lý nhằm làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn. Chiến lược đầu tư công có thể được xây dựng trong giai đoạn 10 năm, hoặc có thể hơn, trong đó nó cũng cần xác định các dự án và công trình trọng điểm cần tập trung ưu tiên đầu tư. Thứ tư, UBND TP.HCM cần triển khai xây dựng các chương trình đầu tư công mới nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển mới của thành phố. Chương trình đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Chương trình đầu tư công là sự cụ thể hóa đối với chiến lược đầu tư công, Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của thành phố và kế hoạch đầu tư công trung hạn. Đôi lúc chương trình đầu tư công lại là cơ sở để xây dựng nên kế hoạch đầu tư công trung hạn. Riêng trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, trong thời gian qua TP.HCM đã và đang có 04 chương trình đầu tư mà chúng tôi đã có dịp đề cập đến trong mục 2.2.2 của luận văn. Tuy vậy, những chương trình này đã được ban hành từ lâu, chúng đã hết thời hạn trong kế hoạch thực hiện và cũng tỏ ra không còn phù hợp với sự thay đổi của tình hình thực tế. Do đó, chúng tôi cho rằng, UBND TP.HCM cần sớm chỉ đạo các cơ quan hữu quan tiến hành xây dựng lại các chương trình đầu tư công mới cho TP.HCM nhằm tập trung phân bổ nguồn vốn cho hiệu quả, đồng thời giải quyết được
- 112. 103 những vấn đề cấp bách trước mắt, cũng như những vấn đề căn cơ lâu dài trong phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của TP.HCM. Những vấn đề cần được ưu tiên tập trung giải quyết hiện nay của TP.HCM và có thể phát triển thành các chương trình đầu tư công là: (i) Giải quyết vấn đề kẹt xe (không bao gồm việc thực hiện các dự án đường sắt đô thị TP.HCM) và mở rộng sân bay Tân Sơn Nhất; (ii) Giải quyết vấn đề ngập nước khi xảy ra mưa lớn và triều cường; (iii) Giải quyết tình trạng ô nhiễm môi trường trên và xung quanh các dòng kênh lớn đang chảy qua địa bàn thành phố, tình trạng ô nhiễm không khí do khói bụi quanh các khu và cụm công nghiệp trên địa bàn thành phố; (iv) Giải quyết vấn đề thu gom, phân loại và xử lý rác thải (bao gồm rác thải sinh hoạt và rác thải công nghiệp) trên địa bàn thành phố, đặc biệt sau khi nhà máy xử lý rác Đa Phước đóng cửa; (v) Chỉnh trang và phát triển đô thị kết hợp với việc mở rộng hẻm và giải quyết các khu nhà “ổ chuột” trên địa bàn thành phố, đặc biệt tại quận 8; (vi) Giải quyết nhà ở xã hội cho các đối tượng thu nhập thấp và người nhập cư trên địa bàn thành phố; (vii) Giải quyết tình trạng quá tải tại các bệnh viện công thuộc sự quản lý của thành phố. Cần lưu ý rằng, nội dung các chương trình đầu tư công không phải chỉ được thể hiện một cách chung chung, thay vào đó nói thể hiện được rõ ràng các vấn đề sau đây: (i) Sự cần thiết của chương trình để thực hiện các mục tiêu chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; (ii) Mục tiêu, phạm vi và quy mô chương trình; (iii) Dự kiến tổng mức vốn và cơ cấu nguồn lực thực hiện chương trình, bao gồm danh mục dự án hoặc đối tượng đầu tư, khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư công, huy động các nguồn vốn và nguồn lực khác; (iv) Dự kiến tiến độ thực hiện chương trình phù hợp với điều kiện thực tế và khả năng huy động các nguồn lực theo thứ tự ưu tiên hợp lý bảo đảm đầu tư tập trung, có hiệu quả; (v) Xác định chi phí liên quan trong quá trình thực hiện và chi phí vận hành sau khi chương trình kết thúc; (vi) Phân tích, đánh giá sơ bộ những ảnh hưởng, tác động về môi trường, xã hội của chương trình, tính toán hiệu quả đầu tư về mặt kinh tế - xã hội của chương trình; (vii) Phân chia các dự án thành phần của chương trình theo quy định của pháp luật; (viii) Các giải pháp tổ chức thực hiện. Khác với chiến lược đầu tư công, các chương trình đầu tư công phải được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm định một cách kỹ lưỡng trước khi phê duyệt để đưa vào thực hiện.
- 113. 104 Thứ năm, UBND TP.HCM cần chỉ đạo các cơ quan có liên quan công bố công khai các thông tin về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM Việc cung cấp thông tin về tình hình đầu tư công, trong đó trọng tâm là việc quản lý và sử dụng các nguồn vốn đầu tư công trên địa bàn TP.HCM cho công chúng là việc làm quan trọng và mang nhiều ý nghĩa tích cực. Theo chúng tôi, trong khi chờ đợi quy định cụ thể của trung ương về hình thức, nội dung công bố, công khai thông tin về đầu tư công, UBND TP.HCM có thể ban hành văn bản quy định về vấn đề này để áp dụng chung trên địa bàn TP.HCM. Theo đó, UBND TP.HCM có thể yêu cầu Sở KH&ĐT công bố, công khai các thông tin về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM mà cơ quan này có được lên trang thông tin điện tử của cơ quan này, hoặc thiết lập một trang thông tin điện tử riêng do cơ quan này quản lý chuyên cung cấp các thông tin về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, trang thông tin này có các đường link dẫn đến trang thông tin của các Ban quản lý dự án hoặc các cơ quan có liên quan trên địa bàn thành phố. UBND TP.HCM cũng cần yêu cầu các Ban quản lý dự án hiện nay trên địa bàn thành phố cung cấp các thông tin liên quan đến chương trình, dự án mà các đơn vị này đã quản lý lên trang thông tin điện tử của cơ quan này. Các thông tin được công khai có thể là tất cả các thông tin có thể cung cấp, ngoại trừ các thông tin thuộc phạm vi bí mật nhà nước. Việc cung cấp thông tin như thế này có thể không giúp ích nhiều cho hoạt động giám sát của nhân dân đối với tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, nhưng nó có một giá trị khác, đó là thể hiện thái độ tôn trọng và thiện chí của chính quyền đối với người dân, qua đó tạo nên sự đồng thuận trong nhân dân đối với những gì chính quyền đang làm. Nhìn nhận một cách khách quan, những trục trặc trong sự phát triển của TP.HCM ngày hôm nay không chỉ do những bất cập trong công tác QLNN của các cơ quan nhà nước mà còn bắt nguồn tử “chủ nghĩa thuận tiện” trong cách thức xây dựng và sinh hoạt của người dân. Hay nói một cách khác, những gì mà TP.HCM đang có, bao gồm mặt tích cực và hạn chế do kết quả của cả khu vực công và khu vực tư, không thể chỉ đổ lỗi hoàn toàn cho Nhà nước. Nhưng đáng tiếc, thực tế hiện nay cho thấy, đâu đâu cũng nghe người dân “nói xấu” chính quyền, người dân chỉ nhìn vào những cái tiêu cực, cái hạn chế, cái chưa đạt được của chính quyền nói chung, chính quyền TP.HCM nói riêng để đánh giá, tình trạng đổ lỗi
- 114. 105 cho khu vực công đang diễn ra phổ biến. Đang có sự thiếu vắng một cách nghiêm trọng sự tham gia một cách tích cực và hồ hởi của người dân trong quá trình xây dựng đất nước nói chung, xây dựng TP.HCM nói riêng. Quan sát diễn biến của hàng loạt sự kiện liên quan đến việc “đòi lại vỉa hè” của chính quyền quận 1 trong khoảng thời gian đầu năm 2017 cho thấy tình trạng này, tình trạng thờ ơ của người dân. Dường như người dân đang xem việc giải quyết các vấn đề cấp bách hiện nay của thành phố (bao gồm tình trạng kẹt xe) là việc của chính quyền, hoặc nếu không thì cũng là việc của người khác. Chúng tôi cho rằng điều này là không có lợi cho hầu hết các vấn đề, chứ không riêng gì vấn đề đầu tư công trên địa bàn TP.HCM nhằm giải quyết các vấn đề mà thành phố này đang gặp phải. Do đó, việc công bố, công khai các thông tin về đầu tư công (một lĩnh vực nhạy cảm liên quan đến sử dụng vốn nhà nước, vốn từ trước đến nay luôn được xem là tham nhũng nghiêm trọng nhất) là một động thái tích cực đến từ phía chính quyền, thể hiện thái độ chân thành, thiện chí trong việc phát triển thành phố, giúp người dân phần nào có cái nhìn và thái độ đúng đắn hơn đối với những gì mà chính quyền đang làm và tham gia đóng góp vào sự nghiệp này, thay vì khiếu nại, tố cáo đông người liên quan đến chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi chính quyền thu hồi đất nhằm thực hiện các dự án vì mục đích công cộng như hiện nay. Thứ sáu, UBND TP.HCM cần chỉ đạo Thanh tra TP.HCM, chỉ đạo Thanh tra Sở KH&ĐT thông qua Giám đốc Sở KH&ĐT khi xây dựng kế hoạch thanh tra cho những năm tới ưu tiên cho việc thanh tra các cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan trong việc chấp hành pháp luật về đầu tư công Thanh tra, kiểm tra là công cụ quản lý không thể thiếu của chủ thể quản lý, thậm chí thanh tra còn được ví như “tai, mắt” của chủ thể quản lý. Tuy nhiên, như chúng tôi đã đề cập trong mục 2.2.4 của luận văn, UBND TP.HCM đang gần như buông lỏng hoạt động này trong lĩnh vực đầu tư công. Với hàng ngàn dự án, trong đó có không ít dự án có số vốn đầu tư lên đến hàng chục ngàn tỷ đồng được triển khai mỗi năm, nhưng chỉ một đến một vài cơ quan, tổ chức, đơn vị liên quan đến các dự án được thanh tra mỗi năm, số vi phạm phát hiện được không có hoặc nếu có thì cũng không đáng kể. Do đó, trong thời gian tới, thông qua Thanh tra TP.HCM và Thanh tra Sở KH&ĐT, UBND TP.HCM cần
- 115. 106 tăng cường số cuộc thanh tra, kiểm tra đối với các dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, đặc biệt đối với các dự án nhạy cảm, tiềm ẩn các nguy cơ sai phạm, các dự án bị báo chí, người dân phản ánh, các dự án phát sinh nhiều đơn thư khiếu nại, tố cáo, đặc biệt khiếu nại đông người của nhân dân. Với số lượng nhân sự của cơ quan thanh tra rất hạn chế, trong khi khối lượng công việc phải thực hiện là tương đối lớn, đòi hỏi các cơ quan thanh tra cần có sự tính toán kỹ lượng trong việc phân bổ số lượng cuộc thanh tra trong năm, ưu tiên cho các cuộc thanh tra, kiểm tra đối với các dự án đầu tư công trên cơ sở cắt giảm, hoặc tạm thời cắt giảm các cuộc thanh tra chưa thực sự cần thiết, không mang tính cấp bách cao. Để làm được điều này đòi hỏi sự nỗ lực, tận tâm và thiện chí của đội ngũ công chức thanh tra. Bởi đây hầu hết là trách nhiệm chủ động, nên rất khó khăn để đánh giá và xử lý các cơ quan thanh tra trong trường hợp họ không đi thanh tra. Thanh tra TP.HCM và Thanh tra Sở KH&ĐT có thể cùng phối hợp với các cơ quan thanh tra khác trên địa bàn, hoặc đề xuất cùng phối hợp với chính Thanh tra Bộ KH&ĐT để thực hiện các cuộc thanh tra, kiểm tra liên ngành nhằm đảm bảo hiệu quả và tránh sự chồng chéo, trùng lắp về nội dung, đối tượng thanh tra sau này. Thứ bảy, UBND TP.HCM cần thành lập một số hội đồng chuyên trách, chuyên thực hiện việc đánh giá độc lập, hoặc thuê các tổ chức tư nhân tiến hành đánh giá độc lập đối với các chương trình, dự án đầu tư công trên địa bàn Bên cạnh công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về đầu tư công không được quan tâm, thì hiện nay công tác đánh giá hiệu quả đầu tư công đối với kế hoach, chương trình, dự án đầu tư công hầu như cũng chưa được UBND TP.HCM quan tâm thực hiện. Điều này cho thấy công tác hậu kiểm trong lĩnh vực đầu tư công đã không được quan tâm một cách thỏa đáng. Dường như hiện nay việc quản lý đầu tư công chỉ tập trung vào khâu tiền kiểm, tức là thực hiện tương đối chặt chẽ và nghiêm túc việc phê duyệt chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư đối với chương trình, dự án đầu tư công. Thế nhưng những giai đoạn tiếp theo sau đó lại không được quan tâm, khiến cho các chương trình, dự án đầu tư công rơi vào tình trạng “đầu voi, đuôi chuột”, hiệu quả thực tế mang lại không đáng kể, gây nên sự lãng phí, thất thoát không đáng có cho nguồn vốn ngân sách. Do đó, theo chúng tôi, để có cơ sở cho việc xử lý các cá nhân, tổ chức có liên quan, cũng như có
- 116. 107 cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn, kế hoạch đầu tư công hàng năm và chương trình đầu tư công, UBND TP.HCM cần thuê ngoài các tổ chức đánh giá độc lập, hoặc tự mình thành lập ra các hội đồng đánh giá độc lập đối với các chương trình, dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Trước hết việc đánh giá cần tập trung vào một số dự án lớn đã hoàn thành và các công trình đã đưa vào sử dụng; kế đến là đánh giá các dự án đầu tư công có sử dụng vốn vay ưu đãi hoặc vốn ODA để xem xét hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn này, tránh các gánh nặng nợ nần sau này cho nguồn ngân sách.... Chúng tôi cho rằng, đây là một việc làm cần thiết và cần được quan tâm nghiên cứu để triển khai một cách nghiêm túc vì giá trị mà nó mang lại cho các chủ thể quản lý trong việc cung cấp một cách nhìn chính xác, khách quan và khoa học nhất về thực trạng đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, thay vì chỉ là những nhận định, nhận xét chung chung không mang nhiều giá trị như hiện nay trong các báo cáo của các cơ quan nhà nước. Thứ tám, UBND TP.HCM tập trung giải quyết và chỉ đạo các cơ quan có liên quan cùng tham gia giải quyết các vụ khiếu nại đông người hiện nay trên địa bàn TP.HCM UBND, Chủ tịch UBND TP.HCM và các cơ quan có liên quan cần quan tâm giải quyết thấu tình, đạt lý các khiếu nại của người dân liên quan đến vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất cho việc thực hiện các dự án đầu tư công để đảm bảo tiến độ của các dự án. Điều này đòi hỏi dự án trước khi quyết định đầu tư cần được đánh giá tác động một cách kỹ lưỡng, cần quan tâm việc lấy ý kiến nhân dân khu vực bị giải tỏa... Hoạt động giải quyết khiếu nại cần tuân thủ nguyên tắc vừa kiên quyết vừa mềm dẻo, tránh gây nên những sự việc đáng tiếc xảy ra. Thứ chín, UBND TP.HCM cần thay đổi cách thức làm quy hoạch hiện nay trên địa bàn thành phố. Cách thức làm quy hoạch hiện nay trên địa bàn TP.HCM vừa làm tăng tính cục bộ của các sở, ngành, quận, huyện, vừa làm giảm kỷ luật và khả năng phối hợp của các cơ quan này với nhau. Kết quả là nguồn lực đầu tư công của thành phố trở nên phân tán, chồng chéo, kém hiệu quả. Do đó, UBND TP.HCM cần có những chỉ đạo quyết liệt nhằm thay đổi cách thức làm quy hoạch kiểu này. Theo đó: (i) Xác định rõ ràng các mục tiêu và ưu tiên của chiến lược đầu tư công để từ đó có cơ sở trong việc loại bỏ những đề xuất đầu
- 117. 108 tư không thích hợp; (ii) Quy hoạch căn cứ vào nguồn lực thực tế, kiên quyết loại bỏ khỏi quy hoạch những đề xuất đầu tư không có cơ sở rõ ràng và thuyết phục về nguồn lực; (iii) Tuân thủ kỷ luật quy hoạch, không cho phép điều chỉnh, bổ sung quy hoạch nếu như không có luận cứ xác đáng; (iv) Quy hoạch có tính đến sự điều phối giữa các sở, ngành, giữa các loại quy hoạch phải có đầu mối tổng hợp và phối hợp để tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn, phân tán của các quy hoạch. 3.2.4. Tăng cƣờng hiệu lực và hiệu quả quy trình quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công Quy trình quản lý đầu tư công hiện nay được quy định một cách phân tán và không được thể hiện rõ ràng trong Luật Đầu tư công và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Cần lưu ý rằng, quy trình quản lý đầu tư công không phải là những nội dung QLNN về đầu tư công mà chúng tôi đã đề cập và phân tích trong mục 1.2.4 và 2.2 của luận văn. Quy trình quản lý đầu tư công ở đây được hiểu là những bước hoặc công việc cụ thể mà cơ quan QLNN về đầu tư công và các các cơ quan có liên quan thực hiện nhằm quản lý một chương trình, hoặc dự án đầu tư công cụ thể. Do đó, các bước và quy trình quản lý đầu tư công có thể được thể hiện một phần thông qua việc thực hiện các nội dung QLNN về đầu tư công. Tuy nhiên, vì pháp luật không quy định rõ ràng vấn đề về quy trình quản lý đầu tư công, thế nên những gì liên quan đến vấn đề này hiện đang trong tình trạng rời rạc, vì vậy, thực trạng này cũng là một trong những nguyên nhân khiến cho hiệu quả đầu tư công trên địa bàn TP.HCM không cao. Điều này chủ yếu bắt nguồn từ việc pháp luật không quy định cụ thể về quy trình quản lý đầu tư công. Do đó, theo chúng tôi, trong thời gian tới, Bộ KH&ĐT cần tham mưu cho Chính phủ ban hành một Nghị định riêng về quy trình quản lý đầu tư công. Theo đó, các quy định của Nghị định này có thể tập trung vào các vấn đề sau: Thứ nhất, thẩm định dự án và kiểm tra việc thẩm định dự án một cách độc lập Việc thẩm định dự án hiện tại đang được giao cho nhiều cơ quan khác nhau, và hiện nay khi khâu thẩm định đang giao về cho Bộ KH&ĐT nhiều hơn đang gây nên sự phàn nàn cho nhiều địa phương về việc phải chờ đợi rất lâu mới được bộ thẩm định. Điều này đòi hỏi Bộ KH&ĐT và thay đổi phương thức hoạt động và cơ cấu tổ chức nhằm đảm bảo thực hiện tốt những nhiệm vụ mới được giao. Điều đáng quan tâm hiện nay không phải là
- 118. 109 nên giao cho trung ương hay địa phương thẩm định dự án, mà vấn đề là việc cần thiết phải áp dụng các chuẩn mực quốc tế để thẩm định đối với tất cả các dự án đầu tư công. Điều này đòi hỏi Chính phủ phải ban hành một quy chuẩn thẩm định dự án thống nhất để các cơ quan có liên quan áp dụng. Bên cạnh đó, cần áp dụng chế độ thẩm định khác nhau đối với một số nhóm dự án sau: (i) Những dự án có quy mô vốn lớn cần thành lập hội đồng thẩm định độc lập; (ii) Những dự án có tầm quan trọng lớn tuy quy mô vốn có thể không quá lớn nhưng vượt một ngưỡng quy định thì không cần thành lập hội đồng thẩm định độc lập, nhưng cần đánh giá lại kết quả thẩm định một cách độc lập; (iii) Đối với những dự án khác chỉ cần đánh giá lại kết quả thẩm định khi thấy cần thiết. Thứ hai, quy định việc lựa chọn dự án cần phải đi kèm với việc lập dự toán đầu tư Có một điểm đáng quan ngại là hiện nay, trong quản lý đầu tư công có sự tách rời giữa một bên là lựa chọn dự án và lập dự toán với bên bố trí nguồn vốn. Do đó, cần có những quy định rõ ràng cho vấn đề này. Theo đó, cần quy định các nguyên tắc sau: (i) Chỉ được phê duyệt chủ trương đầu tư nếu dự án có phương án bố trí nguồn vốn đầy đủ và có tính khả thi; (ii) Bộ Tài chính cần thẩm định chặt chẽ về khả năng bố trí vốn, đặc biệt đối với các dự án có nguồn vốn đầu tư lớn; (iii) Hạn chế việc ứng trước vốn năm sau cho các dự án đang triển khai trong năm; (iv) Đối chiếu chi phí của dự án đang xem xét với các dự án tương tự trong và ngoài nước, tránh tình trạng kê khống chi phí để rút ruột sau này (tình trạng phổ biến xảy ra trong lĩnh vực xây dựng cơ bản). Thứ ba, quy định các vấn đề cụ thể nhằm tăng cường hiệu quả việc triển khai các dự án đầu tư công Để hạn chế tình trạng các dự án bị chậm tiến độ, làm gia tăng chi phí đầu tư, cần có các quy định cụ thể về: (i) Thực hiện tốt khâu chuẩn bị dự án, đặc biệt là việc giải phóng mặt bằng, đền bù, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi; (ii) Theo dõi, giám sát, đánh giá thường xuyên tiến độ thực hiện dự án, tiến độ giải ngân hoặc bố trí vốn, và những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện dự án nhằm kịp thời để xuất các giải pháp giải quyết vấn đề; (iii) Tạo điều kiện cho sự tham gia giám sát của người dân đối với dự án. Thứ tư, quy định nhằm thực hiện nghiêm kỷ luật đối với việc điều chỉnh dự án
- 119. 110 Thời gian qua, không chỉ trên địa bàn TP.HCM mà tại nhiều nơi khác xảy ra tình trạng phổ biến là nhiều dự án đầu tư công phải điều chỉnh nhiều nội dung, đặc biệt là mức đầu tư, điều này gây nên nhiều sự khó khăn cho công tác quản lý nhà nước, cũng như công tác lập kế hoạch và bố trí nguồn vốn. Để giảm thiểu tình trạng này cần quy định: (i) Hạn chế đến mức tối đa việc điều chỉnh tiến độ, dự toán và phương án huy động vốn để buộc chủ đầu tư phải tính toán kỹ lưỡng trước khi thực hiện dự án; (ii) Những dự án đề nghị điều chỉnh phải có đầy đủ cơ sở theo quy định và chúng phải được thẩm định, đánh giá độc lập trước khi chấp thuận; (iii) Quy định rõ ràng trách nhiệm, trường hợp miễn trách nhiệm và chế tài cho các tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc dự án phải điều chỉnh. Thứ năm, cần quy định việc quản lý và vận hành dự án như một bước trong quy trình quản lý đầu tư công Quy định của pháp luật và thực tế hiện nay cho thấy, việc vận hành dự án không được xem là một nội dung thuộc phạm vi QLNN về đầu tư công. Điều này khiến cho tình trạng thất thoát, lãng phí xảy ra một cách nghiêm trọng đối với các dự án đầu tư công. Để khắc phục điều này, cần quy định: (i) Chủ đầu tư phải có trách nhiệm bảo hành các dự án mà họ thực hiện; (ii) Hiệu quả của các dự án là cơ sở để họ được tiếp tục làm chủ đầu tư của các dự án sau (nếu có); (iii) Thực hiện việc đăng ký đối với các tài sản hình thành trong các dự án đầu tư công; (iv) Theo dõi và hạch toán đầy đủ những thay đổi về giá trị của những tài sản được đăng ký trong quá trình vận hành chúng; (v) Theo dõi hiệu quả và chất lượng cung ứng dịch vụ công của dự án đầu tư công; (vi) Dự toán đầy đủ cho chi phí vận hành, bảo trì, bảo dưỡng công trình sau khi dự án hoàn thành. Thứ sáu, quy định cụ thể hơn vấn đề kiểm toán và đánh giá dự án sau khi dự án hoàn thành Cần hiểu rằng việc đánh giá dự án ở đây là một phần trong nội dung đánh giá hiệu quả đầu tư công đã được đề cập trong các phần trên. Tuy vậy, với tư cách là một bước trong quy trình quản lý đầu tư công, bên cạnh quy định bắt buộc về công tác kiểm toán đối với các dự án đầu tư công sau khi hoàn thành thì việc quy định việc đánh giá bắt buộc (do một cơ quan chuyên trách thực hiện, đây có thể chính là cơ quan đã tiến hành đánh giá, thẩm định ban đầu) đối với dự án là điều cần thiết nhằm kiểm điểm lại quá trình thực
- 120. 111 hiện dự án, đồng thời cung cấp thông tin cần thiết cho các nhà quản lý trong việc đánh giá hiện trạng đầu tư công trên địa bàn. Mặt khác, việc kiểm toán và đánh giá dự án sau khi hoàn thành cũng giúp chúng ta so sánh dự án với một số dự án tương tự khác ở trong cũng như ngoài nước trên một số nội dung, như chi phí, tiến độ, khả năng của dự án..
- 121. 112 TIỂU KẾT CHƢƠNG 3 Trong Chương 3 luận văn đã tập trung làm rõ một số định hướng nhằm hướng đến hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công và đề xuất giải pháp nhằm khắc phục nguyên nhân của những hạn chế, bất cập hiện nay trong công tác quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Việc hoàn thiện công tác QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM phải nhằm đảm bảo giúp TP.HCM đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra trong thời gian tới như: (i) phù hợp với quan điểm phát triển của thành phố; (ii) phù hợp với mục tiêu tổng quát về phát triển của thành phố; (iii) phù hợp phương hướng phát triển ngành, lĩnh vực của thành phố; (iv) phù hợp với phương hướng tổ chức không gian phát triển của thành phố. Đồng thời, các giải pháp tập trung vào bốn nhóm vấn đề, gồm: (i) Xây dựng chính quyền đô thị TP.HCM nhằm phù hợp với tình hình thực tiễn của thành phố là một siêu đô thị, đòi hỏi phải có mô hình và cách thức quản lý khác với mô hình hiện tại; (ii) Trong bối cảnh ngân sách cho đầu tư công hạn chế, TP.HCM cần tập trung đầu tư cho một số dự án trọng điểm để giải quyết các bức xúc lớn nhất hiện nay của người dân, đồng thời cũng là những điểm ngẽn trong tăng trưởng của thành phố; (iii) Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trên địa bàn thành phố cần tập trung thực hiện một số nhiệm vụ trọng tâm trong các tác quản lý nhà nước về đầu tư thời gian tới nhằm khắc phục những hạn chế hiện tại trong công tác này; (iv) Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trên địa bàn TP.HCM cần có những biện pháp nhằm tăng cường hiệu lực và hiệu quả của việc áp dụng quy trình quản lý nhà nước về đầu tư công.
- 122. 113 KẾT LUẬN Đầu tư công là hoạt động quan trọng của cả quốc gia và từng địa phương. TP.HCM với tư cách là đô thị lớn nhất Việt Nam xét trên nhiều phương diện, tuy vậy thành phố này đang phải đối mặt với rất nhiều thách thức trong sự phát triển của mình, trong đó có vấn đề về hệ thống cơ sở hạ tầng đang trở nên quá tải và không thể đáp ứng được nhu cầu của người dân, cũng như nhu cầu phát triển của thành phố. Điều đó càng khiến cho vấn đề đầu tư công trên địa bàn TP.HCM trở nên quan trọng và có ý nghĩa hơn đối với thành phố. Với tư cách là cơ quan QLNN có thẩm quyền lớn nhất trong hệ thống chính quyền thành phố, UBND TP.HCM đóng vai trò là cơ quan điều hành và quản lý chung đối với vấn đề đầu tư công trên dịa bàn, góp phần sử dụng có hiệu quả nguồn vốn đầu tư công hạn chế từ ngân sách thành phố. Tuy nhiên, qua phân tích bảy nhóm nội dung QLNN về đầu tư công của cơ quan này, gồm: (i) Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công; (ii) Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp chính sách đầu tư công; (iii) Theo dõi và cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; (iv) Đánh giá hiệu quả đầu tư công, kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật về đầu tư công; (v) Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến đầu tư công; (vi) Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công; (vii) Hợp tác quốc tế về đầu tư công, cho thấy UBND TP.HCM chưa thực hiện tốt trách nhiệm của mình trọng lĩnh vực này. Điều này đã và đang làm giảm hiểu quả đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, khiến cho các vấn đề cơ bản của thành phố vẫn chưa thể giải quyết được, thành phố đang có nguy cơ tụt hậu xa hơn so với các thành phố trong khu vực. Trên cơ sở những phân tích về hạn chế, bất cập và nguyên nhân của chúng trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM, chúng tôi đã đề xuất một số nhóm giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM thời gian tới./.
- 123. 114 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Tiếng Việt A. Văn bản quy phạm pháp luật 1. Luật Khiếu nại (Luật số 02/2011/QH13) ngày 11 tháng 11 năm 2011; 2. Luật Tố cáo (Luật số 03/2011/QH13) ngày 11 tháng 11 năm 2011; 3. Luật thi đua, khen thưởng (Luật số 15/2003/QH11) ngày 26 tháng 11 năm 2003 đã được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 47/2005/QH11 ngày 14 tháng 6 năm 2005, Luật số 32/2009/QH12 ngày 18 tháng 6 năm 2009 của Quốc hội, Luật số 39/2013/QH13 ngày 16 tháng 11 năm 2013; 4. Luật Đầu tư công (Luật số 49/2014/QH13) ngày 18 tháng 6 năm 2014; 5. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật số 80/2015/QH13) ngày 22 tháng 6 năm 2015; 6. Luật Tiếp cận thông tin (Luật số 104/2016/QH13) ngày 06 tháng 4 năm 2016; 7. Nghị quyết về Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 (Nghị quyết số 26/2016/QH14) ngày 10 tháng 11 năm 2016; 8. Nghị định số 90/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 08 tháng 8 năm 2013 quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao; B. Tài liệu tham khảo 9. Chính phủ (2013), Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về đầu tư công, Hà Nội; 10. Huỳnh Thế Du và các cộng sự (2016), Đánh giá sức cạnh tranh của TP.HCM và gợi ý định hướng chiến lược phát triển đến năm 2025, tầm nhìn 2045, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, TP.HCM; 11. Võ Đại Lược - Nguyễn Văn Cường (2012), Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý đầu tư công hiện nay, Tạp chí Kinh tế và Chính trị thế giới, Số 6 (194);
- 124. 115 12. Đặng Thị Minh (2014), Chính sách phát triển trường đại học tư thục ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý hành chính công, Học viện Hành chính Quốc gia; 13. Võ Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước - Lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội; 14. Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh (2011), Đổi mới thể chế, cơ chế và những giải pháp chấn chỉnh, hoàn thiện, tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công (Bài thảo luận chính sách CS-07), Trung tâm nghiên cứu Kinh tế và Chính sách, Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội; 15. Nguyễn Xuân Thành (2013), Vấn đề tranh chấp và giải quyết tranh chấp giữa nhà đầu tư và nhà nước trong hoạt động đối tác công - tư tại Việt Nam: Nghiên cứu tình huống dự án BOT Cầu Phú Mỹ và kinh nghiệm quốc tế, Fulbright Economics Teaching Program, TP.HCM; 16. Đỗ Thiên Anh Tuấn (2015), Ghi chú bài giảng 7: Đầu tư công và quản lý đầu tư công ở Việt Nam, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Niên khóa 2015 - 2016, TP.HCM; 17. Trường Đại học Kinh tế Quốc dân (2005), Giáo trình quản lý dự án đầu tư, Nxb. Lao động - xã hội, Hà Nội; 18. Trường Đại học Kinh tế Quốc dân (2007), Giáo trình Kinh tế đầu tư, Nxb. Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội; 19. Bộ Tư pháp - Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2014), Đề cương giới thiệu Luật Đầu tư công, Hà Nội; 20. Viện Ngôn ngữ học (2006), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng; 21. Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2013), Thông tin chuyên đề: Đầu tư công, nợ công và mức độ bền vững ngân sách ở Việt Nam, Hà Nội; 22. Nguyễn Cửu Việt - Chủ biên (2014), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Hồng Đức, TP.HCM;
- 125. 116 23. Ủy ban nhân dân TP.HCM (2012), Quyết định số 1104/QĐ-UBND về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2012 (đợt 1) nguồn vốn ngân sách thành phố và vốn viện trợ phát triển (ODA), TP.HCM; 24. Ủy ban nhân dân TP.HCM (2013), Quyết định số 630/QĐ-UBND về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2013 (đợt 1) nguồn vốn ngân sách tập trung, nguồn vốn xổ số kiến thiết và vốn viện trợ phát triển (ODA), TP.HCM; 25. Ủy ban nhân dân TP.HCM (2014), Quyết định số 459/QĐ-UBND về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2014 (đợt 1) nguồn vốn ngân sách tập trung, nguồn vốn xổ số kiến thiết và vốn viện trợ phát triển (ODA), TP.HCM; 26. Ủy ban nhân dân TP.HCM (2015), Quyết định số 325/QĐ-UBND về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2015 (đợt 1) nguồn vốn ngân sách thành phố và nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), TP.HCM; 27. Ủy ban nhân dân TP.HCM (2016), Quyết định số 192/QĐ-UBND về giao kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản năm 2016 (đợt 1) nguồn vốn ngân sách thành phố, nguồn vốn xổ số kiến thiết và nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), TP.HCM; C. Website 28.http://vneconomy.vn/thoi-su/muc-no-conggdp-viet-nam-cao-hang-dau-asean- 20160424124019672.htm; 29.Http://Violet.Vn/Qlgd2013/Present/Show/Entry_Id/9840041; 30.http://vietnamnet.vn/vn/kinh-doanh/doanh-nhan/sieu-giau-viet-tang-nhanh-nhat- the-gioi-nu-len-ngoi-tre-vuot-gia-359470.html; 31.https://vi.wikipedia.org/wiki/; 32.http://gso.gov.vn/default.aspx?tabid=382&ItemID=15511; 33.http://tuoitre.vn/tin/ban-doc/tieu-diem/20161025/cat-giam-ngan-sach-tphcm-5- chuyen-gia-kinh-te-noi-gi; 34.http://www.hfic.vn/chi-tiet-thong-tin/24451/202/Thong-Tin/Lich-su-hinh-thanh- va-phat-trien; 35.http://thoibaonganhang.vn/;
- 126. 117 36.http://www.baomoi.com/can-khan-truong-xoa-bo-cac-rao-can-trong-luat-dau-tu- cong/c/19649602.epi; 37.http://tuoitre.vn/tin/ban-doc/tieu-diem/20161025/cat-giam-ngan-sach- tphcm.html; 38.http://isos.gov.vn/Thongtinchitiet/tabid/84/ArticleId/653/language/vi-VN/TP-H- Chi-Minh-d-xu-t-thanh-l-p-4-thanh-ph-v-tinh.aspx; 39.http://tuoitre.vn/tin/chinh-tri-xa-hoi/20160105/tphcm-co-hon-85-trieu-xe-may- cao-nhat-nuoc/1033000.html; 40.http://tuoitre.vn/tin/ket-xe-tai-tphcm-se-ngay-cang-tram-trong/968832.html; 41.http://www.thuthiem.hochiminhcity.gov.vn/; 42.http://www.bqlkhunam.hochiminhcity.gov.vn/web/guest/tong-quan; 43.http://vietnamnet.vn/vn/su-kien/dien-bien-vu-viec-thong-tin-moi-nhat-vu-dong- tam-my-duc-367942.html; Tiếng Anh 44.Leo Dobes (2013), The World Bank’s public investment management framework, http://devpolicy.org; 45.Mark Miller and Shakira Mustapha (2016), Public Investment Management: A public finacial management introductory guide, London; 46.The World Bank (2006), A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management, Washington D.C; 47.The World Bank (2014), Public Investment Management Systems: An Overview and an Agenda, http://www.kdi.re.kr;