Napoli 14 dicembre 2011 Montagnani
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Il documento analizza i processi partecipativi del comune di Reggio Emilia, evidenziando l'evoluzione della partecipazione dai primi anni '60 a oggi, e delineando le dinamiche tra processi decisionali inclusivi ed esclusivi. Si discute delle tecniche utilizzate e dei risultati ottenuti durante vari progetti, mettendo in luce punti di forza e debolezza. Infine, viene proposta una direttiva per migliorare la gestione dei processi partecipativi, con focus su responsabilità, comunicazione e rendicontazione.
Napoli 14 dicembre 2011 Montagnani
- 1. COMUNE DI REGGIO EMILIA Area Pianificazione Strategica Servizio Decentramento, Partecipazione e Processi deliberativi Dire Fare Partecipare l’esperienza dei processi partecipativi del Comune di Reggio Emilia. FORMEZ Napoli 14 dicembre 2011
- 2. L’evoluzione della partecipazione •ANNI ‘60 – ‘’70 NASCITA DELLA PARTECIPAZIONE PARTECIPAZIONE COME ORGANIZZAZIONE DECENTRATA NASCITA DEI CONSIGLI DI QUARTIERE POLITICIZAZIONE DELLA PARTECIPAZIONE •ANNI ’80 – ’90 L’AMMINISTRAZIONE EFFICIENTE DECISIONISMO – ELEZIONE DIRETTA DEL SINDACO CRISI DEL PARADIGMA DELLA PARTECIPAZIONE •ANNI ’90 – PARTECIPAZIONE PROCEDIMENTALE ACCESSO AGLI ATTI STATUTI COMUNALI E PARTECIPAZIONE: PETIZIONI, PROPOSTE DI DELIBERA, REFERENDUM COMUNALE
- 3. Processi decisionali e Organi deliberativi PARTECIPAZIONE ISTITUZIONALE PROCESSI DECISIONALI INCLUSIVI Consulte Forum tematici Albo Associazioni Progettazione partecipata Albo Comitati Agenda 21 Proposte delibera Open space tecnology Istruttoria pubblica Bilancio partecipativo Referendum ORGANI DELIBERATIVI Giunta comunale Circoscrizioni Commissioni consiliari Consiglio comunale
- 4. La partecipazione istituzionale • Commissioni di lavoro Circoscrizioni • Consulte tematiche Consulta verde Osservatorio Elettrosmog Consulta tempi e orari Piani di Zona salute e benessere sociale Consigli Infanzia - Città C.C.R. - Consigli circoscrizionali ragazzi • Regolamento istituti di partecipazione Consultazioni popolari Istruttoria pubblica Istanze e petizioni Proposte di delibera di iniziativa popolare Libere forme associative (associazioni e comitati) • Referendum popolare
- 5. Processi decisionali inclusivi PROCESSO DECISIONALE Processi esclusivi Processi inclusivi Minor numero di attori Maggior numero di attori (quelli che detengono le risorse chiave) • “Segretezza” • “Pubblicità” • Qualità tecnica del progetto • Qualità dell’adesione • Principi efficientistici • Principi pluralistici • Tende a impedire i conflitti • Tende a fare emergere e risolvere i conflitti
- 6. Processi esclusivi Vantaggi Svantaggi • Minori costi • Rigidità delle soluzioni • Tempi più ristretti • Debolezza di fronte all’emergere di opposizioni • Razionalità tecnico/scientifica • Difficile trovare le alternative • Decisioni tecnicamente • Correzioni marginali fondate • Difficoltà a imboccare alternative escluse o non considerate
- 7. Processi inclusivi Vantaggi Svantaggi • Flessibilità • Difficoltà nel tener sotto controllo il processo • Non pongono gli attori di fronte ad una scelta bensì di fronte ad un • Costi di transazione elevati problema • Fanno esplorare agli attori le • Possibilità che si aprano alternative in gioco conflitti e poteri di veto • Durano nel tempo nel caso in cui si raggiungano accordi su soluzioni condivise
- 8. Processi decisionali inclusivi Caratteristiche: • Percorsi strutturati di consultazione di cittadini e stakeholders • Esplicitazione preventiva di durata e spazi di negoziazione • Ruolo di facilitatore tecnico “terzo” SUPPORTANO E NON SOSTITUISCONO L’ORGANO DELIBERATIVO AL QUALE COMPETE LA DECISIONE FINALE
- 9. Processi decisionali inclusivi Quando sono opportuni? In caso di: • conflitti che rendono difficile la decisione (sindrome NIMBY, DAD, NIMO) • risorse informative rilevanti detenute da altri (progettazione partecipata) • co-produzione di politiche pubbliche (coinvolgimento dei destinatari) • interventi complessi-multidisciplinari (PRU, PRUSST, contratti di quartiere) NON E’ SEMPRE UTILE ATTIVARE PROCESSI DECISIONALI INCLUSIVI, SONO L’ECCEZIONE NON LA REGOLA
- 10. Patologia dei processi decisionali • NIMBY Not In My Back Yard • DAD Decido – Annuncio – Difendo • NIMO Not In My Office
- 11. Livelli di partecipazione 1. INFORMAZIONE rischio sindrome DAD 2. CONSULTAZIONE influenza limitata e formale, es. parere 3. PROGETTAZIONE PARTECIPATA analisi problemi e definizione di soluzioni condivise 4. EMPOWERMENT definizione e gestione di soluzioni da parte della comunità
- 12. Processi decisionali inclusivi Le tecniche • TECNICHE PER L’ASCOLTO (ad esempio: ascolto attivo/passivo, camminata di quartiere, focus group, ecc.) • TECNICHE PER L’INTEGRAZIONE COSTRUTTIVA (ad esempio: EASW – European Awareness Scenario Workshop, Planning for Real, OST – Open Space Technology, ecc.) • TECNICHE PER LA GESTIONE DEL CONFLITTO (ad esempio: conflict spectrum, processi deliberativi, analisi multicriteri, ecc.)
- 13. I PROCESSI PARTECIPATIVI REALIZZATI 1. Agenda 21 Locale 2. Agenda 21 a Scuola: Mobilità sostenibile dei Poli scolastici di via Makallè e via XX Settembre 3. Agenda 21 a Scuola: “A Scuola in sicurezza” 4. Agenda 21 di quartiere Circoscrizione 7 5. Forum “Progetti per il Centro Storico” 6. Urbanistica partecipata PRU Compagnoni 7. Urbanistica partecipata PRU Ospizio 8. Urbanistica partecipata PRU Acque chiare 9. Processo partecipato Piano Urbano Mobilità 10. Processo partecipato riqualificazione Reggia di Rivalta 11. Laboratori di partecipazione Piano strutturale comunale 12. Gruppo di Lavoro Area Mauriziano 13. Piano Sociale di Zona 14. Piano Giovani Partecipato 15. Riprogettazione partecipata servizi domiciliari per anziani e Centri diurni 16. Bilancio partecipativo Circoscrizione 8 anno - 2007 17. Riqualificazione Viale Umberto I 18. Patto per la convivenza, le regole, la responsabilità in zona Stazione 19. Bilancio partecipativo Circoscrizioni 6, 7, 8 – anno 2008 20. Workshop partecipato riqualificazione Rosta nuova
- 14. IL PROGETTO: i processi partecipativi realizzati – i partecipanti Processo Partecipativo A derenti A genda 21 Locale 224 A g 21 a scuola:"M obilità sostenibile dei poli scolastici di via M akalle' e via X X Settembre" 55 A g 21 a scuola:“A Scuola da Soli in Sicurezza” 25 A g21 di quartiere C ircoscrizione 7: 134 Forum “P rogetti per il Centro Storico” 122 U rbanistica partecipata P R U Com pagnoni 42 U rbanistica partecipata P R U O spizio (1 fase) 37 U rbanistica partecipata P arco Acque Chiare 74 P rocesso partecipato P iano mobilità 185 P iano Giovani partecipato 108 R iprogettazione partecipata servizi domiciliari per anziani e C entri diurni 400 P rocesso partecipato per la riqualificazione della R eggia di Rivalta 148 Laboratori di partecipazione P iano Strutturale Comunale (1 fase) 170 P iano Sociale di Zona 101 Gruppo di Lavoro partecipato Area M auriziano 15 B ilancio P artecipativo C ircoscrizione 8 – anno 2007 256 P atto per la convivenza, le regole, la responsabilità in Zona Stazione 180 R iqualificazione viale U mberto I 35 B ilancio P artecipativo C ircoscrizioni 6, 7, 8 – anno 2008 479 W orkshop partecipato riqualificazione R osta nuova 140 Totale 2920
- 15. IL PROGETTO: analisi dei processi partecipativi realizzati I processi partecipativi realizzati a Reggio Emilia sono stati analizzati sulla base di alcune “questioni chiave”, prendendo, in parte, spunto dall’analisi svolta dal Prof. Luigi Bobbio nel libro “Amministrare con i cittadini. Viaggio tra le politiche di partecipazione in Italia.” • Chi ha promosso inizialmente il processo? • Che tipo di impegni ha assunto l’Ente all’avvio del processo? Gli amministratori hanno dichiarato in modo esplicito e vincolante quali impegni intendevano assumersi o l’impegno anche se esplicito aveva natura meno stringente? Oppure l’impegno era indeterminato e poco chiaro? • Quali erano i risultati attesi? Condividere con la comunità locale una “vision” o un progetto? • Con quali criteri sono stati selezionati i partecipanti? La partecipazione era aperta a tutti (autoselezione) o è stata fatta una selezione mirata cercando di coinvolgere tutti gli interessi ed i punti di vista rilevanti? Oppure è stato “sorteggiato” un campione rappresentativo della popolazione? • Chi ha partecipato effettivamente al processo? Si tratta di cittadini “competenti” abituati a partecipare o di cittadini qualsiasi? • Quali metodologie sono state utilizzate? (strumenti di consultazione per rilevare i bisogni e far emergere i problemi, strumenti di progettazione per lavorare insieme alla elaborazione di progetti comuni, strumenti deliberativi)
- 16. IL PROGETTO: analisi dei processi partecipativi realizzati • Quali relazioni si sono instaurate tra cittadini e tecnici? (divisione netta dei compiti tra cittadini e tecnici in cui questi ultimi hanno espresso un giudizio tecnico di ammissibilità sulle richieste dei primi / relazione del tipo tecnici-cittadini-tecnici in cui i tecnici formulano un progetto, i cittadini ne discutono ed alla fine i tecnici rielaborano il progetto alla luce delle osservazioni raccolte / relazione del tipo cittadini-tecnici-cittadini in cui i cittadini si confrontano e formulano delle domande, i tecnici rispondono ed alla fine i cittadini esprimono le loro posizioni alla luce del confronto / interazione stretta tra i due saperi) • Chi ha organizzato il processo? (il servizio partecipazione / il servizio che ha promosso il processo / con il supporto organizzativo delle circoscrizioni) • Chi ha svolto le funzioni di regia? E’ stato costituito (e da chi era composto) un gruppo di lavoro stabile che ha pensato e seguito il processo in tutte le sue fasi? • Chi ha svolto le funzioni di facilitazione? (personale interno / professionisti esterni) • Com’è stata realizzata la comunicazione? Sono stati utilizzati canali di tipo formale/tradizionale ad esempio lettere, opuscoli informativi, oppure è stata fatta una comunicazione più “partecipativa” cercando di raggiungere i cittadini nei luoghi in cui vivono lavorano o si aggregano? • Il processo ha creato capitale sociale? •Quali sono stati i risultati raggiunti? Il processo ha portato all’elaborazione di piani d’azione, progetti concreti, ecc…? • Quali sono stati i principali output? Sono stati redatti report, verbali, cartografia di sintesi, video, ecc…?
- 17. IL PROGETTO: punti di forza e di debolezza dei processi partecipativi realizzati PUNTI DI FORZA PUNTI DI DEBOLEZZA • ascolto strutturato delle esigenze dei cittadini • mancanza di una pre-valutazione dei pro e contro • attenuazione della conflittualità iniziale tra • impegni assunti dagli Enti all’avvio del processo cittadini ed amministrazione generici e non vincolanti • diffusione della cultura e del metodo della • mancanza di un atto formale della Giunta all’avvio partecipazione del processo • elaborazione di “piani strategici” partecipati per • mancanza di una condivisione politica ampia le politiche di sviluppo sostenibile. • mancanza di una cabina di regia vera e propria • realizzazione di numerosi progetti in partnership • confronto con un numero limitato di attori, spesso pubblico e privato. specialisti • accrescimento del capitale sociale (cittadini • difficoltà di coinvolgimento attivo e in tutte le fasi “attivi” e nuove competenze–saperi, nati dei tecnici dall’interscambio con i tecnici) • interruzioni e modifiche rispetto allo schema • “creazione” di un rapporto costruttivo tra iniziale hanno generato “insoddisfazione” e cittadini e amministrazione confusione nei partecipanti • creazione di molte aspettative nei cittadini difficili da soddisfare • mancanza di un processo di inclusione interna • alcune promesse “importanti” per i cittadini non sono state mantenute dall’amministrazione • mancanza di comunicazione adeguata e di rendicontazione strutturata e continuativa ai cittadini
- 18. LA PROPOSTA DI DIRETTIVA I PRINCIPI • PRE-VALUTAZIONE TECNICO POLITICA • DEFINIZIONE DELLE RESPONSABILITA’ POLITCHE, TECNICHE E ORGANIZZATIVE • ESPLICITAZIONE PRELIMINARE DEGLI IMPEGNI DEL COMUNE • DEFINIZIONE DEI SERVIZI PREPOSTI ALL’ATTUAZIONE DEGLI IMPEGNI • COMUNICAZIONE SPECIFICA • SELEZIONE DEI PARTECIPANTI CON MASSIMA TRASPARENZA • RENDICONTAZIONE DELLE SCELTE E DELLO STATO DI ATTUAZIONE
- 19. LA PROPOSTA DI DIRETTIVA PRE-VALUTAZIONE TECNICO POLITICA • INDIVIDUAZIONE ALTERNATIVE/SPAZI DI DECISIONE • POSSIBILITA’ DI RICORSO AD ALTRI STRUMENTI (COMUNICAZIONE, TAVOLI NEGOZIALI, ECC) • CONDIVISIONE DEGLI ASSESSORATI, DELLE CIRCOSCRIZIONI E DEI SERVIZI COINVOLTI • RUOLO E PRESENZA DEI SERVIZI COMUNALI COINVOLTI • DEFINIZIONE RISORSE FINANZIARIE ED UMANE • EVENTUALI CONSULENTI ESTERNI ASSESSORATO E SERVIZIO PROPONENTE CHI + SERVIZIO DECEMTRAMENTO E PARTECIPAZIONE COME RELAZIONE TECNICA
- 20. LA PROPOSTA DI DIRETTIVA ATTIVAZIONE: RESPONSABILITA’ POLITICA CONDIVISA COME DELIBERAZIONE GIUNTA COMUNALE • RESPONSABILITA’ POLITICA DI UNO O PIU’ ASSESSORI • OGGETTO DEL PROCESSO E DECISIONI NEGOZIABILI • RESPONSABILITA’ TECNICA DEL PROCESSO (SERVIZIO PROPONENTE E SERVIZIO DECENTRAMENTO E PARTECIPAZIONE) • COMPONENTI CABINA DI REGIA • DEFINIZIONE REGOLE DI FUNZIONAMENTO DEL PROCESSO • DEFINIZIONE RISORSE E OBIETTIVI AI DIRIGENTI • STRUMENTI INFORMATIVI • MODALITA’ DI SELEZIONE DEGLI STAKEHOLDER • TEMPI E MODI DI RENDICONTAZIONE DELLE DECISIONI E DELLA LORO ATTUAZIONE
- 21. LA PROPOSTA DI DIRETTIVA ATTORI DEL PROCESSO • RESPONSABILITA’ TECNICA: DIRIGENTE DEL SERVIZIO COMPETENTE E DIIRGENTE DEL SEVIZIO PARTECIPAZIONE • TECNICO DI PROCESSO • FACILITATORI (INTERNI E/O ESTERNI) • GRUPPO DI LAVORO (TUTTI I SOGGETTI COINVOLTI) • SEGRETERIA ORGANIZZATIVA (PERSONALE DEL SERVIZIO PROPONENTE)
- 22. LA PROPOSTA DI DIRETTIVA I TECNICI DEI SERVIZI COINVOLTI • PARTECIPAZIONE A TUTTE LE FASI DEL PROCESSO • IMPEGNO A FORNIRE PERIODICAMENTE INFORMAZIONI ALLA CABINA DI REGIA IN MERITO ALLO STATO DI ATTUAZIONE DEI PROGETTI
- 23. LA PROPOSTA DI DIRETTIVA LA COMUNICAZIONE • PRESENZA DI UN RAPPRESENTANTE DEL SERVIZIO COMUNICAZIONE NEL GRUPPO DI LAVORO •STANZIAMENTO DI ADEGUATE RISORSE UMANE E FINANZIARIE I PARTECIPANTI • INDIVIDUAZIONE DELLA METODOLOGIA UTILIZZATA PER IL COINVOLGIMENTO DEGLI STAKEHOLDER • ESPLICITAZIONE DELLE MODALITA’ DI ACCESSO DEGLI STAKEHOLDER AL PROCESSO
- 24. LA PROPOSTA DI DIRETTIVA INCLUSIONE, RENDICONTAZIONE, MONITORAGGIO • PREDISPOSIZIONE DI UNA RELAZIONE SUGLI ESITI DEL PROCESSO DA PARTE DEI DIRIGENTI RESPONSABILI • VALUTAZIONE POLITICA DELLE INDICAZIONI EMERSE DAL PROCESSO PARTECIPATIVO • RECEPIMENTO DELLE SCELTE E INCLUSIONE NELLE POLITICHE E NELLE AZIONI DELL’ENTE • EVENTUALE MOTIVAZIONE DEL MANCATO RECEPIMENTO DI ALCUNE PROPOSTE • EVENTUALE APPROVAZIONE DA PARTE DEL CONSIGLIO DI CIRCOSCRIZIONE • ATTIVAZIONE DELLE FASI DI RENDICONTAZIONE A CITTADINI • INFORMAZIONI COSTANTI ALLA CABINA DI REGIA DA PARTE DEI TECNICI DEI SERVIZI RESPONSABILI SULL’ATTUAZIONE DEI PROGETTI
- 25. Il rapporto con gli organi decisionali (DIRETTIVA SULL'ATTIVAZIONE E GESTIONE DEI NUOVI PROCESSI PARTECIPATIVI) Direttiva PG n. 21664 Soggetti promotori Idea (Assessore/Circoscrizione/Dirigente) del 15-10-2008 Pre - valutazione tecnica Servizio Partecipazione (sulla base della direttiva (+ Soggetti promotori + altri soggetti approvata) coinvolti) Relazione tecnica No Si Altre forme di confronto Servizio Partecipazione e dialogo Proposta di progetto (+ Soggetti promotori + eventuali consulenti) Consiglio di Valutazione politica preliminare Giunta Circoscrizione - (sulla base della direttiva approvata) politica (se è il promotore o fortemente coinvolto) No Si Altre forme di confronto Assessore delegato + dirigente e dialogo servizio maggiormente coinvolto + Costituzione cabina di regia dirigente servizio partecipazione + tecnici di processo Progetto definitivo Cabina di regia Consiglio di Circoscrizione Approvazione progetto Giunta - (se è il promotore (delibera) amministrativa o fortemente coinvolto)
- 26. Il rapporto con gli organi decisionali (DIRETTIVA SULL'ATTIVAZIONE E GESTIONE DEI NUOVI PROCESSI PARTECIPATIVI) Direttiva PG n. 21664 Gestione del processo del 15-10-2008 - avvio Cabina di Regia + Gruppo di lavoro - analisi - proposte Valutazione politica delle proposte emerse ed Giunta + Cabina di regia accoglimento/inclusione delle stesse No Si Motivazione Giunta amministrativa Delibera e/o Consiglio Comunale Inclusione nelle politiche e nelle azioni Dirigenti dei servizi coinvolti dell’Ente delle proposte accolte Verifica periodica all’interno dell’Ente dello stato di attuazione delle Cabina di regia + Gruppo di lavoro proposte accolte Cabina di regia + Gruppo di lavoro Rendicontazione periodica ai cittadini (+ servizio comunicazione)
- 27. COMUNE DI REGGIO EMILIA Area Pianificazione Strategica Servizio Decentramento, Partecipazione e Processi deliberativi Per informazioni: www.partecipazione.comune.re.it [email protected]