Sentenza lodo alfano

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
- Sabino CASSESE “
- Maria Rita SAULLE “
- Giuseppe TESAURO “
- Paolo Maria NAPOLITANO “
- Giuseppe FRIGO “
- Alessandro CRISCUOLO “
- Paolo GROSSI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 23 luglio 2008, n. 124 (Disposizioni in
materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato), promossi dal
Tribunale di Milano con ordinanze del 26 settembre e del 4 ottobre 2008 e dal Giudice per le
indagini preliminari presso il Tribunale di Roma con ordinanza del 26 settembre 2008
rispettivamente iscritte al n. 397 e al n. 398 del registro ordinanze 2008, nonché al n. 9 del registro
ordinanze 2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima serie speciale,
dell'anno 2008 e n. 4, prima serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e gli atti di costituzione
dell'onorevole Silvio Berlusconi, nonché del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Milano e di un sostituto della stessa Procura;
udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 2009 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi gli avvocati Alessandro Pace, per il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Milano e un sostituto della stessa Procura, Niccolò Ghedini, Piero Longo e Gaetano Pecorella, per
l'onorevole Silvio Berlusconi, e l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto
1. – Con ordinanza del 26 settembre 2008 (r.o. n. 397 del 2008), pronunciata nel corso di un
processo penale in cui è imputato, fra gli altri, l'on. Silvio Berlusconi, attuale Presidente del
Consiglio dei ministri, il Tribunale di Milano ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 136 e 138

della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dei commi 1 e 7 dell'art. 1 della legge 23
luglio 2008, n. 124 (Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle
alte cariche dello Stato).
1.1. – Il primo dei commi censurati prevede che: «Salvi i casi previsti dagli articoli 90 e 96 della
Costituzione, i processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità di Presidente della
Repubblica, di Presidente del Senato della Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati e di
Presidente del Consiglio dei Ministri sono sospesi dalla data di assunzione e fino alla cessazione
della carica o della funzione. La sospensione si applica anche ai processi penali per fatti antecedenti
l'assunzione della carica o della funzione». Il successivo comma 7 prevede che: «Le disposizioni di
cui al presente articolo si applicano anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado, alla
data di entrata in vigore della presente legge». Gli altri commi dispongono che: a) «L'imputato o il
suo difensore munito di procura speciale può rinunciare in ogni momento alla sospensione»
(comma 2); b) «La sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i presupposti, di
provvedere, ai sensi degli articoli 392 e 467 del codice di procedura penale, per l'assunzione delle
prove non rinviabili» (comma 3); c) si applicano le disposizioni dell'articolo 159 del codice penale e
la sospensione, che opera per l'intera durata della carica o della funzione, non è reiterabile, salvo il
caso di nuova nomina nel corso della stessa legislatura, né si applica in caso di successiva
investitura in altra delle cariche o delle funzioni (commi 4 e 5); d) «Nel caso di sospensione, non si
applica la disposizione dell'articolo 75, comma 3, del codice di procedura penale» e, quando la parte
civile trasferisce l'azione in sede civile, «i termini per comparire, di cui all'articolo 163-bis del
codice di procedura civile, sono ridotti alla metà, e il giudice fissa l'ordine di trattazione delle cause
dando precedenza al processo relativo all'azione trasferita» (comma 6).
Osserva innanzitutto il rimettente che le questioni sono rilevanti perché le disposizioni censurate,
imponendo la sospensione del processo penale in corso a carico del Presidente del Consiglio dei
ministri, trovano applicazione nel giudizio a quo.
1.1.1. – In punto di non manifesta infondatezza della questione sollevata in riferimento all'art.
138 Cost., il giudice a quo rileva che dette disposizioni trovano un precedente nell'art. 1 della legge
20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione nonché in
materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), dichiarato incostituzionale
con la sentenza della Corte costituzionale n. 24 del 2004. Secondo quanto osservato dal rimettente,
la Corte, in tale pronuncia, ha affermato che il legislatore può prevedere ipotesi di sospensione del
processo penale «finalizzate anche alla soddisfazione di esigenze extraprocessuali» e che la
sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche mira a proteggere l'apprezzabile
interesse, eterogeneo rispetto al processo, al sereno svolgimento della rilevante funzione da esse
svolta; interesse che può essere protetto «in armonia con i princípi fondamentali dello Stato di
diritto».
Da tale pronuncia della Corte emerge – sempre ad avviso del giudice a quo – «che disposizioni
normative riguardanti le prerogative, l'attività e quant'altro di organi costituzionali richiedono il
procedimento di revisione costituzionale. E ciò in quanto la circostanza che l'attività di detti organi
sia disciplinata tramite la previsione di un'ipotesi di sospensione del processo penale, non esclude
che in realtà essa riguardi non già il regolare funzionamento del processo, bensí le prerogative di
organi costituzionali e comunque materie già riservate dal legislatore costituente alla Costituzione».
A tale conclusione il rimettente giunge sul rilievo che le disposizioni denunciate incidono su
«plurimi ulteriori interessi di rango costituzionale quali la ragionevole durata del processo (art. 111
Cost.) e l'obbligatorietà dell'azione penale (art. 112 Cost.), comunque vulnerata seppur non
integralmente compromessa, per cui il loro bilanciamento deve necessariamente avvenire con
norma costituzionale».
Il giudice a quo sottolinea che già dai lavori dell'Assemblea costituente si desume che la non
perseguibilità per reati extrafunzionali nei confronti del Presidente della Repubblica avrebbe dovuto
essere prevista con legge costituzionale. Osserva, altresí, che il fatto che, nella specie, si trattasse

«di limitazione dell'azione penale piú pregnante di quell'attuale non rileva sulla necessità di
disciplinare la materia mediante norma costituzionale»; e ciò in quanto «non può essere messo in
dubbio che si tratta in ogni caso di materia riservata, ex art. 138 Cost., al legislatore costituente, cosí
come dimostrato dalla circostanza che tutti i rapporti tra gli organi con rilevanza costituzionale ed il
processo penale sono definiti con norma costituzionale».
A tale conclusione non osta – ad avviso del rimettente – la sentenza della Corte costituzionale n.
148 del 1983, relativa alla previsione con legge ordinaria dell'insindacabilità dei voti dati e delle
opinioni espresse dai componenti del Consiglio superiore della magistratura, perché in essa la Corte
afferma che «certo rimane il fatto che la scriminante in esame non è stata configurata dalla Carta
costituzionale, bensí da una legge ordinaria ed appena nel gennaio 1981, a molti anni dall'entrata in
funzione del Consiglio Superiore della magistratura». Secondo lo stesso rimettente, «la Corte, cosí
dicendo, mostra di ritenere normalmente necessaria una legge costituzionale laddove si intervenga
su organi costituzionali, tanto è vero che nel superare la questione non afferma affatto il principio
della sufficienza della legge ordinaria in similari situazioni, ma perviene alla conclusione di
legittimità costituzionale sulla base di un complesso ragionamento che in sostanza giustifica il
ricorso alla legge ordinaria con la ritardata sistemazione e collocazione della disciplina del C.S.M.».
Solo per completezza – prosegue il giudice a quo – «va evidenziato che, nella specie, si era
comunque in presenza di una scriminante che ricalca cause di giustificazione generalissime quali
l'esercizio di un diritto e/o l'adempimento di un dovere, per cui, di fatto, non veniva ad essere
disciplinato l'àmbito delle prerogative di un organo costituzionale».
La necessità di una legge costituzionale per disciplinare la materia oggetto delle norme
denunciate non è messa in dubbio – sempre ad avviso del rimettente – neanche dalla considerazione
che la Corte costituzionale, nella citata sentenza n. 24 del 2004, non ha rilevato il contrasto della
legge n. 140 del 2003 con l'art. 138 Cost. e che, cosí facendo, «la Corte avrebbe implicitamente
rigettato tale profilo, in quanto, siccome pregiudiziale rispetto ad ogni altra questione, avrebbe
dovuto necessariamente dichiararlo, ove lo avesse ritenuto». Il giudice a quo osserva, sul punto, che
tale considerazione si fonda sul presupposto dell'esistenza di una pregiudizialità tecnico-giuridica
tra la questione sollevata in riferimento all'art. 138 Cost. e quelle sollevate in base ad altri parametri
e contesta la fondatezza di detto presupposto, rilevando che una tale pregiudizialità non è deducibile
«dalla complessiva motivazione della sentenza, in quanto la Corte, nell'accogliere la questione di
legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dichiara espressamente
“assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale”, lasciando cosí intendere che, in via
gradata, sarebbero state prospettabili altre questioni».
Né a diverse conclusioni – secondo il rimettente – possono condurre le note del Presidente della
Repubblica del 2 e del 23 luglio 2008, perché le prerogative che si ritengono attribuite al Capo dello
Stato in sede di autorizzazione alla presentazione alle Camere di un disegno di legge e in sede di
promulgazione comportano solo un primo esame della legittimità costituzionale, e cioè un controllo
meno approfondito di quello demandato al giudice ordinario prima ed alla Corte costituzionale poi.
1.1.2. – Quanto alle questioni proposte in riferimento agli artt. 3 e 136 Cost., il Tribunale sostiene
che le norme denunciate violano sia il giudicato costituzionale sia il principio di uguaglianza,
perché, «avendo riproposto la medesima disciplina sul punto», incorrono «nuovamente nella
illegittimità costituzionale, già ritenuta dalla Corte sotto il profilo della violazione dell'art. 3 Cost.».
Per il rimettente, infatti, esse accomunano «in una unica disciplina cariche diverse non soltanto per
le fonti di investitura, ma anche per la natura delle funzioni» ed inoltre distinguono
irragionevolmente, e «per la prima volta sotto il profilo della parità riguardo ai princípi
fondamentali della giurisdizione, i Presidenti [...] rispetto agli altri componenti degli organi da loro
presieduti». Non sarebbe sufficiente ad evitare le prospettate illegittimità costituzionali il fatto che
le disposizioni censurate, diversamente dall'art. 1 della legge n. 140 del 2003, non includono il
Presidente della Corte costituzionale tra le alte cariche per le quali opera la sospensione dei
processi. Infatti, tale differenza di disciplina – prosegue il rimettente non è idonea ad impedire la
violazione dell'art. 136 Cost., cosí come interpretato dalla Corte costituzionale «con la sentenza n.

922/1988».
1.2. – Si è costituito in giudizio il suddetto imputato, chiedendo che le questioni proposte siano
dichiarate non rilevanti e, comunque, manifestamente infondate.
1.2.1. – La difesa dell'imputato deduce, quanto alla questione proposta in riferimento all'art. 138
Cost., che: a) contrariamente a quanto sostenuto dal rimettente, la sentenza della Corte
costituzionale n. 24 del 2004, avente ad oggetto l'art. 1 della legge n. 140 del 2003, non afferma né
che la sospensione del processo penale sia una «prerogativa di organi costituzionali» né che tale
sospensione richieda il procedimento di revisione costituzionale di cui all'art. 138 Cost.; b) nella
stessa sentenza si rileva, anzi, che il legislatore può legittimamente prevedere ipotesi di sospensione
del processo penale per esigenze extraprocessuali – ad esempio, come nella specie, per soddisfare
l'apprezzabile interesse al sereno svolgimento delle funzioni pubbliche connesse alle alte cariche
dello Stato , dovendosi intendere per “legislatore” quello ordinario e non quello costituzionale; c)
la sentenza accoglie la questione di legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3 e 24 Cost.,
dichiarando espressamente assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale; d)
l'assorbimento dichiarato dalla Corte ha ad oggetto i soli profili di merito e non anche il profilo
relativo alla mancata approvazione della legge con il procedimento di revisione costituzionale,
perché tale ultimo profilo, avendo carattere formale e non sostanziale, è logicamente antecedente
rispetto all'accoglimento della questione riferita agli artt. 3 e 24 Cost. e, pertanto, non può essere
assorbito; e) la sentenza ha, in conclusione, implicitamente ritenuto non fondata ogni questione
proposta in riferimento all'art. 138 Cost.; f) non osta a tale conclusione il richiamo fatto dalla
sentenza alla necessità che l'apprezzabile interesse al sereno svolgimento delle funzioni pubbliche
connesse alle alte cariche dello Stato vada tutelato «in armonia con i princípi fondamentali dello
Stato di diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale», perché tali princípi
sono, secondo la stessa sentenza, quelli di cui agli artt. 3 e 24 Cost. e non quello di cui all'art. 138
Cost.; g) sulla scorta della pronuncia della Corte, il giudice a quo avrebbe dovuto evidenziare le
peculiarità della nuova disciplina censurata rispetto a quella dichiarata incostituzionale dalla Corte,
specificando sotto quale profilo la prima, a differenza della seconda, violi l'art. 138 Cost.
1.2.2. – Quanto alle finalità della normativa censurata, la difesa dell'imputato deduce che: a) esse
sono dirette non tanto a garantire il sereno svolgimento delle funzioni inerenti alle alte cariche dello
Stato, quanto a tutelare il diritto di difesa dell'imputato nel processo, che presuppone la possibilità
di essere presente alle udienze e di avere il tempo necessario per predisporre la propria difesa; b) la
prevalenza dell'esigenza della tutela del diritto di difesa rispetto a quella del sereno svolgimento
della funzione si ricava dalla previsione della rinunciabilità della sospensione contenuta nel comma
2 dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008, perché se il legislatore avesse voluto creare «in primis […]
una prerogativa istituzionale, avrebbe dovuto dotare la sospensione di un profilo di indisponibilità,
sulla base del presupposto che l'interesse istituzionale trascende anche l'eventuale interesse
dell'imputato a farsi giudicare subito»; c) «non osta a questa ricostruzione il fatto che la Corte
Costituzionale abbia dichiarato costituzionalmente illegittima la legge n. 140/2003 anche perché
prevedeva una sospensione dei processi penali automatica e non rinunciabile: questo dato depone
nel senso che una disposizione legislativa che sospenda i processi per le alte cariche dello Stato,
senza dar loro la possibilità di rinunciarvi, porrebbe nel nostro ordinamento seri problemi di
costituzionalità, ma non può far diventare la disposizione della legge n. 124/2008 ciò che non è,
ovvero una prerogativa connessa al fatto di rivestire una determinata funzione»; d) la ricostruzione
della ratio delle norme censurate nel senso che esse sono finalizzate a tutelare il diritto di difesa
della persona che ricopre la carica trova conferma nel comma 5 dell'art. 1 della legge n. 124 del
2008 – il quale prevede la non reiterabilità della sospensione – perché, «se una stessa persona
rivestisse, durante una legislatura, la funzione di Presidente della Camera, con conseguente
sospensione dei processi penali a suo carico, e nella legislatura successiva ricoprisse la funzione di
Presidente del Senato, senza poter piú beneficiare della suddetta sospensione, si sarebbe costretti ad
ammettere che per un'intera legislatura la Presidenza del Senato dovrebbe rimanere priva di una
propria prerogativa istituzionale, la quale tornerebbe poi a rivivere una volta che venisse a ricoprire

la funzione una persona che non avesse mai beneficiato della sospensione»; e) nella prospettiva
della tutela del diritto di difesa, la durata di un mandato è il periodo di tempo che il legislatore ha
ritenuto sufficiente per consentire alla persona che riveste la carica di organizzarsi per affrontare
contemporaneamente gli impegni istituzionali di un eventuale nuovo incarico e il processo penale;
f) la ratio dell'inciso «salvo il caso di nuova nomina nel corso della stessa legislatura», che fa
eccezione alla non reiterabilità della sospensione, è bilanciare «l'esercizio del diritto di difesa,
tutelato dall'art. 24 della Costituzione, con l'esercizio del munus publicum, tutelato dall'art. 51 della
Costituzione»; g) «il meccanismo per cui una condizione soggettiva dell'imputato si traduce in una
condizione di oggettiva difficoltà a che il processo si svolga regolarmente è […] tutt'altro che
nuovo», perché vale anche «per la sospensione del processo per l'imputato incapace, prevista
dall'art. 71 c.p.p.», che è un istituto diretto a tutelare «il fatto che la capacità dell'imputato di
partecipare coscientemente al processo è aspetto indefettibile del diritto di difesa senza il cui
effettivo esercizio nessun processo è immaginabile»; h) ad analoga ratio è ispirato anche l'istituto
del legittimo impedimento a comparire dell'imputato; i) non può essere condivisa l'affermazione del
rimettente secondo cui «tutti i rapporti tra gli organi con rilevanza costituzionale ed il processo
penale sono definiti con norma costituzionale», perché anche prima dell'entrata in vigore della legge
n. 124 del 2008 il giudice di merito, davanti a un impegno istituzionale, riconosceva l'impossibilità
per l'imputato di essere presente al processo nonostante la Costituzione non preveda che le alte
cariche dello Stato hanno diritto al riconoscimento di questi legittimi impedimenti; l) con la
sentenza n. 148 del 1983, la Corte ha ammesso che il legislatore possa disciplinare con legge
ordinaria addirittura una vera e propria circostanza scriminante, quale l'insindacabilità dei voti dati e
delle opinioni espresse dai componenti del Consiglio superiore della magistratura, con la
conseguenza che anche una mera causa di sospensione, quale quella oggetto delle disposizioni
censurate, può essere disciplinata con legge ordinaria; m) i commi denunciati operano un
ragionevole bilanciamento tra l'obbligatorietà dell'azione penale e la ragionevole durata del
processo, da un lato, e il diritto di difesa dell'imputato, dall'altro.
1.2.3. – Quanto, in particolare, alla questione sollevata dal giudice a quo in riferimento all'art.
136 Cost., la parte privata rileva che: a) contrariamente all'assunto del rimettente, la norma in esame
non ha riproposto la medesima disciplina già dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 24 del
2004, «né ha perseguito e raggiunto, anche indirettamente, esiti corrispondenti a quelli già ritenuti
lesivi della Costituzione», ma ha un contenuto del tutto differente, ad esempio laddove prevede la
rinunciabilità della sospensione del processo; b) la nuova disciplina è diversa dalla vecchia anche
sotto il profilo del trattamento della parte civile e della durata non indefinita della sospensione; c) i
soggetti cui la sospensione si applica non coincidono con quelli indicati nella disciplina già
dichiarata incostituzionale e la differenziazione del loro trattamento, «sotto il profilo della parità
riguardo ai princípi fondamentali della giurisdizione, rispetto agli altri componenti degli organi
collegiali è giustificata dall'intero nuovo assetto normativo, comunque diverso da quello già oggetto
di censura costituzionale», anche perché «la Costituzione stessa riconosce l'autonomo rilievo nelle
funzioni dei due Presidenti delle Camere rispetto agli altri membri del Parlamento (artt. 62 comma
2, 86 commi 1 e 2, 88 comma 1 della Costituzione)» e perché «del pari il Presidente del Consiglio
dei ministri, ai sensi del primo comma dell'art. 95 della Costituzione, svolge funzioni proprie del
tutto peculiari rispetto agli altri membri del Governo».
1.3. – Si è costituito il pubblico ministero del giudizio a quo, nelle persone del Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Milano e di un sostituto della stessa Procura.
1.3.1. – Il pubblico ministero sostiene, in primo luogo, l'ammissibilità della sua costituzione,
nonostante il contrario indirizzo interpretativo della Corte costituzionale, espresso con le sentenze n.
361 del 1998, n. 1 e n. 375 del 1996 e con l'ordinanza n. 327 del 1995. Secondo la sua ricostruzione,
«gli argomenti contrari alla legittimazione del p.m. sono i seguenti: 1) la distinta menzione del
“pubblico ministero” e delle “parti” nell'attuale disciplina della legge 11 marzo 1953, n. 87 (artt. 20,
23 e 25); 2) la menzione delle sole “parti” nella disciplina delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale (artt. 3 e 17 [ora 16]); 3) la peculiarità della posizione

ordinamentale e processuale del p.m. nonostante ad esso debba riconoscersi la qualità di parte nel
processo a quo».
Quanto all'art. 20 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la difesa del pubblico ministero ritiene che
esso, limitandosi a prevedere che per gli organi dello Stato (tra cui gli uffici del pubblico ministero)
non è richiesta una difesa “professionale”, non riguardi né valga a modificare la disciplina della
legittimazione ad essere parte o ad intervenire in giudizio.
Parimenti non decisivi, contro la legittimazione del pubblico ministero a costituirsi nel giudizio di
costituzionalità, sarebbero gli argomenti desumibili dagli artt. 23 e 25 della legge n. 87 del 1953.
Il quarto comma dell'art. 23 dispone che: «L'autorità giurisdizionale ordina che a cura della
cancelleria l'ordinanza di trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia notificata, quando non
se ne dia lettura nel pubblico dibattimento, alle parti in causa ed al pubblico ministero quando il suo
intervento sia obbligatorio». Dispone, a sua volta, il secondo comma dell'art. 25 che: «Entro venti
giorni dall'avvenuta notificazione dell'ordinanza, ai sensi dell'art. 23, le parti possono esaminare gli
atti depositati nella cancelleria e presentare le loro deduzioni». Secondo la difesa del pubblico
ministero, il quarto comma dell'art. 23, da un lato, non esclude espressamente che l'ordinanza debba
essere notificata al pubblico ministero che sia stato parte in giudizio e, dall'altro, ne impone la
notifica al pubblico ministero, proprio perché questo è stato "parte"; e ciò a prescindere dal fatto che
il suo intervento fosse o no obbligatorio. A ciò conseguirebbe che il pubblico ministero, sia che sia
parte del giudizio principale, sia che debba obbligatoriamente intervenire in tale giudizio, può
costituirsi nel giudizio dinanzi alla Corte costituzionale.
Quanto agli artt. 3 e 17 delle previgenti norme integrative (attuali artt. 3 e 16), il pubblico
ministero rileva che essi si limitano a riferirsi alle “parti”, non facendo «altro che presupporre una
nozione aliunde determinata». Essi, quindi, non ostano alle «conclusioni (favorevoli) raggiunte alla
luce degli artt. 23 e 25 della legge n. 87 del 1953».
Quanto alla peculiarità della posizione ordinamentale e processuale del pubblico ministero, la
difesa rileva che il fatto che tale organo giudiziario, «secondo la nota formula dell'art. 73 del r.d. 30
gennaio 1941, n. 12, debba vegliare “alla osservanza delle leggi, alla pronta e regolare
amministrazione della giustizia, alla tutela dei diritti di stato, delle persone giuridiche e degli
incapaci […]” è indiscutibile, ma costituisce un argomento estraneo al problema». Infatti, «un conto
è l'imparzialità istituzionale del pubblico ministero, un conto la sua parzialità funzionale», avendo
rilevanza nel processo costituzionale solo tale ultimo profilo, in considerazione del fatto che i
princípi costituzionali di parità delle parti e del contraddittorio sono stati inequivocabilmente
introdotti nell'ordinamento con la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, entrata in vigore
successivamente alle decisioni della Corte costituzionale che negano al pubblico ministero la
legittimazione a costituirsi. Tali princípi – prosegue la difesa del pubblico ministero – esistevano nel
nostro ordinamento già prima, «ma com'è noto, essi venivano desunti in giurisprudenza e in dottrina
dall'art. 24 Cost. e quindi, come per tutti i diritti costituzionali previsti in Costituzione, di essi erano
(e sono) titolari solo i soggetti privati, non i pubblici poteri. Conseguentemente sia il principio della
parità delle armi che il principio del contraddittorio avevano una portata unidirezionale.
Garantivano il cittadino, ma non la pubblica accusa nel processo penale e non la p.a. nel processo
amministrativo». Ne deriverebbe che solo la nuova formulazione dell'art. 111 Cost. garantisce al
pubblico ministero una piena qualità di parte, sotto il profilo della parità processuale e del
contraddittorio, con la conseguenza che la Corte costituzionale potrebbe mutare il sopra citato
orientamento giurisprudenziale, proprio alla luce del mutato quadro costituzionale.
A tali considerazioni si dovrebbe aggiungere che nei casi – come quello di specie – in cui proprio
il pubblico ministero abbia sollevato la questione di legittimità costituzionale di fronte al giudice a
quo, sarebbe irragionevole escluderlo dalla partecipazione al giudizio costituzionale.
1.3.2. – Nel merito, il pubblico ministero chiede che siano accolte le questioni proposte dal
rimettente.

1.4. – È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, rilevando che: a) la questione sollevata in riferimento all'art.
136 Cost. è infondata, perché non si ha violazione del giudicato costituzionale qualora, come nel
caso di specie, «il quadro normativo sopravvenuto, nel quale si inserisce la nuova disposizione, sia
diverso da quello della legge precedente dichiarata costituzionalmente illegittima»; b) la questione
proposta in riferimento all'art. 138 Cost. è «inammissibile e comunque infondata», per i motivi
esposti nell'atto di intervento nel procedimento r.o. n. 398 del 2008.
1.5. – Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la parte privata ha chiesto che venga
dichiarata inammissibile la costituzione in giudizio del pubblico ministero, fondando la sua richiesta
essenzialmente su due assunti.
1.5.1. – Tale parte sostiene, in primo luogo, che il pubblico ministero non è assimilabile alle altre
parti del giudizio a quo, rilevando che: a) l'art. 20, secondo comma, della legge n. 87 del 1953 deve
essere interpretato nel senso che esso contiene una previsione generale, volta a regolare
esclusivamente la rappresentanza e difesa nel giudizio davanti alla Corte costituzionale; b) l'oggetto
del giudizio costituzionale incidentale è la conformità alla Costituzione o ad una legge
costituzionale di una norma avente forza di legge ed il contraddittorio in tale giudizio si articola in
«correlazione […] con le posizioni soggettive che quella norma ha coinvolto nel giudizio principale,
o che in relazione ad esso possono venir coinvolte» (secondo quanto affermato dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 163 del 2005); c) dalla correlazione del contraddittorio con le suddette
“posizioni soggettive” deriva l'estraneità al giudizio del pubblico ministero, perché quest'ultimo –
anche in base all'art. 73 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 – «non rappresenta mai, per
definizione, una posizione soggettiva, intendendosi con questa espressione, un interesse che non sia
quello […] della conformità alla legge»; d) «la difesa di una parte privata […] non può mai eccepire
l'illegittimità costituzionale di una norma che sia di favore al proprio assistito, e ciò per due ordini
di ragioni: in primis perché sarebbe carente di interesse (ma questo non rileverebbe perché non si
tratta di una impugnazione), ma in secondo luogo perché risponderebbe del reato di patrocinio
infedele ai sensi dell'art. 380 del codice penale, oltre che di grave illecito deontologico sanzionabile
dal punto di vista disciplinare»; e) il pubblico ministero, per contro, ha natura di parte pubblica e ha
«il diritto/dovere di eccepire l'incostituzionalità di una norma sia a favore sia contro ciascuna delle
parti», anche nel processo civile; g) gli artt. 23 e 25 della legge n. 87 del 1953 – come interpretati
dalla sentenza della Corte costituzionale n. 361 del 1998 – distinguono espressamente le parti dal
pubblico ministero, escludendo che quest'ultimo possa costituirsi nel giudizio costituzionale.
1.5.2. – La stessa difesa sostiene, in secondo luogo, che al giudizio costituzionale non si applica il
principio di parità delle parti davanti al giudice sancito dall'art. 111 Cost., non essendo la Corte
costituzionale un organo giurisdizionale, ed afferma, a sostegno di tale assunto, che, nel giudizio
costituzionale: a) non trova applicazione il sesto comma dell'articolo 111 Cost., derivando l'obbligo
di motivazione delle sentenze della Corte dall'articolo 18, commi secondo e terzo, della legge n. 87
del 1953; b) non trova applicazione neanche il secondo comma dello stesso art. 111, perché «il
contraddittorio tra le parti avanti la Consulta è disciplinato, come noto, dalla legge 11 marzo 1953,
n. 87 e dalle norme integrative per i giudizi avanti la Corte Costituzionale»; c) non si applica
neppure il principio di terzietà e imparzialità del giudice sancito dallo stesso art. 111 Cost., «perché
i giudici della Corte Costituzionale sono per natura (per ovvie ragioni concernenti la loro funzione)
sempre terzi ed imparziali, tant'è che non possono astenersi né essere ricusati contrariamente a
quanto è necessariamente previsto per i giudici di qualsivoglia “processo”».
1.6. – Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il pubblico ministero del giudizio a
quo insiste per l'accoglimento delle questioni proposte nell'ordinanza di rimessione, ribadendo le
argomentazioni già svolte nella memoria di costituzione.
2. – Con ordinanza del 4 ottobre 2008 (r.o. n. 398 del 2008), nel corso di un processo penale in
cui è imputato anche l'on. Silvio Berlusconi, attuale Presidente del Consiglio dei ministri, il
Tribunale di Milano ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 68, 90, 96, 111, 112 e 138 Cost.,

questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008.
2.1. – In punto di rilevanza, il rimettente premette che l'articolo censurato, imponendo la
sospensione del processo penale in corso a carico del Presidente del Consiglio dei ministri, trova
necessaria applicazione nel giudizio a quo.
Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, il giudice a quo osserva che, con la
sentenza n. 24 del 2004, avente ad oggetto la legge n. 140 del 2003, la Corte costituzionale aveva
affermato che: a) la natura e la funzione della norma consistevano «nel temporaneo arresto del
normale svolgimento» del processo penale e miravano «alla soddisfazione di esigenze
extraprocessuali […] eterogenee rispetto a quelle proprie del processo»; b) il presupposto della
sospensione era dato dalla «coincidenza delle condizioni di imputato e di titolare di una delle cinque
piú alte cariche dello Stato»; c) il bene che la misura intendeva tutelare andava ravvisato
«nell'assicurazione del sereno svolgimento delle rilevanti funzioni che ineriscono a quelle cariche»
e tale bene veniva definito, dapprima, come «interesse apprezzabile, che può essere tutelato in
armonia con i princípi fondamentali dello Stato di diritto, rispetto al cui migliore assetto la
protezione è strumentale» e, poi, come espressione dei «fondamentali valori rispetto ai quali il
legislatore ha ritenuto prevalente l'esigenza di protezione della serenità dello svolgimento delle
attività connesse alle cariche in questione»; d) proprio «considerando che l'interesse pubblico allo
svolgimento delle attività connesse alle alte cariche comporti nel contempo un legittimo
impedimento a comparire», il legislatore aveva voluto stabilire «una presunzione assoluta di
legittimo impedimento».
Secondo quanto riferito dal rimettente, la Corte aveva, in detta sentenza, ravvisato
l'incostituzionalità della norma nel fatto che la sospensione in esame, che di per sé «crea un regime
differenziato riguardo all'esercizio della giurisdizione, in particolare di quella penale», fosse
«generale, automatica e di durata non determinata»: generale, in quanto la sospensione concerneva
«i processi per imputazioni relative a tutti gli ipotizzabili reati, in qualunque epoca commessi, che
siano extrafunzionali, cioè estranei alle attività inerenti alla carica»; automatica, in quanto la
sospensione veniva disposta «in tutti i casi in cui la suindicata coincidenza» di imputato e titolare di
un'alta carica «si verifichi, senza alcun filtro, quale che sia l'imputazione ed in qualsiasi momento
dell'iter processuale, senza possibilità di valutazione delle peculiarità dei casi concreti»; di durata
non determinata, in quanto la sospensione, «predisposta com'è alla tutela delle importanti funzioni
di cui si è detto e quindi legata alla carica rivestita dall'imputato», subiva nella sua durata «gli effetti
della reiterabilità degli incarichi e comunque della possibilità di investitura in altro tra i cinque
indicati».
Sempre ad avviso del giudice a quo, nella menzionata sentenza n. 24 del 2004 la Corte aveva
rilevato: a) la violazione del diritto di difesa previsto dall'art. 24 della Costituzione, in quanto
all'imputato «è posta l'alternativa tra continuare a svolgere l'alto incarico sotto il peso di
un'imputazione che, in ipotesi, può concernere anche reati gravi e particolarmente infamanti, oppure
dimettersi dalla carica ricoperta al fine di ottenere, con la continuazione del processo,
l'accertamento giudiziale che egli può ritenere a sé favorevole, rinunciando al godimento di un
diritto costituzionalmente garantito (art. 51 Cost.)»; b) la violazione degli articoli 111 e 112 Cost.,
perché «all'effettività dell'esercizio della giurisdizione non sono indifferenti i tempi del processo»;
c) la violazione dell'art. 3 Cost., perché la norma, da un lato, accomunava in un'unica disciplina
«cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura, ma anche per la natura delle funzioni» e,
dall'altro, distingueva, «per la prima volta sotto il profilo della parità riguardo ai princípi
fondamentali della giurisdizione, i Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri e della Corte
costituzionale rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti»; d) la violazione dell'art.
3 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, che aveva esteso a tutti i giudici della Corte
costituzionale il godimento dell'immunità accordata nel secondo comma dell'art. 68 della
Costituzione ai membri delle due Camere.
Il rimettente ritiene che il legislatore, nell'adottare la disciplina censurata – la quale prevede la

sospensione dei processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità di Presidente della
Repubblica, di Presidente del Senato della Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati e di
Presidente del Consiglio dei ministri –, non abbia tenuto conto di quanto affermato nella citata
sentenza n. 24 del 2004, anche perché ha sostanzialmente riprodotto le previsioni della legge n. 140
del 2003 in tema di sospensione del corso della prescrizione, ai sensi dell'art. 159 del codice penale,
e di applicabilità della norma anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado.
2.1.1. – Sulla scorta di tali considerazioni, il Tribunale sostiene che l'articolo denunciato si pone
in contrasto, in primo luogo, con l'art. 138 Cost., perché lo status «dei titolari delle piú alte
istituzioni della Repubblica è in sé materia tipicamente costituzionale, e la ragione è evidente: tutte
le disposizioni che limitano o differiscono nel tempo la loro responsabilità si pongono quali
eccezioni rispetto al principio generale dell'uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge previsto
dall'articolo 3 della Costituzione, principio fondante di uno Stato di diritto».
2.1.2. – In secondo luogo, il giudice a quo rileva la violazione dell'art. 3 Cost., perché le
«guarentigie concesse a chi riveste cariche istituzionali risultano funzionali alla protezione delle
funzioni apicali esercitate», con la conseguenza che la facoltà di rinunciare alla sospensione
processuale riconosciuta al titolare dell'alta carica si pone in contrasto con la tutela del munus
publicum, attribuendo una discrezionalità «meramente potestativa» al soggetto beneficiario, anziché
prevedere quei filtri aventi caratteri di terzietà e quelle valutazioni della peculiarità dei casi concreti
che soli, secondo la sentenza n. 24 del 2004, potrebbero costituire adeguato rimedio rispetto tanto
all'automatismo generalizzato già stigmatizzato dalla Corte quanto «al vulnus al diritto di azione».
Lo stesso parametro costituzionale sarebbe, altresí, violato, perché «il contenuto di tutte le
disposizioni in argomento incide su un valore centrale per il nostro ordinamento democratico, quale
è l'eguaglianza di tutti i cittadini davanti all'esercizio della giurisdizione penale».
2.1.3. – È denunciata, in terzo luogo, la violazione degli artt. 3, 68, 90, 96 e 112 Cost., per la
disparità di trattamento tra la disciplina introdotta per i reati extrafunzionali e quella, di rango
costituzionale, prevista per i reati funzionali delle quattro alte cariche in questione. Tale disparità
sarebbe irragionevole: a) per la mancata menzione dell'art. 68 Cost. fra le norme costituzionali
espressamente fatte salve dalla legge n. 124 del 2008; b) per il fatto che «il bene giuridico
considerato dalla legge ordinaria, e cioè il regolare svolgimento delle funzioni apicali dello Stato, è
lo stesso che la Costituzione tutela per il Presidente della Repubblica con l'art. 90, per il Presidente
del Consiglio dei ministri e per i ministri con l'art. 96»; c) per la previsione di uno ius singulare per
i reati extrafunzionali a favore del Presidente del Consiglio dei ministri, che, invece, la Costituzione
accomuna ai ministri per i reati funzionali in conseguenza della sua posizione di primus inter pares.
2.1.4. – Il rimettente ritiene, infine, che la norma censurata violi l'art. 111 Cost., sotto il profilo
della ragionevole durata del processo, perché: a) una sospensione formulata nei termini di cui alla
disposizione denunciata, «bloccando il processo in ogni stato e grado per un periodo potenzialmente
molto lungo, provoca un evidente spreco di attività processuale»; b) non essendo stabilito alcunché
«sull'utilizzabilità delle prove già assunte» né all'interno dello stesso processo penale al termine del
periodo di sospensione né all'interno della diversa sede in cui la parte civile abbia scelto di trasferire
la propria azione, vi è la necessità per la stessa parte «di sostenere ex novo l'onere probatorio in tutta
la sua ampiezza».
2.2. – Si è costituito in giudizio il suddetto imputato, svolgendo rilievi in parte analoghi a quelli
svolti nella memoria di costituzione nel procedimento r.o. n. 397 del 2008 e osservando, in
particolare, che la sospensione prevista dalla disposizione censurata non è un'immunità. Secondo
l'imputato, infatti, l'immunità è una circostanza scriminante, che «tutela in via esclusiva, diretta ed
immediata, il sereno e libero esercizio della funzione esercitata, garantendone l'autonomia da altri
poteri», avendo ad oggetto comportamenti per i quali «viene esclusa ogni responsabilità penale che
mai ed in nessun tempo può sorgere, né durante l'esercizio della funzione né in un momento
successivo». Riguardo ai reati extrafunzionali – prosegue la difesa – «sussiste certamente una
reviviscenza della astratta punibilità, a carica scaduta, sia nel caso di immunità che nel caso di

sospensione. Ma la ratio di questi due istituti è altrettanto pacificamente diversa, poiché la seconda
tutela, in via principale, diretta ed immediata, lo svolgimento di un giusto processo attraverso la
protezione del diritto di difesa, che del giusto processo è condizione ineliminabile, il quale subisce
un arresto temporaneo sino al momento in cui cessa la carica esercitata, ossia la causa di legittimo
impedimento a comparire».
2.2.1. – In relazione al principio di uguaglianza, la difesa della parte privata premette che
l'ordinamento penale prevede molti casi in cui la diversità di trattamento dipende da profili
soggettivi (come, ad esempio, per i reati dei pubblici ufficiali o i reati militari). Con particolare
riferimento all'asserita violazione degli artt. 68, 90 e 96 Cost., rileva che tali parametri nulla hanno a
che vedere con l'articolo denunciato, perché essi sono «rivolti, in via esclusiva, diretta ed
immediata, a tutelare il sereno svolgimento delle funzioni rispetto al potere giurisdizionale, e
dunque per tutelare un interesse pacificamente esterno al processo». In particolare, gli articoli 68 e
90 Cost. prevedrebbero una immunità di natura funzionale, che «sottrae un soggetto alla
giurisdizione, poiché comporta l'esclusione, che si protrae ad infinitum, di ogni responsabilità
penale», mentre l'art. 96 Cost. «non prevede una immunità ma una condizione di procedibilità, ossia
«una ulteriore ipotesi […] di blocco definitivo dell'esercizio del potere giurisdizionale, qui derivante
da una valutazione di un organo politico in merito alla sussistenza dei presupposti».
Differentemente, la sospensione temporanea del processo penale prevista dalla disciplina denunciata
«non è un istituto che esclude la giurisdizione e nemmeno l'eventuale responsabilità penale, non
tutela in via diretta ed immediata un interesse esterno al processo ma un diritto inviolabile interno
ed immanente allo stesso. Di talché il giudizio verrebbe sí sospeso, ma pacificamente rinizierebbe
nel momento in cui cessi la causa che nega il suo intangibile diritto di difesa, ossia il perdurare della
carica». L'assoluta eterogeneità tra la norma censurata e i menzionati parametri costituzionali
sarebbe, inoltre, confermata dall'espressa previsione della salvezza dei «casi previsti dagli articoli
90 e 96 della Costituzione», la quale avrebbe la funzione di «accompagnare l'interprete nella
direzione esattamente opposta a quella seguita dal giudice a quo, avvertendo che i beni giuridici
tutelati non sono gli stessi per i quali è stata approvata la legge 124/08, non vi è perfetta comunanza
di finalità e nemmeno di ratio».
2.2.2. – In relazione al principio di ragionevolezza, la parte privata rileva che, poiché la disciplina
censurata è volta a tutelare il diritto di difesa dell'imputato, è irrilevante la differenza di trattamento
fra reati funzionali ed extrafunzionali, in quanto ogni volta che la Corte costituzionale «si è
pronunciata sul diritto fondamentale di difesa personale non ha mai operato la ben che minima
distinzione in ordine al tipo di reato oggetto dell'imputazione e nemmeno alla sua gravità».
Contrariamente, poi, a quanto ritenuto dal giudice a quo, il Presidente del Consiglio dei ministri e i
ministri non sarebbero sullo stesso piano, perché il primo comma dell'art. 95 Cost. è esclusivamente
dedicato al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai suoi compiti e prevede che egli «dirige la
politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed
amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri», mentre l'art. 92, secondo
comma, Cost. gli assegna il potere di proporre la nomina e la revoca dei ministri. Ciò troverebbe
conferma anche nel fatto che la legge elettorale vigente collega «l'apparentamento dei partiti politici
ad un soggetto che si candida espressamente per esercitare le funzioni di Presidente del Consiglio»
e negli «incarichi internazionali correlati alla Presidenza del Consiglio, quali ad esempio la
presidenza del G8 e del G20, che comportano una quantità impressionante di impegni all'estero per
piú giorni consecutivi». Un'ulteriore conferma della particolare posizione del Presidente del
Consiglio dei ministri nell'ordinamento deriverebbe dalle previsioni della legge 23 agosto 1988, n.
400, la quale, in attuazione del dettato costituzionale, attribuisce a quest'ultimo molti poteri che i
singoli ministri non hanno, come, tra gli altri: l'iniziativa per la presentazione della questione di
fiducia dinanzi alle Camere; la convocazione del Consiglio dei ministri e di fissazione dell'ordine
del giorno; la comunicazione alle Camere della composizione del Governo e di ogni mutamento in
essa intervenuto; la proposizione della questione di fiducia; la sottoposizione al Presidente della
Repubblica delle leggi per la promulgazione, dei disegni di legge per la presentazione alle Camere,

dei testi dei decreti aventi valore o forza di legge, dei regolamenti governativi e degli altri atti
indicati dalle leggi per l'emanazione; la controfirma degli atti di promulgazione delle leggi nonché
di ogni atto per il quale è intervenuta deliberazione del Consiglio dei ministri, degli atti che hanno
valore o forza di legge e, insieme con il ministro proponente, degli altri atti indicati dalla legge; la
presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa governativa e, anche attraverso il
ministro espressamente delegato, l'esercizio delle facoltà del Governo di cui all'articolo 72 Cost.;
l'esercizio delle attribuzioni di cui alla legge n. 87 del 1953, e la promozione degli adempimenti di
competenza governativa conseguenti alle decisioni della Corte Costituzionale; la formulazione delle
direttive politiche ed amministrative ai ministri, in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei
ministri, nonché di quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale
del Governo; il coordinamento e la promozione dell'attività dei ministri in ordine agli atti che
riguardano la politica generale del Governo; la sospensione dell'adozione di atti da parte dei ministri
competenti in ordine a questioni politiche e amministrative, con la loro sottoposizione al Consiglio
dei ministri nella riunione immediatamente successiva; il deferimento al Consiglio dei ministri della
decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso
titolo competenti; il coordinamento dell'azione del Governo relativa alle politiche comunitarie e
all'attuazione delle politiche comunitarie. Dal punto di vista politico, invece «il Presidente del
Consiglio risponde collegialmente per tutti gli atti del Consiglio dei ministri ma, non si può
dimenticare, individualmente per quelli compiuti nell'esercizio delle funzioni a lui attribuitegli, in
via esclusiva, dalla Costituzione e dalla legge ordinaria».
In conclusione, pare razionale alla difesa della parte che l'art. 96 Cost., in quanto diretto a
garantire il sereno svolgimento del potere esecutivo, accomuni in un'unica disciplina coloro che
esercitano lo stesso potere, sebbene con funzioni diverse e in posizione differenziata. Pare
ugualmente razionale che la norma censurata, in quanto diretta a tutelare il diritto inviolabile alla
difesa personale nel processo, tenga conto, invece, «delle disposizioni costituzionali, e della legge
ordinaria di attuazione, che attribuiscono espressamente rilevantissimi poteri-doveri politici al
Presidente del Consiglio dei ministri di cui è il solo responsabile, valutando dunque, in maniera
altrettanto ragionevole, che solo i suoi impegni possono configurare un costante legittimo
impedimento a comparire nel processo penale, diretto ad accertare una responsabilità giuridica
esclusivamente personale». E ciò anche perché – ad avviso della stessa difesa – «la Carta
costituzionale non contiene, invece, alcuna attribuzione esplicita di poteri o doveri ai ministri, ma
ne demanda la disciplina alla sola legge ordinaria e alla prassi».
2.2.3. – La difesa passa, poi, a trattare specificamente il profilo soggettivo della disciplina
censurata, sostenendo che il Presidente della Repubblica, i Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati e il Presidente del Consiglio dei ministri sono «accomunati da quattro
caratteristiche: ricoprono posizioni di vertice in altrettanti organi costituzionali, sono titolari di
funzioni istituzionali aventi natura politica, hanno l'incarico di adempiere peculiari doveri che la
Costituzione espressamente impone loro e ricevono la propria investitura, in via diretta o mediata,
dalla volontà popolare». Diversa sarebbe la posizione del Presidente della Corte costituzionale,
perché egli «non riceve la propria investitura dalla volontà, né diretta né indiretta, del popolo. Si
aggiunga che la sentenza 24/04 poneva in luce che la legge 140/03 mentre faceva espressamente
salvi gli artt. 90 e 96 Cost., nulla diceva a proposito del secondo comma dell'art. 3 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1. Riscontrava, per tale ragione, gravi elementi di intrinseca
irragionevolezza».
Secondo la difesa dell'imputato, «le alte cariche indicate dalla legge 124/08 si trovano tutte in una
posizione nettamente differenziata rispetto agli altri componenti degli organi che eventualmente
presiedono». In particolare, il Presidente della Camera dei deputati: a) convoca in seduta comune il
Parlamento e i delegati regionali per eleggere il nuovo Presidente della Repubblica (art. 85, secondo
comma, Cost.); b) indice la elezione del nuovo Presidente della Repubblica (art. 86, secondo
comma, Cost.); c) convoca il Parlamento in seduta comune per l'elezione di un terzo dei giudici
della Corte Costituzionale (art. 135, primo comma, Cost.); d) presiede le riunioni del Parlamento in

seduta comune (art. 63, secondo comma, Cost.); e) rappresenta la Camera e ne assicura il buon
funzionamento; f) sovrintende all'applicazione del regolamento presso tutti gli organi della Camera
e decide sulle questioni relative alla sua interpretazione acquisendo, ove lo ritenga opportuno, il
parere della Giunta per il regolamento, che presiede; g) emana circolari e disposizioni interpretative
del regolamento; h) decide, in base ai criteri stabiliti dal regolamento, sull'ammissibilità dei progetti
di legge, degli emendamenti e ordini del giorno, degli atti di indirizzo e di sindacato ispettivo; i)
cura l'organizzazione dei lavori della Camera convocando la Conferenza dei presidenti di gruppo e
predisponendo, in caso di mancato raggiungimento della maggioranza prescritta dal regolamento, il
programma e il calendario; l) presiede l'Assemblea e gli organi preposti alle funzioni di
organizzazione dei lavori e di direzione generale della Camera (Ufficio di presidenza, Conferenza
dei presidenti di gruppo, Giunta per il regolamento); m) nomina i componenti degli organi interni di
garanzia istituzionale (Giunta per il regolamento, Giunta delle elezioni, Giunta per le autorizzazioni
richieste ai sensi dell'art. 68 Cost.); n) assicura il buon andamento dell'amministrazione interna della
Camera, diretta dal Segretario generale, che ne risponde nei suoi riguardi. Il Presidente del Senato
della Repubblica: a) esercita le funzioni di supplente del Presidente della Repubblica, in base all'art.
86 Cost., in ogni caso in cui questi non possa adempierle; b) viene sentito, al pari del Presidente
della Camera dei deputati, dal Presidente della Repubblica prima di sciogliere entrambe le Camere
o anche una sola di esse (art. 88 Cost.); c) rappresenta il Senato; d) regola l'attività di tutti i suoi
organi; e) dirige e modera le discussioni; f) pone le questioni; g) stabilisce l'ordine delle votazioni e
ne proclama il risultato; h) dispone dei poteri necessari per mantenere l'ordine e assicurare, sulla
base del regolamento interno, il buon andamento dei lavori.
In conclusione – prosegue la difesa dell'imputato – «nella logica della valorizzazione del dettato
costituzionale, dei regolamenti di attuazione, e delle indicazioni della Consulta, il legislatore ha
ragionevolmente ritenuto che solo gli impegni di codeste peculiari alte cariche politiche possano
prospettare un costante legittimo impedimento a comparire nel processo penale, diretto ad accertare
una responsabilità giuridica esclusivamente personale, e che solo nei loro confronti sorga l'esigenza
di tutelarne, in maniera specifica, la serenità di azione».
Quanto alla facoltà di rinuncia alla sospensione prevista dal censurato comma 2 dell'art. 1 della
legge n. 124 del 2008, la parte privata sostiene che essa «dà la riprova che la ratio oggettivizzata in
questo dettato legislativo è sí quella di tutelare, in via indiretta, un interesse politico, ma soprattutto,
in via diretta ed immediata, l'inviolabile diritto di difesa. Altrimenti una facoltà di rinuncia non
sarebbe stata prevista». Ne conseguirebbe che «non vi è allora nessuna necessità di prevedere un
filtro per la tutela di tale primario diritto, poiché la normativa in esame costituisce concreta
attuazione degli articoli 24 e 111 della Costituzione».
2.2.4. – In relazione alla questione proposta in riferimento all'art. 138 Cost., la difesa
dell'imputato, dopo avere premesso quanto dedotto nella memoria depositata nel procedimento r.o.
n. 397 del 2008, passa ad esaminare le cause di sospensione regolate da leggi ordinarie e dirette a
determinate categorie o a soggetti specificati per funzione, qualifica o qualità. Sostiene, sul punto,
che «è assolutamente pacifico e notorio che la massima parte delle attribuzioni dei compiti e delle
specificazioni in tema sono stati sempre posti in essere mediante leggi ordinarie», anche perché le
riserve di legge costituzionale devono essere espressamente previste dalla Costituzione. Esistono
infatti – prosegue la difesa – numerose cause di sospensione del processo previste con legge
ordinaria «ed indirizzate a determinate categorie o a soggetti specificati per funzione, qualifica o
qualità, alcune delle quali sono dirette alla tutela di un diritto immanente al processo, altre di un
interesse esclusivamente esterno», come, ad esempio: nel codice di procedura penale «gli articoli 3,
37, 41, 47, 71, 344, 477, e 479, cosí come nel codice penale gli articoli 159 e 371-bis»; in materia
tributaria, «quei molteplici decreti legge convertiti i quali, in correlazione con il condono previsto
dagli stessi, disponevano una sospensione processuale estremamente lunga»; l'art. 243 del codice
penale militare di guerra, «ove la sospensione è correlata alla condizione soggettiva di appartenenza
a reparti mobilitati»; «l'art. 28 del D.P.R. 22.9.1988 n. 448 in tema di procedimenti nei confronti di
minorenni», in cui «la sospensione è addirittura ad personam ove si ritenga da parte del giudice di

dover valutare la personalità del minorenne».
2.2.5. – Quanto alla natura delle «cause di sospensione derivanti dalla sussistenza di immunità
internazionali», la medesima difesa sostiene che esse non trovano copertura nell'art. 10 Cost.,
perché sono previste da trattati internazionali recepiti con legge ordinaria e non dalle «norme del
diritto internazionale generalmente riconosciute». Sostiene, inoltre, che esse sono «squisitamente
soggettive, ovvero strettamente correlate alla funzione svolta dal soggetto interessato», come ad
esempio quelle previste dall'art. 31, primo comma, seconda parte, della Convenzione di Vienna
sulle relazioni diplomatiche del 18 aprile 1961 e dall'art. 43, primo comma, della Convenzione di
Vienna sulle relazioni consolari del 24 aprile 1963. Sostiene, infine, che le immunità hanno natura
sia funzionale, sia extrafunzionale, in quanto coprono «tutti gli atti, compiuti come persona privata
o come carica pubblica da parte del soggetto immune, siano quelli privati, precedenti o concorrenti,
rispetto alla sua condizione di alto rappresentante dello Stato», come riconosciuto dalla
giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia e della Corte di cassazione e confermato dalla
dottrina.
2.2.6. – Quanto al parametro dell'art. 112 Cost., la difesa dell'imputato sostiene che: a)
l'orientamento della Corte costituzionale, secondo cui fra il diritto di essere giudicato e il diritto di
autodifendersi deve ritenersi prevalente quest'ultimo, si attaglia perfettamente alla sospensione
prevista dalla norma censurata; b) l'art. 112 Cost. non impone un'assoluta continuità nell'esercizio
dell'azione penale una volta che questa viene avviata, essendo ben possibile che vengano meno
eventuali condizioni di procedibilità oggettive o soggettive; c) «l'obbligatorietà dell'azione penale
non nasce dal semplice fatto storico antigiuridico, ma dal medesimo fatto connotato da una
condizione di procedibilità ex officio o su impulso di parte privata» e «il pubblico ministero ha sí
l'obbligo di esercitare l'azione penale, ma sempre che non vi siano cause ostative o sospensive
dell'azione stessa, che possono liberamente essere fissate dal legislatore, purché non confliggano
con i princípi di uguaglianza e di ragionevolezza»; d) l'ordinamento prevede la querela e la
remissione di querela, oltre a fattispecie come l'immunità o l'estradizione, nelle quali l'azione penale
è preclusa «totalmente o parzialmente, temporaneamente o definitivamente», nonché fattispecie in
cui «alcuni fatti di reato, pur nell'obbligatorietà dell'azione penale e nell'antigiuridicità della
condotta, sono perseguibili soltanto a richiesta del Ministro della giustizia» o «se il soggetto agente
si trovi nel territorio dello Stato, per i reati commessi all'estero» (artt. 8, 9 e 10 cod. pen.); e) l'art.
260 del codice penale militare di pace subordina la procedibilità di una notevole serie di reati alla
richiesta del comandante del corpo; f) l'art. 313 cod. pen. «subordina l'esercizio dell'azione penale
per una lunga serie di delitti, alcuni di non certo modesta gravità, addirittura all'autorizzazione del
Ministro della Giustizia» e tale disciplina è stata ritenuta conforme a Costituzione dalla sentenza n.
22 del 1959, con la quale si è affermato che «l'istituto della autorizzazione a procedere trova
fondamento nello stesso interesse pubblico tutelato dalle norme penali, in ordine al quale il
procedimento penale potrebbe qualche volta risolversi in un danno piú grave dell'offesa stessa»; g)
nel caso in esame, «contrariamente a quanto accade con l'art. 313 c.p., ritenuto costituzionalmente
corretto, non vi è una inibizione definitiva dell'azione penale bensí soltanto una temporanea
sospensione del processo», con la conseguenza che «la giurisdizione potrà poi effettivamente
esplicarsi».
2.2.7. – Quanto alla violazione dell'art. 111 Cost., prospettata dal rimettente sotto il profilo della
ragionevole durata del processo, la difesa dell'imputato osserva che: a) la disposizione censurata
«segue alla lettera le indicazioni date da codesta Corte nella sentenza n. 24 del 2004, perché
impedisce che la stasi del processo si protragga per un tempo indefinito e indeterminabile e prevede
espressamente, nel contempo, la non reiterabilità delle sospensioni»; b) la giurisprudenza della
Corte europea dei diritti dell'uomo e quella costituzionale hanno riconosciuto la rilevanza del
canone della ragionevole durata del processo, chiarendo, però, che esso «non costituisce un valore
assoluto, da perseguire ad ogni costo»; c) in particolare, la Corte costituzionale, con l'ordinanza n.
458 del 2002, ha affermato che: «il principio di ragionevole durata del processo non può comportare
la vanificazione degli altri valori costituzionali che in esso sono coinvolti, primo fra i quali il diritto

di difesa, che l'art. 24, secondo comma, proclama inviolabile in ogni stato e grado del
procedimento»; d) ancora, la stessa Corte, con l'ordinanza n. 204 del 2001 ha affermato che: «il
principio della ragionevole durata del processo [...] deve essere letto alla luce dello stesso
richiamo al connotato di "ragionevolezza ", che compare nella formula normativa in correlazione
con le altre garanzie previste dalla Carta costituzionale, a cominciare da quella relativa al diritto di
difesa (art. 24 Cost.)».
Piú in particolare, in relazione al rilievo del rimettente secondo cui «la sospensione cosí
formulata, bloccando il processo in ogni stato e grado per un periodo potenzialmente molto lungo,
provoca un evidente spreco di attività processuale», la parte privata osserva che «l'istruttoria
dibattimentale, per quanto riguarda la posizione dell'esponente, non è affatto conclusa mancando
l'audizione del consulente tecnico di parte e l'audizione di numerosissimi testimoni».
Quanto, poi, all'affermazione del giudice a quo per cui «la norma [...] nulla dice sull'utilizzabilità
delle prove già assunte, che potrebbero venire del tutto disperse qualora, al termine
dell'eventualmente lungo periodo di operatività della sospensione [...], divenisse impossibile la
ricostruzione del medesimo collegio», la difesa dell'imputato sostiene che si tratta di «una ipotesi
del tutto potenziale e futura», con conseguente inammissibilità, per difetto di rilevanza, della
relativa questione di legittimità costituzionale. In ogni caso – prosegue la difesa dell'imputato – non
si comprende «per quali ragioni sia oggi sostenibile dal rimettente l'affermazione che non sarà
possibile ricostituire il medesimo collegio», considerato che «la permanenza nello stesso ufficio
giudiziario per la durata massima della carica di un Presidente del Consiglio dei ministri non è
certamente infrequente, anzi, e comunque vi è sempre la possibilità di ricostituzione mediante le
opportune applicazioni». Se poi lo stesso Tribunale, nella sua composizione attuale, proseguirà nel
giudicare il coimputato pronunciando sentenza, «si porrà, qualsiasi sia la decisione, in una
situazione di assoluta incompatibilità sancita dal codice di rito». La rinnovazione dell'istruttoria
«non avrebbe in alcun modo l'effetto di porre nel nulla l'attività sino a quel momento compiuta, la
quale invece si riverserebbe nel nuovo fascicolo del dibattimento» e sarebbero «poi le parti a dover
decidere se richiedere l'espletamento di tutti o parte degli incombenti dibattimentali, fermo restando
il contenuto del fascicolo del dibattimento».
Quanto, infine, alla mancata previsione di una disciplina dell'utilizzabilità in sede civile delle
prove già assunte nel processo penale, la difesa dell'imputato ritiene che essa non comporta alcun
divieto di utilizzabilità delle prove stesse, perché trovano applicazione le regole generali, «potendo
cosí il giudice civile, in piena autonomia, utilizzarle e valutarle come semplici indizi o come prova
esclusiva del proprio convincimento».
2.3. – Si è costituito il pubblico ministero del giudizio a quo, nelle persone del Procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Milano e di un sostituto della stessa Procura.
Il pubblico ministero sostiene l'ammissibilità della sua costituzione in giudizio e chiede, nel
merito, che siano accolte le questioni proposte dal rimettente, svolgendo considerazioni analoghe a
quelle contenute nella memoria depositata nel procedimento r.o. n. 397 del 2008.
dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.4.1. – La difesa erariale rileva, in primo luogo, che la questione proposta in riferimento all'art.
138 Cost. è «inammissibile e comunque infondata», perché la disposizione censurata ha la funzione
di tutelare il sereno svolgimento delle rilevanti funzioni inerenti alle alte cariche dello Stato e la
«materia, considerata di per sé, non è preclusa alla legge ordinaria», come confermato dal fatto che
altre fattispecie di sospensione sono disciplinate dal codice di procedura penale. «Il fatto che nella
Costituzione si trovino alcune “prerogative” degli organi costituzionali» – prosegue l'Avvocatura
generale – «non significa che non ne possano essere introdotte altre con legge ordinaria, ma solo
che le prime costituiscono deroghe a princípi o normative posti dalla Costituzione stessa e che
quindi solo nella Costituzione possono trovare deroghe». Del resto – secondo la stessa difesa – «per

dimostrare la necessità della legge costituzionale si sarebbe dovuto indicare l'interesse
incompatibile, garantito dalla Costituzione, rispetto alla quale la norma avrebbe dovuto costituire
una deroga», mentre il rimettente non ha indicato parametri costituzionali diversi dall'art. 138 Cost,
«perché in effetti non ce ne sono di utilizzabili». Tale conclusione troverebbe conferma nella
sentenza n. 24 del 2004, avente ad oggetto la legge n. 140 del 2003, con cui la Corte costituzionale,
non avendo affrontato la questione della «forma legislativa utilizzabile», ne avrebbe escluso
implicitamente la rilevanza.
2.4.2. – In secondo luogo, la difesa erariale sostiene che la questione sollevata con riferimento
all'art. 112 Cost. «è inammissibile in quanto non compiutamente motivata (e comunque è
manifestamente infondata in quanto, all'evidenza, la meramente disposta sospensione del processo
[…] non incide, limitandola, sulla obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale da parte del P.M.),
al pari di quella prospettata con riferimento all'art. 68 Cost. (essendo le ragioni accennate nella
ordinanza nella stessa non sviluppate, anche per quanto attiene alla rilevanza nel giudizio a quo)».
2.4.3. – In terzo luogo, quanto alla pretesa violazione del principio di uguaglianza dei cittadini
davanti alla giurisdizione penale, l'Avvocatura generale rileva che sussiste una «posizione
particolarmente qualificata delle alte cariche contemplate dalla norma in discussione, nella
considerazione della possibile compromissione dello svolgimento delle elevate funzioni alle stesse
affidate anche per la inovviabile risonanza, anche mediatica, ed in termini non limitati all'interno del
Paese, dello svolgimento del processo penale a loro carico durante il periodo in cui le stesse
funzioni sono esercitate». La deroga alla giurisdizione prevista dalla norma denunciata sarebbe, del
resto, «proporzionata ed adeguata alla finalità perseguita, in termini sia di prevista predeterminata e
non reiterabile durata della sospensione […], sia di consentita rinuncia dell'interessato […] sia,
infine di tutela efficace ed “immediata” delle ragioni della eventuale parte civile».
2.4.4. – In quarto luogo, sempre ad avviso della difesa erariale, la norma censurata non è
irragionevole, perché, «in una logica conseguente ad una ponderazione e ad un bilanciamento degli
interessi “in giuoco”, non è certo arbitrario che la stessa sottoposizione alla giurisdizione ordinaria
del Presidente del Consiglio dei ministri per reati commessi nell'esercizio delle proprie funzioni sia
costituzionalmente garantita dalla prevista autorizzazione del Parlamento, chiamato perciò a
previamente valutare se la condotta sia meritevole di essere sottoposta all'esame del giudice
ordinario, avanti al quale la ipotizzata immediatezza del perseguimento del reato funzionale trova la
sua giustificazione nella preminente rilevanza istituzionale degli interessi di carattere generale
coinvolti ed incisi dalla contestata condotta (rilevanza che, contrariamente a quanto assume il
rimettente, non va valutata solo in termini di pena conseguente). All'incontro, la stessa esigenza non
è comunque prospettabile con riferimento ai reati “comuni”, per i quali il processo è promosso dal
P.M., senza necessità di alcun previo “filtro politico”, e per il quale è prevista solo la sua
sospensione, temporanea e predeterminata, nella ragionevole e su evidenziata considerazione del
“pregiudizio” del suo svolgimento sull'esercizio delle funzioni istituzionali proprie dell'alta carica».
Non sarebbe, del pari, irragionevole la «disposta limitazione della sospensione, tra gli Organi di
governo, al solo Presidente del Consiglio […], poiché è indiscutibile la posizione
costituzionalmente differenziata del primo rispetto agli altri componenti del Governo, spettando al
Presidente (art. 95 Cost.) il dirigere la politica generale del Governo, essendone il responsabile, e il
mantenere l'unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l'attività dei
Ministri».
2.4.5. – In quinto luogo, non sussisterebbe neppure la prospettata violazione del principio della
ragionevole durata del processo di cui all'art. 111 Cost., perché: da un lato, «la previsione, da parte
della legge ordinaria, di cause che comportano, per ragioni oggettive o soggettive, il temporaneo
arresto del normale svolgimento del processo penale […] non mette in crisi il menzionato principio
della ragionevole durata; d'altro lato, la temporanea sospensione del processo, quale delineata e
come sopra "conformata" con la disposizione in discussione, è congruamente e ragionevolmente
finalizzata ad evitare il rischio che sia pregiudicato il corretto e sereno esercizio delle eminenti
funzioni pubbliche delle quale sono investite le alte cariche ivi considerate».

2.4.6. – In sesto luogo, non pare decisivo alla difesa erariale «l'ulteriore rilievo della ordinanza
che evidenzia la carenza di esplicita previsione circa la utilizzabilità nell'ulteriore fase del processo
dei mezzi di prova già assunti», perché «la disposizione de qua nulla espressamente dispone al
riguardo» e spetterà al giudice a quo «motivatamente optare per una non preclusa e perciò possibile
interpretazione dell'art. 511 c.p.p. che, tenendo conto della “particolarità” del regime predisposto
con la disposizione in discussione, consenta comunque […] la utilizzazione delle prove già assunte
nella precedente fase».
2.5. – Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la parte privata chiede che venga
dichiarata inammissibile la costituzione in giudizio del pubblico ministero, svolgendo rilievi
analoghi a quelli contenuti nella memoria depositata in prossimità dell'udienza nel procedimento
r.o. n. 397 del 2008.
2.6. – Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il pubblico ministero del giudizio a
quo insiste per l'accoglimento delle questioni proposte nell'ordinanza di rimessione, ribadendo le
argomentazioni già svolte nella memoria di costituzione.
3. – Con ordinanza del 26 settembre 2008 (r.o. n. 9 del 2009), nel corso di un procedimento
penale in cui è sottoposto alle indagini, tra gli altri, l'on. Silvio Berlusconi, attuale Presidente del
Consiglio dei ministri, il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3, 111, 112 e 138 Cost., questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008.
3.1. – In punto di fatto, il rimettente premette che: a) «in data 4 luglio 2008 il p.m. ha avanzato
richiesta di proroga dei termini di scadenza delle indagini preliminari (art. 406 c.p.p.) per il periodo
di sei mesi, nell'àmbito del procedimento iscritto al n. 1349/08 del Registro delle notizie di reato»;
b) «decorso il periodo di sospensione feriale dei termini di cui alla legge n. 742/1969, questo
giudice si è trovato nella necessità di procedere alla notificazione della richiesta del p.m. agli
indagati, in vista dell'instaurazione del contraddittorio cartolare di cui all'art. 406, comma 3 c.p.p.
che in via eventuale può instaurarsi prima della relativa decisione»; c) in data 23 luglio 2008 è stata
approvata dal Parlamento la norma censurata, il cui comma 1 impone la sospensione generale ed
automatica dei processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità di Presidente della
Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica e di Presidente
del Consiglio dei ministri dalla data di assunzione e fino alla cessazione della carica, anche per
processi penali relativi a fatti antecedenti l'assunzione della carica o della funzione.
Quanto alla rilevanza delle sollevate questioni, il giudice a quo osserva che, anche se la locuzione
«processi penali», adoperata dal censurato comma 1, «lascerebbe intendere la non operatività della
legge per le fasi anteriori al giudizio propriamente inteso, da celebrarsi cioè in pubblico
dibattimento», un'attenta analisi del dato normativo non autorizza una tale interpretazione
restrittiva. E ciò perché – prosegue il giudice a quo – il successivo comma 7 stabilisce che «le
disposizioni del presente articolo si applicano anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o
grado, alla data di entrata in vigore della presente legge». Secondo lo stesso rimettente, «se è
certamente concepibile la circostanza che un processo, inteso come procedimento pervenuto alla
fase del dibattimento pubblico, possa pendere in diversi gradi (primo, secondo, di legittimità) e se è
certamente possibile individuare all'interno dei gradi, diversi stati (quelli ad es. degli atti preliminari
al dibattimento di primo, artt. 465-469 c.p.p. e di secondo grado, art. 601 c.p.p.; atti successivi alla
deliberazione della sentenza di primo grado, artt. 544-548 c.p.p.; atti preliminari alla decisione del
ricorso per Cassazione, art. 610 c.p.p.), non è invece giuridicamente ipotizzabile per il giudizio
dibattimentale una fase che non sia quella in cui lo stesso è per l'appunto pervenuto». Ciò
dimostrerebbe «il carattere atecnico della locuzione adoperata (processo) che copre in realtà e come
del resto espressamente enunciato, ogni fase, stato e grado del procedimento», anche perché
altrimenti la previsione di legge sarebbe priva di rilevanza «dispositiva, precettiva o anche solo
ermeneutica». Un ulteriore argomento testuale a favore dell'applicabilità della disciplina denunciata
anche alla fase delle indagini preliminari si rinverrebbe nel disposto del censurato comma 3, il quale

stabilisce che la sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i presupposti, di
provvedere, ai sensi degli articoli 392 e 467 cod. proc. pen., per l'assunzione delle prove non
rinviabili. Tale previsione comporta – sempre secondo il rimettente – due necessarie implicazioni:
a) la sospensione riguarda anche fasi precedenti il processo inteso come giudizio dibattimentale
pubblico, dal momento che solo nel corso della fase delle indagini preliminari e dell'udienza
preliminare è consentito il ricorso alla acquisizione anticipata delle prove mediante incidente
probatorio; b) nella fase delle indagini preliminari è vietata, in linea generale, la raccolta delle prove
e, al fine di permettere la celebrazione del futuro processo che potrebbe avere luogo alla scadenza
del periodo di durata della carica dei soggetti considerati, è necessario ricorrere allo strumento
dell'incidente probatorio. In particolare, il giudice a quo osserva che, «ove […] il legislatore avesse
voluto consentire […] la raccolta delle prove anche nella fase delle indagini preliminari, nulla
avrebbe detto al riguardo, laddove si è invece sentito in dovere di indicare espressamente le
eccezioni […] al principio […] di vietare ogni acquisizione probatoria nei procedimenti a carico dei
soggetti che ricoprono le cariche pubbliche».
3.1.1. – Sul piano comparatistico, il rimettente osserva che la disposizione censurata costituisce
«un unicum» rispetto a quanto previsto da altri ordinamenti e ricorda che «solo le Costituzioni di
pochi Stati (Grecia, Portogallo, Israele e Francia) prevedono l'immunità temporanea per i reati
comuni; essa è peraltro limitata alla figura del Presidente della Repubblica, che rappresenta l'unità
nazionale». La stessa regola – prosegue il giudice a quo – non vale, invece, per i Presidenti del
Parlamento né tanto meno per il Capo dell'esecutivo, per il quale l'immunità non è «mai estesa ai
reati comuni» e «passa attraverso la tutela del mandato parlamentare che quasi sempre […] si
cumula nella figura del premier, sotto forma di previsione di autorizzazioni a procedere concesse da
organi parlamentari (Spagna), Corti costituzionali (Francia) o tribunali comuni (Stati Uniti)». Alla
stessa logica sarebbero poi ispirate le soluzioni normative proprie di quei sistemi costituzionali «che
prevedono fori speciali o particolari condizioni di procedibilità (in genere ed ancora: autorizzazione
a procedere della Camera di appartenenza) per l'esercizio dell'azione penale nei confronti di alcune
alte cariche dello Stato, per reati sia comuni che connessi all'esercizio delle funzioni (come ad es. in
Spagna nei confronti del Capo del Governo e dei Ministri), mantenendo comunque la facoltà per la
Corte costituzionale di esercitare un controllo sull'eventuale diniego opposto dallo organo
parlamentare».
3.1.2. – Tanto premesso, il rimettente afferma che la disposizione denunciata víola, in primo
luogo, l'art. 138 Cost., perché «la deroga al principio di uguaglianza dinanzi alla giurisdizione ed
alla legge è stata […] introdotta con lo strumento della legge ordinaria, che nella gerarchia delle
fonti si colloca evidentemente ad un livello inferiore rispetto alla legge costituzionale, la quale […]
è stata di per sé già ritenuta insuscettibile di alterare uno dei connotati fondamentali
dell'ordinamento dello Stato espresso dal suddetto principio».
Rileva il giudice a quo che, «anche solo per disciplinare l'esercizio dell'azione penale nei
confronti dei soggetti rivestiti della carica di Ministri (tra cui lo stesso Presidente del Consiglio) in
relazione ai reati commessi nell'esercizio delle relative finzioni, il legislatore è ricorso allo
strumento della legge costituzionale (legge cost. 16 gennaio 1989, n. 1), in funzione derogatoria, tra
gli altri, proprio dell'art. 96 Cost.». Il silenzio serbato sul punto dalla sentenza n. 24 del 2004,
avente ad oggetto l'analoga disciplina della legge n. 140 del 2003, non può «valere come precedente
a favore della costituzionalità della scelta dello strumento normativo allora come oggi adottato, dal
momento che gli effetti delle sentenze che dichiarano l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
di legge sottoposte a scrutinio sono quelli espressamente previsti dagli artt. 27 e 30 legge 11 marzo
1953, n. 87, e non si estendono anche alle questioni meramente deducibili».
3.1.3. – È dedotta, in secondo luogo, la violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., sul rilievo che
la disciplina crea «“un regime differenziato riguardo alla giurisdizione [...] penale” (sent. Cost. n.
24/2004)», ponendosi cosí in contrasto con «uno dei princípi fondamentali del moderno Stato di
diritto, rappresentato dalla parità dei cittadini di fronte alla giurisdizione, manifestazione a sua volta
del principio di eguaglianza formale dinanzi alla legge».

Ad avviso del rimettente, la Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 24 del 2004, ha
affermato, «con espressioni nette e limpide, ancorché quantitativamente ridotte rispetto al corpo
motivazionale», che «nessuna legge, sia costituzionale e tanto meno ordinaria, può sovvertire uno
dei princípi fondamentali del moderno Stato di diritto, rappresentato dalla parità dei cittadini di
fronte alla giurisdizione, manifestazione a sua volta del principio di eguaglianza formale dinanzi
alla legge». L'assolutezza del principio sarebbe tale da sgombrare il campo dalla possibile obiezione
che «le differenze che si riscontrano nell'articolo unico della legge n. 124/2008 rispetto all'art. 1,
comma 2, della legge n. 140/2003 e l'eliminazione degli ulteriori punti di contrasto con altre norme
costituzionali che caratterizzavano quella disciplina (menomazione del diritto di difesa
dell'imputato e sacrificio delle ragioni della parte civile eventualmente costituta in giudizio in
relazione all'art. 24 Cost., automatismo generalizzato della sospensione e stasi indefinita dei tempi
del processo in relazione ancora all'art. 24 ed all'art. 111 Cost.; irragionevolezza derivante dalla
previsione di un'unica disciplina per cariche dello Stato diverse per fonti di investitura e natura delle
funzioni ed irragionevolezza tra regime di esenzione dalla giurisdizione per le cariche apicali dello
Stato rispetto ai membri degli organi costituzionali di appartenenza o di altri soggetti svolgenti
funzioni omologhe, in rapporto all'art. 3, secondo comma Cost.) possano fondare la legittimità della
previsione qui censurata».
3.1.4. – Sarebbe violato, in terzo luogo, l'art. 3 Cost., per l'irragionevolezza intrinseca della
disciplina derivante dall'insindacabilità della facoltà di rinunzia alla sospensione «dal momento che
se l'interesse dichiaratamente perseguito dal legislatore è quello di assicurare la serenità di
svolgimento della funzione nel periodo di durata in carica (sent. Corte cost. n. 24/2004), la
sospensione dei procedimenti dovrebbe essere del tutto indisponibile da parte dei soggetti
considerati, al fine di assicurarne appieno l'efficacia».
3.1.5. – L'articolo denunciato violerebbe, in quarto luogo, l'art. 111, secondo comma, Cost.,
perché si porrebbe in contrasto con «un corollario immanente al principio di ragionevole durata del
processo, consistente nella concentrazione delle fasi processuali, nel senso che nell'àmbito del
procedimento penale, alla fase di acquisizione delle prove deve seguire entro tempi ragionevoli
quella della loro verifica in pubblico dibattimento, ai fini della emissione di una giusta sentenza da
parte del giudice».
3.1.6. – Il rimettente deduce, infine, il contrasto della norma censurata con gli artt. 3 e 112 Cost.,
per violazione dei princípi di obbligatorietà dell'azione penale e di uguaglianza sostanziale, sotto il
profilo dell'irragionevolezza del contenuto derogatorio della disciplina censurata rispetto al diritto
comune, in quanto tale norma non si applica ai reati commessi nell'esercizio delle funzioni
istituzionali, ma ai reati extrafunzionali «indistintamente commessi dai soggetti ivi indicati, di
qualsivoglia natura e gravità, finanche prima dell'assunzione della funzione pubblica».
Ad avviso del giudice a quo, la Costituzione consente deroghe al principio di obbligatorietà
dell'azione penale per «i soli reati commessi nell'esercizio di funzioni istituzionali e che siano
intrinsecamente connaturati allo svolgimento delle medesime (artt. 68, 90, 96 e 122, quarto comma
Cost.), situazione quest'ultima che fonda per l'appunto la ragionevolezza anche della deroga al
regime ordinario di procedibilità dei reati». L'irragionevolezza denunziata – conclude il rimettente –
risalterebbe in maniera ancora piú netta nel caso in cui la sospensione intervenisse concretamente a
bloccare, sia pur temporaneamente, procedimenti per reati gravi, «con il non voluto risultato di
trasformare l'assunzione dell'incarico pubblico, comportante la generale temporanea immunità, in
momento di obiettivo disdoro per il prestigio intrinseco della funzione».
3.2. – Si è costituita la suddetta parte privata, svolgendo, nel merito, rilievi analoghi a quelli
contenuti nelle memorie di costituzione nei procedimenti r.o. n. 397 e n. 398 del 2008 e osservando,
in punto di ammissibilità, che le questioni proposte dal rimettente non sono ammissibili, perché la
disposizione censurata non trova applicazione nella fase delle indagini preliminari. La difesa non
condivide, cioè, l'assunto del giudice a quo – investito dal pubblico ministero della richiesta di
proroga dei termini di scadenza delle indagini – secondo cui, poiché il termine «processo» si

attaglierebbe esclusivamente al procedimento pervenuto alla fase del dibattimento pubblico
all'interno del quale non sarebbero individuabili fasi diverse, il termine «fase» usato dal comma 7
dell'articolo 1 della legge n. 124 del 2008 potrebbe avere significato giuridico esclusivamente in
riferimento all'intero procedimento, comprensivo ovviamente anche della fase delle indagini
preliminari.
Ad avviso della difesa dell'imputato, tale assunto sarebbe erroneo, in primo luogo, perché «anche
nel “processo” sono individuabili varie fasi: prima della dichiarazione di apertura del dibattimento
di cui all'art. 492 c.p.p. vi è la fase che spazia dalla costituzione delle parti (art. 484 c.p.p.) alla
decisione sulle questioni preliminari (art. 491 c.p.p.); poi segue la fase disciplinata dagli articoli
493, 494 e 495 c.p.p.; di seguito comincia la fase dell'istruzione dibattimentale (artt. 496-515 c.p.p.)
nel corso della quale può innestarsi la fase delle nuove contestazioni (artt. 516-522 c.p.p.); segue la
fase della discussione finale con la chiusura del dibattimento; e infine v'è la fase della
deliberazione»; si tratterebbe di vere e proprie fasi e non di meri frammenti del processo, perché
esse sono disciplinate da regole specifiche e caratterizzate, ciascuna, da specifici diritti, facoltà e
decadenze.
In secondo luogo, non sarebbe «giuridicamente sostenibile che il “processo” sorga, come opina il
giudice rimettente, solo quando il procedimento perviene alla fase del dibattimento pubblico.
Nessuno dubita, infatti, che di processo si può e si debba parlare con l'inizio dell'azione penale che
nel nostro ordinamento, com'è diffusamente noto, sorge con l'esercizio dell'azione penale da parte
del pubblico ministero individuato, ratione temporis, dal primo comma dell'articolo 405 del codice
di procedura penale».
La difesa della parte privata critica, poi, l'assunto del rimettente per cui il fatto che la norma
censurata consenta al giudice di provvedere all'assunzione di prove non rinviabili ai sensi degli
articoli 392 e 467 cod. proc. pen. comporterebbe che la sospensione del processo deve
necessariamente essere intesa come sospensione anche del procedimento, «dal momento che solo
nel corso della fase delle indagini preliminari […] e dell'udienza preliminare […] è consentito il
ricorso alla acquisizione anticipata delle prove mediante incidente probatorio». Secondo la difesa,
«l'udienza preliminare partecipa appieno della species del processo dal momento che in tale fase è
stata già esercitata l'azione penale con il deposito della richiesta di rinvio a giudizio ai sensi del
combinato disposto degli articoli 405, primo comma e 416, primo comma del codice di procedura
penale», con la conseguenza che la previsione normativa richiamata dal rimettente circa
l'assunzione di prove non rinviabili ben può applicarsi anche nel corso del processo.
L'interpretazione data dal rimettente sarebbe, inoltre, smentita sia dai lavori preparatori –
«durante i quali è stato reso manifesto l'àmbito di applicazione della norma in riferimento esclusivo
al “processo” inteso proprio in senso tecnico giuridico di quella fase introdotta dall'avvenuto
esercizio dell'azione penale» – sia dalla Procura della Repubblica di Roma, la quale – secondo
quanto asserito dalla difesa della parte privata – ha chiesto, nel procedimento a quo,
«l'archiviazione del procedimento» [recte: la proroga dei termini delle indagini preliminari] anche
nei confronti del suddetto imputato.
dall'Avvocatura generale dello Stato, richiamando le argomentazioni già svolte negli atti di
intervento nei procedimenti r.o. n. 397 e n. 398 del 2008 e concludendo nel senso che «le questioni
sollevate siano dichiarate inammissibili o infondate».
4. – In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha depositato un'unica memoria con riferimento ai
procedimenti r.o. n. 397 e n. 398 del 2008 e n. 9 del 2009, nella quale ribadisce quanto già osservato
negli atti di intervento e rileva, in particolare che: a) poiché il Presidente della Repubblica e i
Presidenti delle Camere «non sono parti dei giudizi, nei quali sono intervenute le ordinanze di
rimessione, manca la rilevanza per l'esame delle questioni che potrebbero insorgere nei loro
confronti», con conseguente inammissibilità delle questioni medesime; b) le questioni relative al

comma 7 dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008 sono inammissibili, «perché in proposito nel ricorso
non sono proposti motivi autonomi e, comunque, manca qualsiasi argomentazione a sostegno»; c) il
legislatore può, nella sua discrezionalità, intervenire per coordinare l'interesse personale
dell'imputato a difendersi nel processo e l'interesse generale all'«esercizio efficiente delle funzioni
pubbliche»; d) «poiché il pregiudizio era provocato dalla contemporaneità dell'esercizio delle
funzioni e della pendenza del processo, non si poteva rimediare se non eliminando quella
contemporaneità» ed escludendo, invece, «qualsiasi forma di riduzione o di sospensione» delle
funzioni, «che sarebbe stata pregiudizievole per l'interesse imprescindibile a che quelle funzioni
siano esercitate con continuità»; e) l'inerzia del legislatore «avrebbe comportato la tolleranza di una
situazione già di per sé non conforme alla Costituzione»; f) la sospensione stabilita dalla norma
censurata trova giustificazione anche nella grande risonanza mediatica che hanno i processi penali
per reati extrafunzionali a carico del Presidente del Consiglio dei ministri; g) la previsione della
sospensione dei processi con legge ordinaria trova giustificazione anche nell'esigenza di modificare
agevolmente la relativa disciplina qualora «la situazione reale si modificasse in misura tale da
comportare un diverso bilanciamento degli interessi».
5. – Con ordinanza pronunciata in udienza, la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la
costituzione del Procuratore della Repubblica e del sostituto Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Milano nei giudizi introdotti dalle ordinanze di rimessione registrate al n. 397 ed al n.
398 dell'anno 2008.

Considerato in diritto
1. – Il Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008) dubita, in riferimento agli artt. 3, 136 e 138 della
Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 7, della legge 23 luglio 2008, n.
124 (Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche
dello Stato). Lo stesso Tribunale di Milano (r.o. n. 398 del 2008) dubita della legittimità dell'intero
art. 1 della legge n. 124 del 2008, in riferimento agli artt. 3, 68, 90, 96, 111, 112 e 138 Cost. Il
Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma (r.o. n. 9 del 2009) dubita, in
riferimento agli articoli 3, 111, 112 e 138 Cost., della legittimità dello stesso art. 1 della legge n. 124
del 2008.
La disposizione censurata prevede, al comma 1, che: «Salvi i casi previsti dagli articoli 90 e 96
della Costituzione, i processi penali nei confronti dei soggetti che rivestono la qualità di Presidente
della Repubblica, di Presidente del Senato della Repubblica, di Presidente della Camera dei deputati
e di Presidente del Consiglio dei Ministri sono sospesi dalla data di assunzione e fino alla
cessazione della carica o della funzione. La sospensione si applica anche ai processi penali per fatti
antecedenti l'assunzione della carica o della funzione». Gli altri commi dispongono che: a)
«L'imputato o il suo difensore munito di procura speciale può rinunciare in ogni momento alla
sospensione» (comma 2); b) «La sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i
presupposti, di provvedere, ai sensi degli articoli 392 e 467 del codice di procedura penale, per
l'assunzione delle prove non rinviabili» (comma 3); c) si applicano le disposizioni dell'articolo 159
del codice penale e la sospensione, che opera per l'intera durata della carica o della funzione, non è
reiterabile, salvo il caso di nuova nomina nel corso della stessa legislatura, né si applica in caso di
successiva investitura in altra delle cariche o delle funzioni (commi 4 e 5); d) «Nel caso di
sospensione, non si applica la disposizione dell'articolo 75, comma 3, del codice di procedura
penale» e, quando la parte civile trasferisce l'azione in sede civile, «i termini per comparire, di cui
all'articolo 163-bis del codice di procedura civile, sono ridotti alla metà, e il giudice fissa l'ordine di
trattazione delle cause dando precedenza al processo relativo all'azione trasferita» (comma 6); e)
l'articolo si applica «anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado, alla data di entrata
in vigore della presente legge» (comma 7).
Le questioni proposte dai rimettenti possono essere raggruppate in relazione ai parametri evocati.

1.1. – L'art. 136 Cost. è evocato a parametro dal Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008), il
quale osserva che i commi 1 e 7 dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008, «avendo riproposto la
medesima disciplina sul punto», incorrono «nuovamente nella illegittimità costituzionale, già
ritenuta dalla Corte» con la sentenza n. 24 del 2004.
1.2. – L'art. 138 Cost. è evocato da tutti i rimettenti.
Il Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008) afferma che i denunciati commi 1 e 7 dell'art. 1, della
legge n. 124 del 2008 violano tale parametro costituzionale, perché intervengono in una «materia
riservata […] al legislatore costituente, cosí come dimostrato dalla circostanza che tutti i rapporti tra
gli organi con rilevanza costituzionale ed il processo penale sono definiti con norma
costituzionale».
In relazione all'intero art. 1, lo stesso Tribunale di Milano (r.o. n. 398 del 2008) rileva che «la
normativa sullo status dei titolari delle piú alte istituzioni della Repubblica è in sé materia
tipicamente costituzionale, e la ragione è evidente: tutte le disposizioni che limitano o differiscono
nel tempo la loro responsabilità si pongono quali eccezioni rispetto al principio generale
dell'uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge previsto dall'articolo 3 della Costituzione,
principio fondante di uno Stato di diritto».
Secondo il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma, l'art. 1 denunciato si
pone in contrasto con l'evocato parametro, perché «la deroga al principio di uguaglianza dinanzi alla
giurisdizione ed alla legge è stata […] introdotta con lo strumento della legge ordinaria, che nella
gerarchia delle fonti si colloca evidentemente ad un livello inferiore rispetto alla legge
costituzionale».
1.3. – Tre delle questioni sollevate sono riferite al principio di uguaglianza, di cui all'art. 3 Cost.,
sotto il profilo dell'irragionevole disparità di trattamento rispetto alla giurisdizione.
Con l'ordinanza r.o. n. 397 del 2008, il Tribunale di Milano rileva che i commi 1 e 7 dell'art. 1
della legge n. 124 del 2008 violano tale parametro, per avere accomunato «in una unica disciplina
cariche diverse non soltanto per le fonti di investitura, ma anche per la natura delle funzioni», ed
inoltre per aver distinto irragionevolmente e «per la prima volta sotto il profilo della parità riguardo
ai princípi fondamentali della giurisdizione, i Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri
[...] rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti».
Con l'ordinanza r.o. n. 398 del 2008, lo stesso Tribunale lamenta che il parametro è violato,
perché «il contenuto di tutte le disposizioni in argomento incide su un valore centrale per il nostro
ordinamento democratico, quale è l'eguaglianza di tutti i cittadini davanti all'esercizio della
giurisdizione penale».
Il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma basa la sua censura sulla
considerazione che la disposizione crea «un regime differenziato riguardo alla giurisdizione [...]
penale», ponendosi cosí in contrasto con «uno dei princípi fondamentali del moderno Stato di
diritto, rappresentato dalla parità dei cittadini di fronte alla giurisdizione, manifestazione a sua volta
del principio di eguaglianza formale dinanzi alla legge».
1.4. – Lo stesso art. 3 Cost. è evocato anche sotto il profilo della ragionevolezza.
Secondo il Tribunale di Milano (r.o. n. 398 del 2008), tale articolo è violato, perché le
«guarentigie concesse a chi riveste cariche istituzionali risultano funzionali alla protezione delle
funzioni apicali esercitate», con la conseguenza che la facoltà di rinunciare alla sospensione
processuale riconosciuta al titolare dell'alta carica si pone in contrasto con la tutela del munus
publicum, attribuendo una discrezionalità «meramente potestativa» al soggetto beneficiario, anziché
prevedere quei filtri aventi carattere di terzietà e quelle valutazioni della peculiarità dei casi concreti
che soli, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 24 del 2004, potrebbero costituire
adeguato rimedio rispetto tanto all'automatismo generalizzato del beneficio quanto «al vulnus al
diritto di azione».

Ad avviso del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma, l'irragionevolezza
intrinseca della disciplina censurata deriva dall'insindacabilità della facoltà di rinunzia alla
sospensione, dal momento che, «se l'interesse dichiaratamente perseguito dal legislatore è quello di
assicurare la serenità di svolgimento della funzione nel periodo di durata in carica (sent. Corte cost.
n. 24/2004), la sospensione dei procedimenti dovrebbe essere del tutto indisponibile da parte dei
soggetti considerati».
1.5. – Il Tribunale di Milano formula un'articolata questione in riferimento agli artt. 3, 68, 90, 96
e 112 Cost., sul rilievo che la disposizione denunciata crea una disparità di trattamento tra la
disciplina introdotta per i reati extrafunzionali e quella, di rango costituzionale, prevista per i reati
funzionali commessi dalle quattro alte cariche in questione. Tale disparità sarebbe irragionevole: a)
per la mancata menzione dell'art. 68 Cost. fra le norme costituzionali espressamente fatte salve dalla
legge n. 124 del 2008; b) per il fatto che «il bene giuridico considerato dalla legge ordinaria, e cioè
il regolare svolgimento delle funzioni apicali dello Stato, è lo stesso che la Costituzione tutela per il
Presidente della Repubblica con l'art. 90, per il Presidente del Consiglio e per i ministri con l'art.
96»; c) per la previsione di uno ius singulare per i reati extrafunzionali a favore del Presidente del
Consiglio dei ministri, che, invece, la Costituzione accomuna ai ministri per i reati funzionali in
conseguenza della sua posizione di primus inter pares.
1.6. – Il Giudice per indagini preliminari presso il Tribunale di Roma rileva la violazione del
combinato disposto degli artt. 3 e 112 Cost., sotto il profilo dell'obbligatorietà dell'azione penale e
dell'uguaglianza sostanziale. Ad avviso del rimettente, la disciplina censurata pone una deroga
irragionevole rispetto alla disciplina ordinaria, perché non si applica ai reati commessi nell'esercizio
delle funzioni istituzionali, ma ai reati extrafunzionali «indistintamente commessi dai soggetti ivi
indicati, di qualsivoglia natura e gravità, finanche prima dell'assunzione della funzione pubblica».
1.7. – Sia l'ordinanza r.o. n. 398 del 2008, sia l'ordinanza r.o. n. 9 del 2009 evocano quale
parametro l'art. 111, secondo comma, Cost., sotto il profilo della ragionevole durata del processo.
Per il primo dei due rimettenti, il parametro è violato perché la disposizione denunciata blocca «il
processo in ogni stato e grado per un periodo potenzialmente molto lungo» e provoca «un evidente
spreco di attività processuale», oltretutto non stabilendo alcunché «sull'utilizzabilità delle prove già
assunte», né all'interno dello stesso processo penale al termine del periodo di sospensione, né
all'interno della diversa sede in cui la parte civile abbia scelto di trasferire la propria azione, con
conseguente necessità per la stessa parte «di sostenere ex novo l'onere probatorio in tutta la sua
ampiezza».
Il secondo dei due rimettenti rileva che la disposizione censurata si pone in contrasto con «un
corollario immanente al principio di ragionevole durata del processo, consistente nella
concentrazione delle fasi processuali, nel senso che nell'àmbito del procedimento penale, alla fase di
acquisizione delle prove deve seguire entro tempi ragionevoli quella della loro verifica in pubblico
dibattimento, ai fini della emissione di una giusta sentenza da parte del giudice».
2. – In considerazione della parziale coincidenza dell'oggetto e dei motivi delle questioni
sollevate, i giudizi devono essere riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi.
3. – Va preliminarmente esaminata l'eccezione della difesa della parte privata con la quale si
deduce l'inammissibilità, per irrilevanza, delle questioni sollevate dal Giudice per le indagini
preliminari presso il Tribunale di Roma (r.o. n. 9 del 2009), in quanto la disposizione censurata non
trova applicazione nella fase delle indagini preliminari. La difesa contesta l'assunto del giudice a
quo, secondo cui il termine «fase» usato dal comma 7 dell'articolo 1 della legge n. 124 del 2008
potrebbe avere significato giuridico esclusivamente in riferimento all'intero procedimento,
comprensivo della fase delle indagini preliminari.
L'eccezione è fondata.
3.1. – Il giudice rimettente, al fine di giustificare l'applicazione della norma censurata anche alle

indagini preliminari, si avvale di argomentazioni di natura semantica e sistematica.
Sotto il profilo semantico, il rimettente afferma, innanzi tutto, che la locuzione «processi penali»
(contenuta nell'art. 1, comma 1, della legge n. 124 del 2008) non può essere interpretata in senso
tecnico, in modo tale da essere restrittivamente riferita al solo giudizio dibattimentale. Il legislatore
avrebbe infatti adottato, in questo caso, una locuzione generica, idonea a ricomprendere nella
nozione di “processo” anche la fase delle indagini preliminari. Inoltre, assume che il termine «fase»
(contenuto nel comma 7 dell'art. 1) non può che riferirsi per avere un significato plausibile alla
fase delle indagini preliminari, posto che «non è ipotizzabile, per il giudizio dibattimentale, una
fase che non sia quella in cui lo stesso è per l'appunto pervenuto».
Sotto il profilo sistematico, il giudice rimettente afferma che il comma 3 del medesimo art. 1
stabilendo che «la sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i presupposti, di
provvedere ai sensi degli articoli 392 e 467 del codice di procedura penale, per l'assunzione di prove
non rinviabili» comporta necessariamente che la sospensione si applica anche alle fasi antecedenti
al processo «inteso come giudizio dibattimentale pubblico», dal momento che solo nella fase delle
indagini preliminari e in quella dell'udienza preliminare è consentito il ricorso all'acquisizione
anticipata delle prove mediante incidente probatorio. Il primo degli articoli richiamati disciplina i
casi in cui si procede con incidente probatorio; il secondo fa riferimento al precedente al fine di
disciplinare l'assunzione delle prove non rinviabili. Dal richiamo congiunto a tali articoli il
rimettente desume la corrispondenza biunivoca tra incidente probatorio e indagini preliminari.
3.2. – Nessuno di tali argomenti giustifica la conclusione cui il rimettente è pervenuto, vale a dire
l'applicabilità della sospensione anche alle indagini preliminari. Infatti, risulta contraddittorio
evocare in modo discontinuo – come fa il rimettente – il rigore linguistico del testo normativo:
rigore, da un lato, escluso con riferimento alla locuzione «processo penale» e, dall'altro, affermato
con riferimento al termine «fase». Inoltre, va rilevato che quest'ultimo termine che non trova
precisa connotazione nel sistema processuale penale può denotare, in senso ampio e nell'uso
comune, un punto o uno stadio della procedura, indifferentemente riferibile tanto alle “fasi del
procedimento”, quanto a quelle del processo. Neppure il richiamo che la disposizione censurata fa
agli artt. 392 e 467 cod. proc. pen. comporta necessariamente che la sospensione si estenda alle fasi
antecedenti al processo. In realtà - in forza della giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 77 del
1994) - non esiste alcuna preclusione all'esperimento dell'incidente probatorio durante l'udienza
preliminare, la quale costituisce una fase del processo estranea a quella delle indagini preliminari. Il
richiamo alla disciplina dell'incidente probatorio e dell'assunzione delle prove non rinviabili - lungi
dal comprovare una reciproca implicazione tra tali istituti e le indagini preliminari - vale solo a
rimarcare il necessario presupposto dell'assunzione di tali prove, e cioè il connotato dell'urgenza.
3.3. – Ulteriori considerazioni confortano un'interpretazione diversa da quella del rimettente.
A prescindere, infatti, dall'inequivoca volontà manifestata dal legislatore storico, quale si trae dai
lavori preparatori (ad esempio, l'intervento del Ministro della giustizia nella seduta antimeridiana
del 22 luglio 2008 dell'Assemblea del Senato), ai fini dell'esclusione della fase delle indagini
preliminari dal meccanismo sospensivo, è decisivo il rilievo delle conseguenze irragionevoli che
originerebbero dalla diversa opzione interpretativa. Infatti, se la sospensione fosse applicata fin
dalla fase delle indagini, vi sarebbe un grave pregiudizio all'esercizio dell'azione penale, perché tale
esercizio sarebbe non soltanto differito, ma sostanzialmente alterato, per l'estrema difficoltà di
reperire le fonti di prova a distanza di diversi anni. Cosí interpretata, la disposizione censurata
comporterebbe il rischio di una definitiva sottrazione dell'imputato alla giurisdizione; e ciò anche
dopo la cessazione dall'alta carica.
La stessa interpretazione avrebbe poi il paradossale ed irragionevole effetto - anche sul diritto di
difesa della persona sottoposta alle indagini - di non consentire lo svolgimento delle indagini
preliminari neanche nel caso in cui altre attività procedimentali per le quali non è applicabile la
sospensione prevista dalla norma denunciata (come, ad esempio, l'applicazione di misure cautelari e
l'arresto obbligatorio in flagranza) fossero già state poste in essere.

3.4. – Può, quindi, affermarsi che l'interpretazione del giudice rimettente contrasta con il tenore
letterale della disposizione e conduce a risultati disarmonici rispetto al principio costituzionale di
ragionevolezza. Da ciò deriva che le questioni prospettate con l'ordinanza di rimessione r.o. n. 9 del
2009 dal Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Roma sono inammissibili per
difetto di rilevanza, perché il rimettente non deve fare applicazione della norma oggetto del dubbio
di costituzionalità.
4. – L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito l'inammissibilità per irrilevanza di tutte le
questioni sollevate, per la parte in cui esse riguardano disposizioni non applicabili al Presidente del
Consiglio dei ministri, sul rilievo che nei giudizi principali è imputato solo il titolare di quest'ultima
carica e non i titolari delle altre cariche dello Stato cui si riferisce l'articolo censurato.
L'eccezione non è fondata.
Si deve, infatti, rilevare che le disposizioni censurate costituiscono, sul piano oggettivo, una
disciplina unitaria, che riguarda inscindibilmente le alte cariche dello Stato in essa previste, con la
conseguenza che un'eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale limitata alle norme
riguardanti solo una di tali cariche aggraverebbe l'illegittimità costituzionale della disciplina,
creando ulteriori motivi di disparità di trattamento. Pertanto, ove questa Corte riscontrasse profili di
disparità di trattamento della disciplina censurata che riguardassero tutte le alte cariche dello Stato,
la pronuncia di illegittimità costituzionale dovrebbe necessariamente estendersi a tutte le
disposizioni denunciate.
A tali considerazioni si deve aggiungere che la sentenza n. 24 del 2004 ha implicitamente – ma
chiaramente ritenuto sussistente l'indicata inscindibilità della disciplina relativa alle alte cariche
dello Stato, perché, in un caso analogo, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'intero art. 1
della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione
nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), con riferimento a
tutte le cariche dello Stato in esso menzionate, nonostante che il giudizio principale riguardasse solo
il Presidente del Consiglio dei ministri.
5. – Occorre ora passare all'esame del merito delle questioni prospettate.
Il Tribunale di Milano (r.o. n. 397 del 2008) censura i commi 1 e 7 dell'art. 1 della legge n. 124
del 2008, in riferimento all'art. 136 Cost., per violazione del giudicato costituzionale formatosi sulla
sentenza n. 24 del 2004. Il rimettente lamenta che i commi censurati hanno «riproposto la medesima
disciplina» prevista dalla legge n. 140 del 2003, dichiarata incostituzionale con detta sentenza.
La questione non è fondata.
Come questa Corte ha piú volte affermato (ex multis, sentenze n. 78 del 1992, n. 922 del 1988),
perché vi sia violazione del giudicato costituzionale è necessario che una norma ripristini o preservi
l'efficacia di una norma già dichiarata incostituzionale.
Nel caso di specie, il legislatore ha introdotto una disposizione che non riproduce un'altra
disposizione dichiarata incostituzionale, né fa a quest'ultima rinvio. La disposizione presenta,
invece, significative novità normative, quali, ad esempio, la rinunciabilità e la non reiterabilità della
sospensione dei processi penali (commi 2 e 5), nonché una specifica disciplina a tutela della
posizione della parte civile (comma 6), cosí mostrando di prendere in considerazione, sia pure
parzialmente, la sentenza n. 24 del 2004. È, del resto, sul riconoscimento di tali novità che si basano
le note del Presidente della Repubblica - richiamate dal rimettente e dalle parti - che hanno
accompagnato sia l'autorizzazione alla presentazione alle Camere del disegno di legge in materia di
processi penali alle alte cariche dello Stato sia la successiva promulgazione della legge. Né può
sostenersi che, nel caso di specie, la violazione del giudicato costituzionale derivi dal fatto che
alcune disposizioni dell'art. 1 – quali i censurati commi 1 e 7 – riproducono le disposizioni già
dichiarate incostituzionali. Si deve infatti rilevare, in contrario, che lo scrutinio di detta violazione
deve tenere conto del complesso delle norme che si succedono nel tempo, senza che abbia rilevanza

l'eventuale coincidenza di singole previsioni normative.
6. – Con le due citate ordinanze di rimessione, il Tribunale di Milano solleva altresí questioni di
legittimità costituzionale, evocando a parametro, ora congiuntamente ora disgiuntamente, le norme
costituzionali in materia di prerogative (artt. 68, 90 e 96 Cost.) e gli artt. 3 e 138 Cost. Tali questioni
– al di là della loro formulazione testuale, piú o meno precisa – debbono essere distinte in due
diversi gruppi, a seconda dell'effettivo contenuto delle censure: a) un primo gruppo è prospettato
con riferimento alla violazione del combinato disposto degli artt. 3, primo comma, e 138 Cost., in
relazione alle norme costituzionali in materia di prerogative, sotto il profilo della parità di
trattamento rispetto alla giurisdizione, sia in generale sia nell'àmbito delle alte cariche dello Stato;
b) un secondo gruppo è prospettato anch'esso con riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost., sotto
il profilo, però, dell'irragionevolezza intrinseca della disciplina denunciata. Tali diverse
prospettazioni devono essere trattate separatamente.
7. – Quanto al primo dei suddetti gruppi di questioni, il rimettente Tribunale muove dalla
premessa che la Costituzione disciplina i rapporti tra gli organi costituzionali (o di rilievo
costituzionale) e la giurisdizione penale, prevedendo, a tutela della funzione svolta da quegli organi,
un numerus clausus di prerogative, derogatorie rispetto al principio dell'uguaglianza davanti alla
giurisdizione. Da tale premessa il giudice a quo deriva la conseguenza che la disposizione censurata
si pone contemporaneamente in contrasto sia con l'art. 3 Cost., perché - con riferimento alle norme
costituzionali in materia di prerogative - introduce una ingiustificata eccezione al suddetto principio
di uguaglianza davanti alla giurisdizione, sia con l'art. 138 Cost., perché tale eccezione si sarebbe
dovuta introdurre, se mai, con disposizione di rango costituzionale.
7.1. – Con riguardo al medesimo primo gruppo di questioni, la difesa erariale ne eccepisce
l'inammissibilità per l'inadeguata indicazione del parametro evocato ed afferma, a sostegno di tale
eccezione, che l'evocazione, da parte del rimettente, del solo art. 138 Cost. – il quale si limita a
disciplinare il procedimento di adozione ed approvazione delle leggi di revisione costituzionale e
delle altre leggi costituzionali – non è sufficiente ad individuare le altre disposizioni costituzionali
dalle quali possa essere desunto l'interesse che il giudice a quo ritiene incompatibile con la norma
censurata.
L'eccezione non è fondata.
Come si è sopra osservato, entrambe le ordinanze di rimessione non si limitano a denunciare la
violazione dell'art. 138 Cost. quale mera conseguenza della violazione di una qualsiasi norma della
Costituzione. Esse, infatti, non si basano sulla considerazione – di carattere generico e formale –
che, in tal caso, solo una fonte di rango costituzionale sarebbe idonea (ove non violasse a sua volta
princípi supremi, insuscettibili di revisione costituzionale) ad escludere il contrasto con la
Costituzione. Al contrario, il Tribunale rimettente prospetta una questione specifica e di carattere
sostanziale, in quanto denuncia - con adeguata indicazione dei parametri - la violazione del
principio di uguaglianza facendo espresso riferimento alle prerogative degli organi costituzionali.
7.2. – La difesa della parte privata e la difesa erariale deducono, inoltre, che questioni
sostanzialmente identiche a quelle riferite all'art. 138 Cost. ed oggetto dei presenti giudizi di
costituzionalità sono state già scrutinate e dichiarate non fondate da questa Corte con la sentenza n.
24 del 2004, riguardante l'art. 1 della legge n. 140 del 2003, del tutto analogo, sul punto, al
censurato art. 1 della legge n. 124 del 2008. In proposito, le suddette difese affermano che la citata
sentenza, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n. 140 del 2003 per la
violazione solo degli artt. 3 e 24 Cost., ha implicitamente rigettato la pur prospettata questione,
riferita all'art. 138 Cost., circa l'inidoneità della legge ordinaria a disporre la sospensione del
processo penale instaurato nei confronti delle alte cariche dello Stato. In particolare, le medesime
difese sostengono che tale ultima questione costituiva un punto logicamente e giuridicamente
pregiudiziale della decisione e, perciò, non era suscettibile di assorbimento nella pronuncia di
illegittimità costituzionale per la violazione di altri parametri. In questa prospettiva, viene
ulteriormente osservato che la suddetta sentenza n. 24 del 2004: a) là dove afferma che è legittimo

che il «legislatore» preveda una sospensione del processo penale per esigenze extraprocessuali, va
interpretata nel senso che anche il “legislatore ordinario” può prevedere una sospensione del
processo penale a tutela delle alte cariche dello Stato; b) là dove afferma che l'«apprezzabile»
interesse «pubblico» ad «assicurare il sereno svolgimento delle funzioni» inerenti alle alte cariche
dello Stato deve essere tutelato «in armonia con i princípi fondamentali dello Stato di diritto», va
intesa nel senso che la legge ordinaria può ben essere adottata in materia, anche se deve operare un
bilanciamento con i princípi di cui agli artt. 3 e 24 Cost. Su queste premesse, la difesa della parte
privata e la difesa erariale eccepiscono che le ordinanze n. 397 e n. 398 del 2008 non prospettano
profili nuovi o diversi da quelli già implicitamente valutati dalla Corte, con conseguente
inammissibilità o manifesta infondatezza delle questioni riferite al combinato disposto degli artt. 3 e
138 Cost., in relazione alle norme costituzionali in materia di prerogative.
Anche tale eccezione non è fondata.
In primo luogo, è indubbio che la Corte non si è pronunciata sul punto. La sentenza n. 24 del
2004, infatti, non esamina in alcun passo la questione dell'idoneità della legge ordinaria ad
introdurre la suddetta sospensione processuale.
In secondo luogo, non si può ritenere che tale sentenza contenga un giudicato implicito sul punto.
Ciò perché, quando si è in presenza di questioni tra loro autonome per l'insussistenza di un nesso di
pregiudizialità, rientra nei poteri di questa Corte stabilire, anche per economia di giudizio, l'ordine
con cui affrontarle nella sentenza e dichiarare assorbite le altre (sentenze n. 464 del 1992 e n. 34 del
1961). In tal caso, l'accoglimento di una qualunque delle questioni, comportando la caducazione
della disposizione denunciata, è infatti idoneo a definire l'intero giudizio di costituzionalità e non
implica alcuna pronuncia sulle altre questioni, ma solo il loro assorbimento. È quanto avvenuto,
appunto, con la citata sentenza n. 24 del 2004, la quale, in applicazione di detti princípi e in
relazione alle stesse modalità di prospettazione delle questioni, ha privilegiato l'esame dei
fondamentali profili di uguaglianza e ragionevolezza ed ha dichiarato «assorbito ogni altro profilo
di illegittimità costituzionale», lasciando cosí impregiudicata la questione riferita all'art. 138 Cost.
La violazione di princípi e diritti fondamentali, particolarmente sottolineati dal rimettente dell'epoca
– come il diritto di difesa, l'uguaglianza tra organi costituzionali e la ragionevolezza –, emergeva,
infatti, in modo immediato e non discutibile dalla stessa analisi del meccanismo intrinseco di
funzionamento del beneficio, cosí da rendere non necessaria ogni ulteriore indagine in merito alle
altre questioni sollevate e, quindi, anche a quelle concernenti l'idoneità della fonte, sia essa di rango
ordinario o costituzionale.
In terzo luogo, la mancata trattazione del punto consente in ogni caso al rimettente la
proposizione di una questione analoga a quella già sollevata nel giudizio di cui alla sentenza n. 24
del 2004. Trova infatti applicazione, nella specie, il principio giurisprudenziale secondo cui le
questioni di legittimità costituzionale possono essere riproposte sotto profili diversi da quelli
esaminati dalla Corte con la pronuncia di rigetto (ex plurimis: sentenze n. 257 del 1991, n. 210 del
1976; ordinanze n. 218 del 2009, n. 464 del 2005, n. 356 del 2000). Ne consegue che la questione
riferita all'art. 138 Cost., posta dal Tribunale di Milano, non può essere risolta con il mero richiamo
alla sentenza n. 24 del 2004, ma deve essere scrutinata funditus da questa Corte, tanto piú che detta
questione ha ad oggetto una mutata disciplina legislativa.
7.3. – La denunciata violazione degli artt. 3 e 138 Cost. è argomentata dal Tribunale rimettente
sulla base dei seguenti due distinti assunti: a) tutte le prerogative di organi costituzionali, in quanto
derogatorie rispetto al principio di uguaglianza, devono essere stabilite con norme di rango
costituzionale; b) la norma denunciata introduce un'ipotesi di sospensione del processo penale, che
si risolve in una prerogativa, perché è diretta a salvaguardare il regolare funzionamento non già del
processo, ma di alcuni organi costituzionali.
Ciascuno di tali assunti esige uno specifico esame da parte di questa Corte.
7.3.1. – Il primo, relativo alla necessità che le prerogative abbiano copertura costituzionale, è

corretto.
Sul punto va precisato che le prerogative costituzionali (o immunità in senso lato, come sono
spesso denominate) si inquadrano nel genus degli istituti diretti a tutelare lo svolgimento delle
funzioni degli organi costituzionali attraverso la protezione dei titolari delle cariche ad essi
connesse. Esse si sostanziano – secondo una nozione su cui v'è costante e generale consenso nella
tradizione dottrinale costituzionalistica e giurisprudenziale – in una specifica protezione delle
persone munite di status costituzionali, tale da sottrarle all'applicazione delle regole ordinarie. Le
indicate prerogative possono assumere, in concreto, varie forme e denominazioni (insindacabilità;
scriminanti in genere o immunità sostanziali; inviolabilità; immunità meramente processuali, quali
fori speciali, condizioni di procedibilità o altro meccanismo processuale di favore; deroghe alle
formalità ordinarie) e possono riguardare sia gli atti propri della funzione (cosiddetti atti funzionali)
sia gli atti ad essa estranei (cosiddetti atti extrafunzionali), ma in ogni caso presentano la duplice
caratteristica di essere dirette a garantire l'esercizio della funzione di organi costituzionali e di
derogare al regime giurisdizionale comune. Si tratta, dunque, di istituti che configurano particolari
status protettivi dei componenti degli organi; istituti che sono, al tempo stesso, fisiologici al
funzionamento dello Stato e derogatori rispetto al principio di uguaglianza tra cittadini.
Il problema dell'individuazione dei limiti quantitativi e qualitativi delle prerogative assume una
particolare importanza nello Stato di diritto, perché, da un lato, come già rilevato da questa Corte,
«alle origini della formazione dello Stato di diritto sta il principio della parità di trattamento rispetto
alla giurisdizione» (sentenza n. 24 del 2004) e, dall'altro, gli indicati istituti di protezione non solo
implicano necessariamente una deroga al suddetto principio, ma sono anche diretti a realizzare un
delicato ed essenziale equilibrio tra i diversi poteri dello Stato, potendo incidere sulla funzione
politica propria dei diversi organi. Questa complessiva architettura istituzionale, ispirata ai princípi
della divisione dei poteri e del loro equilibrio, esige che la disciplina delle prerogative contenuta nel
testo della Costituzione debba essere intesa come uno specifico sistema normativo, frutto di un
particolare bilanciamento e assetto di interessi costituzionali; sistema che non è consentito al
legislatore ordinario alterare né in peius né in melius.
Tale conclusione, dunque, non deriva dal riconoscimento di una espressa riserva di legge
costituzionale in materia, ma dal fatto che le suddette prerogative sono sistematicamente regolate da
norme di rango costituzionale. Tali sono, ad esempio, le norme che attengono alle funzioni connesse
alle alte cariche considerate dalla norma denunciata, come: l'art. 68 Cost., il quale prevede per i
parlamentari (e, quindi, anche per i Presidenti delle Camere) alcune prerogative sostanziali e
processuali in relazione sia a reati funzionali (primo comma) sia a reati anche extrafunzionali
(secondo e terzo comma); l'art. 90 Cost., il quale prevede l'irresponsabilità del Presidente della
Repubblica per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o
per attentato alla Costituzione; l'art. 96 Cost., il quale prevede per il Presidente del Consiglio dei
ministri e per i ministri, anche se cessati dalla carica, la sottoposizione alla giurisdizione ordinaria
per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni, secondo modalità stabilite con legge
costituzionale.
In coerenza con siffatta impostazione, questa Corte ha chiaramente e costantemente affermato, in
numerose pronunce emesse sia anteriormente che successivamente alla sentenza n. 24 del 2004, il
principio – che va qui ribadito – secondo cui il legislatore ordinario, in tema di prerogative (e cioè
di immunità intese in senso ampio), può intervenire solo per attuare, sul piano procedimentale, il
dettato costituzionale, essendogli preclusa ogni eventuale integrazione o estensione di tale dettato.
Al riguardo, la Corte ha affermato che: sono «eccezionalmente dettati, e da norme costituzionali, i
casi di deroga al principio dell'obbligatorietà dell'azione penale» (sentenza n. 4 del 1965); è esclusa
la competenza del legislatore ordinario in materia di immunità (sentenza n. 148 del 1983); vi è
«concordia della giurisprudenza, della dottrina e dello stesso legislatore, nell'escludere che,
attraverso legge ordinaria, sia ammissibile un'integrazione dell'art. 68, secondo comma, Cost., e
comunque la posizione di una norma che attribuisca analoghe prerogative» idonee a derogare all'art.
112 Cost. (sentenza n. 300 del 1984); l'art. 3 della legge n. 140 del 2003, nella parte in cui

costituisce attuazione del primo comma dell'art. 68 Cost., non víola la Costituzione, perché non
comporta «un indebito allargamento della garanzia dell'insindacabilità apprestata dalla norma
costituzionale», ma «può considerarsi di attuazione, e cioè finalizzata a rendere immediatamente e
direttamente operativo sul piano processuale il disposto dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione» (sentenza n. 120 del 2004); il medesimo art. 3 della legge n. 140 del 2003 è una
norma finalizzata «a garantire, sul piano procedimentale, un efficace e corretto funzionamento della
prerogativa parlamentare» di cui al primo comma dell'art. 68 Cost. (sentenza n. 149 del 2007, che
richiama la citata sentenza n. 120 del 2004).
Né può obiettarsi che le prerogative possono essere introdotte anche dalla legge ordinaria, come
avverrebbe per le immunità diplomatiche previste da convenzioni internazionali, le quali, secondo
la difesa della parte privata, non trovano copertura nell'art. 10 Cost., in quanto previste non dalle
«norme del diritto internazionale generalmente riconosciute», ma da trattati internazionali recepiti
con legge ordinaria. In proposito, va osservato che la questione posta all'esame di questa Corte
attiene esclusivamente alle prerogative dei componenti e dei titolari di organi costituzionali e non
alle immunità diplomatiche, le quali ultime, oltretutto, sono contemplate in leggi ordinarie che
riproducono o, comunque, attuano norme internazionali generalmente riconosciute e, quindi,
trovano copertura nell'art. 10 Cost. (sulla riconducibilità delle immunità diplomatiche previste da
convenzioni internazionali alla categoria delle norme internazionali generalmente riconosciute, ex
multis, sentenza n. 48 del 1979). Anche la disciplina speciale sulle prerogative del Presidente del
Consiglio dei ministri e dei ministri in ordine ai reati funzionali commessi da costoro e da soggetti
concorrenti, prevista dalla legge ordinaria 5 giugno 1989, n. 219 (Nuove norme in tema di reati
ministeriali e di reati previsti dall'art. 90 della Costituzione) – anch'essa invocata a conforto della
tesi della parte privata –, costituisce, del resto, mera attuazione della legge costituzionale 16
gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all'articolo
96 della Costituzione) ed ha, dunque, copertura costituzionale.
Neppure può invocarsi, a sostegno della tesi dell'idoneità della legge ordinaria a prevedere
prerogative di organi di rilievo costituzionale, la citata sentenza di questa Corte n. 148 del 1983, la
quale ha ritenuto conforme a Costituzione la legge ordinaria sulla insindacabilità delle opinioni
espresse dai componenti del Consiglio superiore della magistratura nell'esercizio delle loro funzioni
e concernenti l'oggetto della discussione. Detta sentenza ha affermato il principio secondo cui il
legislatore ordinario non ha competenza nella materia delle immunità, perché queste «abbisognano
di un puntuale fondamento, concretato dalla Costituzione o da altre leggi costituzionali». La Corte,
con tale pronuncia, ha infatti ritenuto che la legge ordinaria è fonte idonea a prevedere l'indicata
insindacabilità solo in considerazione del fatto che quest'ultima trova una precisa copertura
costituzionale, essendo «rigorosamente circoscritta» alle «sole manifestazioni del pensiero
funzionali all'esercizio dei poteri-doveri costituzionalmente spettanti ai componenti il Consiglio
superiore» della magistratura e realizza un «ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali in
gioco».
È, infine, irrilevante il fatto che il titolare di un'alta carica potesse addurre, anche prima della
entrata in vigore della norma denunciata ed in mancanza di una specifica norma costituzionale di
prerogativa, il proprio legittimo impedimento a comparire nel processo penale in ragione dei propri
impegni istituzionali. Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa della parte privata, ciò non
dimostra affatto l'erroneità dell'assunto secondo cui le prerogative dei componenti e dei titolari degli
organi costituzionali devono essere previste da norme di rango costituzionale. La deducibilità del
legittimo impedimento a comparire nel processo penale, infatti, non costituisce prerogativa
costituzionale, perché prescinde dalla natura dell'attività che legittima l'impedimento, è di generale
applicazione e, perciò, non deroga al principio di parità di trattamento davanti alla giurisdizione. Si
tratta, dunque, di uno strumento processuale posto a tutela del diritto di difesa di qualsiasi imputato,
come tale legittimamente previsto da una legge ordinaria come il codice di rito penale, anche se tale
strumento, nella sua pratica applicazione, va modulato in considerazione dell'entità dell'impegno

addotto dall'imputato (sentenze richiamate infra al punto 7.3.2.1.).
7.3.2. – Il rimettente prosegue la sua argomentazione a sostegno della sollevata questione di
legittimità costituzionale assumendo altresí, come sopra detto, che la norma denunciata costituisce
una prerogativa, perché introduce, tramite una legge ordinaria, un'ipotesi di sospensione del
processo penale che si risolve in una deroga al principio di uguaglianza.
Anche tale assunto è corretto.
Per giungere a tale conclusione occorre, in primo luogo, individuare – come messo in evidenza
sia dai rimettenti che dalle difese – la ratio della disposizione censurata e, in secondo luogo,
valutare la sussistenza della denunciata disparità di trattamento. In relazione ad entrambi tali aspetti,
occorre prendere le mosse dalla citata sentenza n. 24 del 2004, la quale – pur avendo limitato
l'esame dell'art. 1 della legge n. 140 del 2003, analogo all'art. 1 della legge n. 124 del 2008, ai soli
profili relativi alla violazione del diritto di difesa, all'irragionevolezza e all'uguaglianza tra organi
costituzionali (come sopra rilevato al punto 7.2.) – fornisce importanti e precise indicazioni al
riguardo.
7.3.2.1. – Quanto all'individuazione della ratio, va rilevato che, con riferimento al citato art. 1
della legge n. 140 del 2003, la sentenza di questa Corte n. 24 del 2004 ha chiarito che: a) la
sospensione del processo penale prevista da quella norma per le alte cariche dello Stato
(caratterizzata dalla generalità, automaticità e dalla durata non determinata) è finalizzata alla
«soddisfazione di esigenze extraprocessuali»; b) tali esigenze consistono nella «protezione della
serenità dello svolgimento delle attività connesse alle cariche in questione», e cioè
nell'«apprezzabile interesse» ad assicurare «il sereno svolgimento delle rilevanti funzioni che
ineriscono a quelle cariche»; c) detto interesse va tutelato in armonia con i princípi fondamentali
dello «Stato di diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale»; d) la
sospensione, dunque, è «predisposta […] alla tutela delle importanti funzioni di cui si è detto»; e)
ove si ritenesse (in base ad «un modo diverso, ma non opposto, di concepire i presupposti e gli
scopi della norma») che il legislatore, in considerazione dell'«interesse pubblico allo svolgimento
delle attività connesse alle alte cariche», abbia stimato tale svolgimento alla stregua di «un legittimo
impedimento a comparire» nel processo penale ed abbia, perciò, «voluto stabilire una presunzione
assoluta di legittimo impedimento», la misura della sospensione processuale «anche sotto questo
aspetto […] appare diretta alla protezione della funzione».
Da tali inequivoche affermazioni discende il corollario che la sospensione processuale prevista
dalla legge n. 140 del 2003 ha la ratio di proteggere la funzione pubblica, assicurando ai titolari
delle alte cariche il sereno svolgimento delle loro funzioni (e, indirettamente, di quelle dell'organo
al quale essi appartengono) attraverso l'attribuzione di uno specifico status protettivo. Non viene in
rilievo, dunque, l'aspetto psicologico, individuale e contingente, della soggettiva serenità del singolo
titolare della carica statale, ma solo l'obiettiva protezione del regolare svolgimento delle attività
connesse alla carica stessa. Dalle sopra citate affermazioni discende, altresí, l'ulteriore corollario
che è inesatto sostenere che l'istituto della sospensione processuale e quello della prerogativa
costituzionale sono tra loro incompatibili. Infatti, anche una sospensione processuale può essere
prevista dall'ordinamento per soddisfare l'esigenza extraprocessuale di proteggere lo svolgimento
della funzione propria di un organo costituzionale e, pertanto, può costituire lo strumento di una
specifica prerogativa costituzionale.
Perché queste conclusioni riferite alla sospensione prevista dall'art. 1 della legge n. 140 del 2003
possano considerarsi valide anche per la sospensione prevista dalla norma censurata, è necessario,
però, valutare se le due norme abbiano la medesima ratio.
Ad avviso della difesa della parte privata, la diversità di disciplina della sospensione di cui alla
legge n. 140 del 2003 rispetto a quella di cui alla legge n. 124 del 2008 comporta la radicale
diversità delle rispettive rationes. Al riguardo, la medesima difesa sottolinea che, a differenza della
precedente, la normativa denunciata prevede la rinunciabilità e la non reiterabilità della sospensione

del processo, con la conseguenza che detta normativa ha la finalità di tutelare (in via esclusiva o
principale) non già la funzione inerente alla carica, ma il diritto di difesa garantito all'imputato dalla
Costituzione e, quindi, di soddisfare esigenze proprie del processo. In forza della cosí individuata
ratio legis, la parte privata esclude che la norma denunciata introduca una vera e propria prerogativa
costituzionale ed afferma che, pertanto, la sospensione processuale in esame è stata legittimamente
introdotta con legge ordinaria. A conferma della sopra indicata ratio legis, la suddetta parte privata
osserva che la finalità della tutela della difesa dell'imputato non è contraddetta dal principio della
non reiterabilità della sospensione in caso di assunzione di una nuova carica, perché la legge
considera l'assunzione del munus publicum come un legittimo impedimento solo per «la durata di
un mandato», che rappresenta «il periodo di tempo […] sufficiente […] per affrontare
contemporaneamente gli impegni istituzionali di un eventuale nuovo incarico e il processo penale».
Tale ricostruzione delle finalità della norma non può essere condivisa, per una pluralità di ragioni.
Va innanzitutto osservato che la stessa relazione al disegno di legge AC 1442 (che si è poi
tradotto nella legge n. 124 del 2008) identifica espressamente la ratio della sospensione
nell'esigenza di tutelare i princípi di «continuità e regolarità nell'esercizio delle piú alte funzioni
pubbliche» e non nella soddisfazione di esigenze difensive.
In secondo luogo, va rilevato che la disposizione denunciata non può avere la finalità, prevalente
o esclusiva, di tutelare il diritto di difesa degli imputati, perché in tal caso – data la generalità di tale
diritto, quale espressamente prevista dall'art. 24 Cost. in relazione al principio di uguaglianza –
avrebbe dovuto applicarsi a tutti gli imputati che, in ragione della propria attività, abbiano difficoltà
a partecipare al processo penale. Inoltre, sarebbe intrinsecamente irragionevole e sproporzionata,
rispetto alla suddetta finalità, la previsione di una presunzione legale assoluta di legittimo
impedimento derivante dal solo fatto della titolarità della carica. Tale presunzione iuris et de iure
impedirebbe, infatti, qualsiasi verifica circa l'effettiva sussistenza dell'impedimento a comparire in
giudizio e renderebbe operante la sospensione processuale anche nei casi in cui non sussista alcun
impedimento e, quindi, non vi sia, in concreto, alcuna esigenza di tutelare il diritto di difesa. La
scelta del legislatore di aver riguardo esclusivamente ad alcune alte cariche istituzionali e di
prevedere l'automatica sospensione del processo, senza alcuna verifica caso per caso
dell'impedimento, evidenzia, dunque, che l'unica ratio compatibile con la norma censurata è proprio
la protezione delle funzioni connesse all'«alta carica».
In terzo luogo, va ulteriormente osservato che il legittimo impedimento a comparire ha già
rilevanza nel processo penale e non sarebbe stata necessaria la norma denunciata per tutelare, sotto
tale aspetto, la difesa dell'imputato impedito a comparire nel processo per ragioni inerenti all'alta
carica da lui rivestita. Come questa Corte ha rilevato, la sospensione del processo per legittimo
impedimento a comparire disposta ai sensi del codice di rito penale contempera il diritto di difesa
con le esigenze dell'esercizio della giurisdizione, differenziando la posizione processuale del
componente di un organo costituzionale solo per lo stretto necessario, senza alcun meccanismo
automatico e generale (sentenze n. 451 del 2005, n. 391 e n. 39 del 2004 e n. 225 del 2001). E se
l'esigenza della tutela del diritto di difesa è già adeguatamente soddisfatta in via generale
dall'ordinamento con l'istituto del legittimo impedimento, non può che conseguirne anche la
irrilevanza della rinunciabilità della sospensione quale elemento per individuare la ratio della
disposizione.
In quarto luogo, va infine sottolineato che anche la caratteristica della non reiterabilità della
sospensione in caso di assunzione di una nuova alta carica da parte della stessa persona fisica non è
elemento idoneo a individuare la ratio della normativa denunciata, perché è incoerente rispetto a
entrambe le rationes ipotizzate. Infatti, sia l'esigenza della tutela della difesa dell'imputato, sia
quella della tutela della funzione permarrebbero anche in caso di assunzione della nuova carica. La
normativa censurata, inoltre, fissa solo un limite massimo di durata del beneficio e non garantisce
affatto – contrariamente a quanto afferma la parte privata – un periodo minimo per approntare la
difesa, né tantomeno garantisce il periodo minimo pari alla «durata di un mandato» (si consideri, ad

esempio, il caso in cui il giudizio penale venga instaurato nei confronti del titolare della carica poco
prima della cessazione di essa ed il medesimo soggetto persona fisica assuma, subito dopo, una
nuova carica).
Deve perciò concludersi che la ratio della norma denunciata, al pari di quella della norma oggetto
della sentenza di questa Corte n. 24 del 2004, va individuata nella protezione delle funzioni di
alcuni organi costituzionali, realizzata attraverso l'introduzione di una peculiare sospensione del
processo penale.
7.3.2.2. – Chiarito che la protezione della funzione costituisce la ratio della norma censurata,
occorre ora accertare se la sospensione disciplinata dalla norma in questione abbia l'ulteriore
caratteristica delle prerogative, e cioè quella di derogare al principio di uguaglianza creando una
disparità di trattamento.
La risposta a tale domanda deve essere positiva.
La piú volte citata sentenza di questa Corte n. 24 del 2004 ha precisato, sia pure con riferimento
all'art. 1 della legge n. 140 del 2003, che la sospensione processuale per gli imputati titolari di alte
cariche «crea un regime differenziato riguardo all'esercizio della giurisdizione […]», regime che va
posto a raffronto con il principio – anch'esso richiamato dalla suddetta sentenza – della parità di
trattamento rispetto alla giurisdizione, fissato dall'art. 3 Cost.
Non vi è dubbio che tali rilievi valgono anche per il censurato art. 1 della legge n. 124 del 2008.
La denunciata sospensione è, infatti, derogatoria rispetto al regime processuale comune, perché si
applica solo a favore dei titolari di quattro alte cariche dello Stato, con riferimento ai processi
instaurati nei loro confronti, per imputazioni relative a tutti gli ipotizzabili reati, in qualunque epoca
commessi e, in particolare, ai reati extrafunzionali, cioè estranei alle attività inerenti alla carica. La
deroga si risolve, in particolare, in una evidente disparità di trattamento delle alte cariche rispetto a
tutti gli altri cittadini che, pure, svolgono attività che la Costituzione considera parimenti
impegnative e doverose, come quelle connesse a cariche o funzioni pubbliche (art. 54 Cost.) o,
ancora piú generalmente, quelle che il cittadino ha il dovere di svolgere, al fine di concorrere al
progresso materiale o spirituale della società (art. 4, secondo comma, Cost.).
È ben vero che il principio di uguaglianza comporta che, se situazioni uguali esigono uguale
disciplina, situazioni diverse possono richiedere differenti discipline. Tuttavia, in base alla
giurisprudenza di questa Corte citata al punto 7.3.1., deve ribadirsi che, nel caso in cui la
differenziazione di trattamento di fronte alla giurisdizione riguardi il titolare o un componente di un
organo costituzionale e si alleghi, quale ragione giustificatrice di essa, l'esigenza di proteggere le
funzioni di quell'organo, si rende necessario che un tale ius singulare abbia una precisa copertura
costituzionale. Si è visto, infatti, che il complessivo sistema delle suddette prerogative è regolato da
norme di rango costituzionale, in quanto incide sull'equilibrio dei poteri dello Stato e contribuisce a
connotare l'identità costituzionale dell'ordinamento.
7.3.2.3. - L'accertata violazione del principio di uguaglianza rileva, poi, sicuramente anche con
specifico riferimento alle alte cariche dello Stato prese in considerazione dalla norma censurata: da
un lato, sotto il profilo della disparità di trattamento fra i Presidenti e i componenti degli organi
costituzionali; dall'altro, sotto quello della parità di trattamento di cariche tra loro disomogenee.
7.3.2.3.1. - Quanto al primo profilo, va rilevato che le pur significative differenze che esistono sul
piano strutturale e funzionale tra i Presidenti e i componenti di detti organi non sono tali da alterare
il complessivo disegno del Costituente, che è quello di attribuire, rispettivamente, alle Camere e al
Governo, e non ai loro Presidenti, la funzione legislativa (art. 70 Cost.) e la funzione di indirizzo
politico ed amministrativo (art. 95 Cost.). Non è, infatti, configurabile una preminenza del
Presidente del Consiglio dei ministri rispetto ai ministri, perché egli non è il solo titolare della
funzione di indirizzo del Governo, ma si limita a mantenerne l'unità, promuovendo e coordinando
l'attività dei ministri e ricopre, perciò, una posizione tradizionalmente definita di primus inter pares.

Anche la disciplina costituzionale dei reati ministeriali conferma che il Presidente del Consiglio
dei ministri e i ministri sono sullo stesso piano. Il sistema dell'art. 96 Cost. e della legge
costituzionale n. 1 del 1989 prevede, infatti, per tali cariche lo stesso regime di prerogative, limitato
ai reati funzionali; regime che risulta alterato dalla previsione per il solo Presidente del Consiglio
dei ministri della sospensione dei processi per reati extrafunzionali. E ciò a prescindere
dall'ulteriore vulnus all'art. 3 Cost. derivante dal fatto che la normativa denunciata - al pari di quella
già dichiarata incostituzionale con la citata sentenza n. 24 del 2004 - continua a prevedere, per tutti i
reati extrafunzionali, un meccanismo generale e automatico di sospensione del processo, che non
può trovare ragionevole giustificazione in un supposto maggiore disvalore dei reati funzionali
rispetto a tutti, indistintamente, gli altri reati.
Del pari, non è configurabile una significativa preminenza dei Presidenti delle Camere sugli altri
componenti, perché tutti i parlamentari partecipano all'esercizio della funzione legislativa come
rappresentanti della Nazione e, in quanto tali, sono soggetti alla disciplina uniforme dell'art. 68
Cost.
Questi princípi sono già stati enunciati da questa Corte con la citata sentenza n. 24 del 2004, dove
si afferma, in relazione all'art. 1 della legge n. 140 del 2003, che «La Corte ritiene che anche sotto
altro profilo l'art. 3 Cost. sia violato dalla norma censurata. Questa, infatti, […] distingue, per la
prima volta sotto il profilo della parità riguardo ai princípi fondamentali della giurisdizione, i
Presidenti delle Camere, del Consiglio dei ministri e della Corte costituzionale rispetto agli altri
componenti degli organi da loro presieduti». Né a tali conclusioni può opporsi - come fa la difesa
della parte privata - che il Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe assunto una posizione
costituzionale differenziata rispetto a quella dei ministri in forza della legge 21 dicembre 2005, n.
270 (Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica),
che ha introdotto nel d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti
norme per la elezione della Camera dei deputati), l'art. 14-bis, secondo cui, nel procedimento
elettorale è necessaria la formale indicazione preventiva del capo della forza politica o della
coalizione. Si deve, infatti rilevare che tale legge, in quanto fonte di rango ordinario, non è idonea a
modificare la posizione costituzionale del Presidente del Consiglio dei ministri.
7.3.2.3.2. - In relazione all'ulteriore profilo della parità di trattamento di cariche disomogenee,
deve essere ribadito quanto già affermato da questa Corte con la stessa sentenza n. 24 del 2004,
secondo cui tale disomogeneità è da ricondurre sia alle «fonti di investitura», sia alla «natura delle
funzioni».
Non ostano a tale conclusione le opinioni espresse nel corso dei lavori preparatori dell'articolo
censurato in cui si osserva che l'elemento che accomuna tali cariche è che tutte «trovano la propria
legittimazione – in via diretta o mediata – nella volontà popolare» e nella «natura politica» della
funzione esercitata. In contrario si deve rilevare, infatti, che la “legittimazione popolare” e la
“natura politica della funzione” sono elementi troppo generici, perché comuni anche ad altri organi,
statali e non statali (quali, ad esempio, i singoli parlamentari o i ministri o i Presidenti delle Giunte
regionali o i consiglieri regionali), e pertanto inidonei a configurare un'omogeneità di situazioni che
giustifichi una parità di trattamento quanto alle prerogative.
7.3.3. – In base alle osservazioni che precedono, si deve concludere che la sospensione
processuale prevista dalla norma censurata è diretta essenzialmente alla protezione delle funzioni
proprie dei componenti e dei titolari di alcuni organi costituzionali e, contemporaneamente, crea
un'evidente disparità di trattamento di fronte alla giurisdizione. Sussistono, pertanto, entrambi i
requisiti propri delle prerogative costituzionali, con conseguente inidoneità della legge ordinaria a
disciplinare la materia. In particolare, la normativa censurata attribuisce ai titolari di quattro alte
cariche istituzionali un eccezionale ed innovativo status protettivo, che non è desumibile dalle
norme costituzionali sulle prerogative e che, pertanto, è privo di copertura costituzionale. Essa,
dunque, non costituisce fonte di rango idoneo a disporre in materia.
8. - Deve, pertanto, dichiararsi l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n. 124 del 2008,

per violazione del combinato disposto degli artt. 3 e 138 Cost., in relazione alla disciplina delle
prerogative di cui agli artt. 68, 90 e 96 Cost.
Restano assorbite le questioni relative all'irragionevolezza intrinseca della denunciata disciplina,
indicate al punto 6, lettera b), e ogni altra questione non esaminata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 23 luglio 2008, n. 124 (Disposizioni in
materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato);
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n. 124 del
2008, sollevate dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma, in riferimento
agli articoli 3, 111, 112 e 138 Cost., con l'ordinanza r.o. n. 9 del 2009 indicata in epigrafe.
Cosí deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 ottobre
2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 19 ottobre 2009.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA

Sentenza lodo alfano

More Related Content

What's hot (9)

Viewers also liked (7)

Similar to Sentenza lodo alfano (20)

More from Voglioscendere (16)

Sentenza lodo alfano